我國社會轉型時期政府治理的省察與進路
——兼論“中國特色的政府治理模式”之構建

鄭家昊

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，南京210095）

我國社會轉型時期政府治理的省察與進路
——兼論“中國特色的政府治理模式”之構建

鄭家昊

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，南京210095）

隨著改革開放的深入，我國雖在政治、經(jīng)濟、社會等各個領域均取得了顯著成果，但是社會轉型時期的特質依然導致了各種治理缺陷和問題的出現(xiàn)，這對政府治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。基于對我國社會轉型時期的政府治理現(xiàn)狀的省察，轉型時期的政府治理必須在科學發(fā)展觀、和諧發(fā)展理念和服務精神的指引下，正確處理好政府與社會、市場、公民之間的關系，建構和完善“中國特色的政府治理模式”。

社會轉型；政府治理；政府治理模式；依法治國；和諧發(fā)展

隨著人類邁入21世紀，社會復雜性和不確定性驟然增強，各種各樣的突發(fā)性危機事件紛至沓來。學者們將其發(fā)生的原因歸結為政府在社會治理中的“失靈”，而實際上這是人類社會在實現(xiàn)歷史轉型的過程中必然要面對的挑戰(zhàn)（中國也不例外）。1978年開啟的改革開放是中國實現(xiàn)“社會轉型”的一個起點，它標志著中國已進入一個社會轉型的關鍵期，是中國縮小同西方發(fā)達國家之間發(fā)展差距的重大機遇期，同時它也開啟了中國政府全面改革和實現(xiàn)現(xiàn)代化的時代。作為領導“社會轉型”的主導力量，政府正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。那么，如何才能避免和應對不利于人類的延續(xù)和發(fā)展的危機事件發(fā)生，實現(xiàn)社會的和諧、可持續(xù)性發(fā)展？求解這一課題，首要工作就是省察社會轉型時期政府治理的現(xiàn)狀，并在科學分析和評判的基礎上總結先進經(jīng)驗教訓，以進一步“探討建立起一個什么樣的政府去領導我們的社會，或者說，重塑出一個什么樣的社會治理體系去扭轉既有社會治理體系功能性失靈的局面”。[1]

一、我國社會轉型時期的特質分析

20世紀70年代末以來，隨著社會主義改革在經(jīng)濟、政治、文化等各個領域的發(fā)生、發(fā)展，學者們普遍認識到中國社會已經(jīng)逐漸進入到一個巨大的轉型時期。中國社會轉型，包括了從原有計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變、農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉變、鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉變、封閉半封閉社會向開放社會轉變、倫理社會向法理社會轉變等，結構轉型和體制轉型同步并行、相互交織，涉及社會所有構成要素系統(tǒng)的相應變化與調整，是社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立的過程，也是經(jīng)濟、政治和思想文化等領域全面性的社會變革時期。[2]到了20世紀八、九十年代，“北京到上海的沿海一帶，人們的生活方式、行為模式以及思想觀念都發(fā)生了巨大變化，而且持續(xù)變化的速度之快幾乎讓人目不暇接。最為重要的是，這種變化過程所包含的因素又無法被歸入西方發(fā)達國家工業(yè)化進程中的任何一個階段。這意味著什么呢？顯然，中國現(xiàn)在也與發(fā)達國家一樣，出現(xiàn)了后工業(yè)的跡象?！盵3]也就是說，中國在沒有完成工業(yè)化進程時又面臨一個新的課題——如何應對后工業(yè)化的問題。換而言之，從全球的視野來觀照中國的社會轉型，中國政府目前正面臨著雙重的發(fā)展壓力，一方面需要著手發(fā)展經(jīng)濟、補“工業(yè)化的功課”；另一方面又要著眼于實現(xiàn)向后工業(yè)化的成功過渡和快速適應后工業(yè)化的發(fā)展要求，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

如果將“雙重的發(fā)展壓力”看作是在全球化發(fā)展視域下我國社會轉型的一個典型特征的話，那么，從國內的背景看，我國的社會轉型實際上還具有兩個特征。首先，轉型的實現(xiàn)是一種“自上而下”的自覺強制的定向發(fā)展戰(zhàn)略，國家和政府作為有組織的社會力量在推動變革的過程中起著支配作用。市場經(jīng)濟的建立雖然蘊含著中國民間力量的自發(fā)因素，但是總體而言它不是中國社會中內生的一種發(fā)展模式，而是對他人成果的利用和借鑒。其次，現(xiàn)時代我國的社會轉型是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，這區(qū)別于西方國家由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟或者原始的非市場經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變的過程。因為，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是一種同人類早期落后的、以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)力發(fā)展狀況相適應的經(jīng)濟模式，是人類經(jīng)濟發(fā)展必經(jīng)階段。市場經(jīng)濟則代表了經(jīng)濟發(fā)展的高級模式，是與生產(chǎn)力的高度發(fā)展、社會分工的迅速擴大和社會財富的迅速增多相適應的經(jīng)濟體系或資源配置方式。由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變需要生產(chǎn)力的高度發(fā)展來奠定轉型的經(jīng)濟基礎，否則轉型是不可能實現(xiàn)的。而計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟是兩種平行的資源配置模式，這兩者之間存在著本質的區(qū)別。計劃經(jīng)濟強調政府這只“看得見的手”的控制，市場經(jīng)濟則強調通過市場這只“看不見的手”的靈活調節(jié)。正是由于市場經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟體制之間的這種本質區(qū)別，導致轉型過程中它們之間的摩擦沖突異常激烈?！斑@兩種體制的轉軌、過渡、并存的時間愈長，由其內在沖突和摩擦導致的代價必然愈高?！盵4]

二、“治理”概念與政府治理現(xiàn)狀

1989年，世界銀行的報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》首次使用了“治理危機”（crisis in governance）一詞，作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標準之一。此后，“治理”便廣泛地用于政治發(fā)展研究中，特別是被用于描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且主要應用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。[5]20世紀90年代以來，治理日益成為公共管理的核心概念，甚至在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”，并且迅速擴展于其他經(jīng)濟社會領域，成為近年來社會科學關注的焦點。治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙認為，“治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系；然而政府的政策即使受到普遍的反對，仍然能夠付諸實施?！盵6]喬治·弗雷德里克森認為，“作為治理的公共行政，在某種程度上是麥迪遜主義的，它是當今反政府時代流行的政治學?！盵7]

全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性，該委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球合作伙伴》的研究報告，其中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。可以說治理已經(jīng)是一個具有廣泛適應性的概念，泛指政府、私營組織、公民社會及行為個人等多種活動主體之間的關系。具有四個特征：治理是一個過程，而不是一套規(guī)則、一種行動；治理的基礎是協(xié)調而非控制；治理涉及公共部門，同時又包含私人部門；治理不是一種正式制度，而是一種持續(xù)的活動。[8]“治理”(governance)與“統(tǒng)治”(government)從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個概念是正確理解治理的前提條件。中國學者俞可平認為，治理是一個上下互動的管理過程，它通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確立認同和共同的目標等方式實施對社會公共事物的管理，其權力向度是多元的、相互的。[9]政府治理包括兩層含義：政府代表社會實施治理權力，以促使全體社會成員履行自身應盡的社會義務并促使他們服從法律；政府及其公職人員切實履行社會契約的規(guī)定，積極促進社會利益及社會公共意志的實現(xiàn)。其中后一種界定是政府治理的實質意義。一般認為，政府治理呈現(xiàn)三方面的特征：治理是還政于民的過程；治理主體多元化；合作是政府治理的主要方式。

伴隨著社會轉型的悄然進行，中國政府一直在積極探索實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定與科學發(fā)展之路，積極改革行政體制，以適應并推動社會轉型的進程，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。在我們所經(jīng)歷的整個社會轉型期，政府治理取得了舉世矚目的成就。第一，政府的治理理念不斷創(chuàng)新。提出“人的自由而全面發(fā)展”是馬克思主義的最高命題，[10]強調科學發(fā)展，注重人與自然、人與人、人與社會的全面和諧發(fā)展。也就是說政府在發(fā)揮治理職能時更加注重人性、關注人的發(fā)展，這一精神已經(jīng)貫徹到政府治理的整個過程。第二，政府的類型開始由全能型政府向有限政府轉變，也就是說政府在主導經(jīng)濟體制轉軌的時候，積極培育市場并主動退出市場，政府與市場之間的關系由沖突轉變?yōu)橐环N良性發(fā)展的關系。第三，政府的權力開始下放和向外轉移。這一重要舉動在一定程度上改變了地方政府責任大、權力小，權責不對等的治理困境，調動了地方政府參與社會治理的積極性。第四，政府的運作過程更加透明，體現(xiàn)公平、民主。依法治國、依法行政、政務公開等已經(jīng)成為政府運作的基本要求。政府在制定政策、出臺法案的時候，積極征詢專家、公眾的意見，這樣增強了公民參與公共政策制定的積極性，體現(xiàn)了公平、民主的公共行政精神。

然而，政府治理在取得巨大成就的同時，在一些方面依然存在不足。首先，面對社會治理主體多元化，政府在界定其與市場、公民、社會的關系時顯得滯后。也就是說，由于沒有科學合理地界定三大部門的關系，導致政府在社會治理中依然處于絕對強勢主導地位，從而缺乏相關的政策制度保障以鼓勵和支持市場、公民和社會積極充分地發(fā)揮社會治理作用。其次，公民參與積極性依然不高。由于政府沒有理清公民社會的身份地位，公民參與政府治理活動的渠道不暢通，公民參與治理的意見反饋機制不完善，導致公民參與政府治理僅僅停留在形式民主的層面。再次，政府應對危機事件的能力有待加強。從進入社會轉型期開始，尤其是進入21世紀，危機事件呈現(xiàn)全球性爆發(fā)之勢，危機管理逐漸成為常態(tài)，這要求政府治理能力相應跟進。第四，政府治理亟須體現(xiàn)服務精神，應運用電子政務等手段提高政府治理技能。

總之，我國社會轉型時期的政府治理雖成效顯著，但隨著改革的深入，政府治理的缺陷也逐漸顯露出來。這些缺陷表征在社會層面上，就是貧富差距懸殊、區(qū)域發(fā)展不平衡、社會保障滯后、環(huán)境污染嚴重、社會突發(fā)性事件等不斷凸現(xiàn)。導致這些問題的主要原因是政府治理社會公共事務所建立的組織架構及其運行規(guī)則體系的轉型滯后于經(jīng)濟、社會的改革。也就是說，政府治理模式亟須轉型以克服目前尚存的缺陷，來適用并推進經(jīng)濟、社會的改革。

三、構建中國特色的政府治理模式

關于社會治理模式的變革，張康之認為，“20世紀后期，人類的社會治理模式變革進入了一個迅猛發(fā)展的時期，從80年代到今天，已經(jīng)形成了三種既有邏輯聯(lián)系又有所不同的社會治理模式，它們分別是參與治理、社會自治和合作治理。參與治理是在民主行政的理想追求中出現(xiàn)的，社會自治是在非政府組織以及其他社會自治力量的成長中展現(xiàn)出來的，而合作治理則是社會自治力量成長的必然結果，也是對前兩種社會治理模式的揚棄。合作治理是一種正在成為主流的社會治理模式?！盵11]張立榮認為，“中國未來政府治理范式的構建進路：四管齊下，整體聯(lián)動”，即“提升政府能力，培育公民社會：建立‘強政府-大社會’結構；優(yōu)化之策：經(jīng)濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革三者良性互動；踐行政府與社會的合作：實現(xiàn)社會運行機制轉型；政府治理范式革新的近期目標：建設‘管理-服務型政府’”。[12]譚賢楚認為，“目前，我國正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從倫理型社會向法理型社會、從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變的關鍵時期，既要利用參與全球化的進程大力發(fā)展自己，又要堅持社會主義方向，這就要求我國政府在應對全球化的趨勢時要起到‘強政府’的作用，從而提高綜合國力和國際競爭力?！盵13]茅于軾認為：“一個穩(wěn)定的社會，一定是精英和大眾的結合，也就是說社會由精英來治理，但他們考慮的是大眾的利益。世界上能夠保持穩(wěn)定的社會都有這個特點。中國正處于轉型期，特別要注意構建一個什么樣的社會，是強調精英的還是強調民眾的?！盵14]

通過對我國政府治理現(xiàn)狀的省察，結合我國社會轉型的時代背景以及政府治理理論的先進成果，可以發(fā)現(xiàn)：我國社會轉型時期的政府治理的未來進路必然要遵循總體性發(fā)展原則，體現(xiàn)效率、經(jīng)濟、公平、公正、服務的精神，用合作治理的理念取代參與治理理念，建構一種“中國特色的政府治理模式”。也就是說未來的政府治理必須處理好政府與社會、政府與市場、政府與公民之間的關系，促進政府、市場、公民社會的良性發(fā)展，并最終導向服務型政府的實現(xiàn)。具體而言，可以從四個方面努力來建構“中國特色的政府治理模式”：

首先，用“科學發(fā)展觀”、“和諧發(fā)展”、“服務價值”來統(tǒng)攝整個政府治理過程。黨的十六屆三中全會提出，“科學發(fā)展觀”就是堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展?！昂椭C發(fā)展”最終所要實現(xiàn)的目標包括兩層涵義，人、自然、社會的和諧發(fā)展以及政府、市場、社會的和諧發(fā)展。“構建和諧社會是一個合乎歷史發(fā)展客觀趨勢的目標，走向和諧社會的進程是一個創(chuàng)造性的建構過程”，[15]“在構建社會主義和諧社會的過程中，我們應以馬克思主義總體性哲學為理論指導，并根據(jù)這一哲學精神去設計行動方案?！盵16]科學發(fā)展觀、和諧發(fā)展無疑為我國政府治理提供了發(fā)展的方法論要求?！胺諆r值”區(qū)別于權力控制觀念和法律觀念，它是政府治理過程所應遵循的核心價值。只有通過制度安排和作為服務價值實現(xiàn)載體的公共管理者的不斷實踐，服務價值才能真正得以實現(xiàn)，服務行政模式才會真切地以“服務型政府”的現(xiàn)實形態(tài)展現(xiàn)出來。

其次，處理政府與社會的關系時，必須更新治理理念。政府在處理與社會之間的關系時不斷更新治理理念，是由當前轉型時期出現(xiàn)的社會治理主體多元化、應對突發(fā)性危機事件和實現(xiàn)政治文明的歷史使命決定的。針對社會治理主體多元化現(xiàn)象，政府應當科學評判公民社會、市場的“治理地位”，堅持“合作治理”的理念，通過立法和制定各種政策規(guī)章來保證公民社會和市場的“身份地位”以促成它們廣泛而積極的參與。危機與突發(fā)事件，是我國實現(xiàn)轉型必然要面臨的挑戰(zhàn)。關鍵的問題是我們一定要有“系統(tǒng)治理”的理念，將危機不僅僅看做是某一方面的單個事件，而是用系統(tǒng)的觀點來將其與整個社會轉型聯(lián)系起來，分析危機產(chǎn)生的原因，建立配套的危機預防和治理機制，形成全面預防和治理危機的治理體系。我國一直強調要實現(xiàn)富強、民主、文明的社會，這其中實質上包含了三方面文明即物質文明、精神文明和政治文明。物質文明的實現(xiàn)依賴于經(jīng)濟的快速發(fā)展來實現(xiàn)，精神文明依賴于倫理道德的建設，政治文明依賴于民主、法治的建設。其中政治文明對物質文明和精神文明的實現(xiàn)具有重要的保障作用。也就是說，在社會轉型期政府必須始終將憲法和法律作為治理的根本依據(jù)，堅持“依法治理”的理念，依法行政、依法治國。

再次，處理政府與市場的關系時，必須繼續(xù)遵循和發(fā)展“引導型政府職能模式”。在狹義上理解，政府職能模式就是政府與市場之間關系的模式。在近代社會，隨著資本主義的發(fā)展，先后出現(xiàn)了兩種政府職能模式，即保護型政府職能模式和干預型政府職能模式。保護型模式建立在資產(chǎn)階級自由主義和個人主義的基礎之上，強調防止或者限制政府進入市場、干預市場發(fā)揮作用。資本主義經(jīng)濟危機（1929-1933）爆發(fā)后，以凱恩斯為代表的經(jīng)濟學家提出“政府干預論”，徹底顛覆了自由主義指導下的“保護型模式”，并為“干預型模式”的出現(xiàn)提供了理論支撐。中國的政府職能模式既不是西方自由資本主義時期所采用的“保護型模式”，也不是壟斷資本主義時期所采用的“干預型模式”，而是選擇了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的“引導型政府職能模式”。引導型模式是20世紀七、八十年代以來隨著亞洲新興工業(yè)化國家的崛起而形成的一種獨特的政府職能模式，它是“保護型”和“干預型”的綜合統(tǒng)一，既相信經(jīng)濟規(guī)律的客觀存在，又主張要認識和利用規(guī)律，反對在市場的自由放任和政府的強力干預之間做出選擇，“它要求在政府與市場之間建立起穩(wěn)定的聯(lián)系，使政府的地位和作用相對確定，政府應當做什么和不應做什么，都以法律和制度的形式固定下來，政府的行為邊界清晰而決不因人因時而異。”[17]引導型政府職能模式實質上體現(xiàn)了政府與市場之間關系定位問題，也就是說這一模式是建立在政府與市場之間的科學的“治理身份定位”的基礎之上的。在應對“金融危機”以及保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展中，引導型政府職能模式已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。因此，研究、遵循、發(fā)展“引導型模式”具有重要的戰(zhàn)略意義。

最后，處理政府與公民的關系時，要體現(xiàn)民主和公平。治理理論一個很重要的貢獻在于強調公民參與的重要性。實踐已經(jīng)證明，公民參與政府治理更有益于“民主、公平”的實現(xiàn)。問題是，目前我們國家尚未形成一個穩(wěn)定暢通的公民參與體系，這直接限制了公民的參與積極性。解決這一問題的根本方法是，加強立法和政策規(guī)章的制定，明細公民參與治理的程序、渠道以及激勵和反饋機制，逐漸形成一個支持公民參與的制度體系，形成公民參與的文化氛圍，進一步調動公民參與治理的熱情，為社會自治及合作治理的最終實現(xiàn)奠定基礎。另外，值得說明的一點是，由于處于轉型期，政府治理面臨著工業(yè)化和后工業(yè)化雙重的發(fā)展壓力，在這一特定時期很容易出現(xiàn)道德缺失的現(xiàn)象。因此，政府在處理與公民之間的關系時應采取謹慎的態(tài)度，在對“治理理論”進行科學評價的基礎上，加強倫理建設和文化建設，以防止公民的道德淪喪。

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D63

A

1002-7408（2012）03-0013-04

2011年度國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（11&ZD070）及江蘇省2011年度普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目“引導型政府職能模式興起的歷史與邏輯”（CXZZ11-0688）的階段性研究成果 。

鄭家昊（1983-），男，山東即墨人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院行政管理博士生，研究方向：政府管理與行政倫理。

[責任編輯：張亞茹]