服務(wù)型政府績效管理模式研究

高樹彬，劉子先

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072）

經(jīng)濟(jì)與管理

服務(wù)型政府績效管理模式研究

高樹彬，劉子先

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072）

績效管理對(duì)改進(jìn)和提高政府服務(wù)績效有重要作用。首先，本文總結(jié)了服務(wù)型政府績效管理的基本特征，然后，研究了服務(wù)型政府績效管理的功能結(jié)構(gòu)，并分別從職能職責(zé)、管理過程和管理層次三個(gè)角度對(duì)服務(wù)型政府績效管理應(yīng)當(dāng)具備的功能進(jìn)行了分析，最后，構(gòu)建并提出了基于績效目標(biāo)制定、績效實(shí)施、績效評(píng)估、績效反饋和績效改進(jìn)等五項(xiàng)職能的服務(wù)型政府績效管理模式的框架結(jié)構(gòu)。

服務(wù)型政府；績效管理；管理模式

從黨的十六屆四中全會(huì)以來，我國已經(jīng)明確提出“要轉(zhuǎn)變政府職能，從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變”[1]。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府相比，服務(wù)型政府將不再以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為考核重點(diǎn)，而是在“公民本位、社會(huì)本位”理念的指導(dǎo)下，更加重視公眾服務(wù)的提供，將政府工作的效率、公民服務(wù)的滿意和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展作為政府服務(wù)的最終目標(biāo)[2]。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，加快建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為“十二五”期間我國政府管理體制改革的重要方向，也是我國政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升服務(wù)績效的主要內(nèi)容[3]。因此，在加快服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，結(jié)合服務(wù)型政府績效管理的特點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的管理模式，總結(jié)和研究相關(guān)的技術(shù)方法，對(duì)于提升政府績效管理水平、提高管理效率、保證公共服務(wù)達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)有重要作用。

一、服務(wù)型政府績效管理的基本概念

服務(wù)型政府是一種在公共管理領(lǐng)域基于委托—代理關(guān)系、運(yùn)用市場機(jī)制和社會(huì)力量為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的新型政府治理模式[4]。從現(xiàn)代公共行政理論角度看,服務(wù)型政府關(guān)注的是公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色，提倡公共利益、公民權(quán)利、民主、公平和公正、責(zé)任、回應(yīng)性、公民滿意度等理念。

政府績效管理是指通過制定政府管理目標(biāo)、達(dá)到目標(biāo)的策略、評(píng)估績效的標(biāo)準(zhǔn),來對(duì)政府部門運(yùn)作效率和效果進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)和改進(jìn)的一系列活動(dòng)的總稱。根據(jù)服務(wù)型政府的特點(diǎn)，服務(wù)型政府績效管理應(yīng)具備以下特征[5][6][7]：

第一，堅(jiān)持以人為本的理念，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能。這也是服務(wù)型政府績效管理與傳統(tǒng)管理型政府最顯著的區(qū)別，其不僅關(guān)注內(nèi)部管理和政府服務(wù)的結(jié)果，更加關(guān)注政府與社會(huì)、公眾的關(guān)系，通過績效管理進(jìn)一步提升政府的社會(huì)管理職能、強(qiáng)化自身的公共服務(wù)意識(shí)和服務(wù)職能。

第二，堅(jiān)持民主公正的原則，突出公眾的參與模式。與傳統(tǒng)政府績效管理過程中公眾參與不足、評(píng)估主體單一、信息權(quán)力失衡和相對(duì)保密封閉等不同，服務(wù)型政府績效管理尋求建立以政府為主導(dǎo)、公眾廣泛參與的多元化管理模式，既擴(kuò)大了績效管理目標(biāo)設(shè)定、績效評(píng)價(jià)和績效改進(jìn)參與主體的范圍，又充分發(fā)揮了公眾參與績效管理的優(yōu)勢，對(duì)于提升政府服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量有重要意義。

第三，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立科學(xué)的管理模式。服務(wù)型政府績效管理要密切結(jié)合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共服務(wù)智能化、市場運(yùn)作的背景，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立科學(xué)的管理流程、合理的管理目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選取定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用有效的評(píng)價(jià)方法和改進(jìn)模式，使其成為一個(gè)系統(tǒng)循環(huán)。

第四，與政府管理改革相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)。服務(wù)型政府績效管理模式的實(shí)施是為了加快推進(jìn)政府管理體制改革，提高政府績效管理和公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度，因此，在推進(jìn)服務(wù)型政府績效管理的過程中，應(yīng)加快推進(jìn)政府配套制度改革，通過完善管理體制、健全管理法規(guī)、建立公眾本位服務(wù)意識(shí)和實(shí)施電子政務(wù)等內(nèi)容，構(gòu)建一個(gè)全新的、具有雙向溝通和廣泛參與的新的管理體系，使得服務(wù)型政府績效管理不僅停留在理念的層面，而是利用科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和網(wǎng)絡(luò)化的管理模式，深入到政府組織的各個(gè)層面，整合到提供服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，從而在推進(jìn)政府績效管理實(shí)施與政府管理建設(shè)之間形成良性互動(dòng)，共同發(fā)展。

二、服務(wù)型政府績效管理的功能結(jié)構(gòu)

從前面對(duì)服務(wù)型政府績效管理特征的分析可以看出，服務(wù)型政府績效管理活動(dòng)幾乎涉及到政府管理的全過程，即從政府戰(zhàn)略制定、公共政策設(shè)計(jì)、服務(wù)流程設(shè)計(jì)、服務(wù)政策試點(diǎn)實(shí)施到公眾滿意度調(diào)查等全方位的活動(dòng)，因此，對(duì)服務(wù)型政府績效管理功能的分析和設(shè)置，必須放在整個(gè)政府管理系統(tǒng)中進(jìn)行，從政府管理改革的總體發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，在系統(tǒng)觀的指導(dǎo)下，建立并實(shí)施系統(tǒng)化的績效管理，才能同時(shí)確?？冃Ч芾砀髀毮芘c政府管理改革和政府管理流程協(xié)同優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)政府績效管理與政府管理建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的管理目標(biāo)。服務(wù)型政府績效管理的功能結(jié)構(gòu)見圖1。

（一）職能視圖

職能視圖反映了政府績效管理的流程。體現(xiàn)在公共政策與服務(wù)的設(shè)計(jì)、試點(diǎn)、實(shí)施與滿意度調(diào)查等各個(gè)階段，同時(shí)也融合在各個(gè)層次的政府組織管理活動(dòng)中。從職能視圖來看，服務(wù)型政府績效管理的功能包括績效目標(biāo)的設(shè)定、績效評(píng)估、績效反饋與績效改善四個(gè)方面。

圖1 服務(wù)型政府績效管理的功能結(jié)構(gòu)

（二）過程視圖

過程視圖反映了服務(wù)型政府產(chǎn)品（主要是政策與服務(wù)）的設(shè)計(jì)、試點(diǎn)運(yùn)行、執(zhí)行和反饋調(diào)查。在過程視圖中，服務(wù)型政府績效管理沿著單個(gè)公共政策與服務(wù)的形成過程展開。在公共政策與服務(wù)的設(shè)計(jì)階段就要考慮到如何對(duì)相關(guān)服務(wù)績效進(jìn)行管理，包括績效指標(biāo)的設(shè)定、績效評(píng)估方法的選擇和反饋機(jī)制。在公共政策和服務(wù)執(zhí)行階段，可以采用績效改善評(píng)價(jià)和改善的方法對(duì)公共服務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，以降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率。在滿意度調(diào)查階段中，則可以經(jīng)過充分的調(diào)研和反饋，了解公眾對(duì)公共服務(wù)的意見，通過相關(guān)信息的收集、分析和反饋，進(jìn)行全面的績效評(píng)估與考核，為政府提升服務(wù)能力提供依據(jù)。

（三）管理層次視圖

管理層次視圖分為政府總體發(fā)展戰(zhàn)略、各部門服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)策略選擇和服務(wù)管理（包括績效管理組織機(jī)構(gòu)、管理體制和監(jiān)督體制的設(shè)計(jì)等），體現(xiàn)了政府在績效管理過程中相關(guān)信息、人與組織、政府總體發(fā)展戰(zhàn)略與績效管理各階段職能的耦合，也意味著績效管理功能應(yīng)該分布在政府組織的各個(gè)管理層次中。

三、服務(wù)型政府績效管理模式的框架結(jié)構(gòu)

結(jié)合服務(wù)型政府績效管理的特征和功能結(jié)構(gòu)，借鑒國際上發(fā)達(dá)國家政府績效管理的理論和經(jīng)驗(yàn)，本文采用英國學(xué)者布雷德拉普提出的組織績效管理層次結(jié)構(gòu)圖來描述服務(wù)型政府績效管理模式的框架結(jié)構(gòu)[8]，見圖2。在該框架結(jié)構(gòu)中，服務(wù)型政府績效管理模式包括績效目標(biāo)制定、績效實(shí)施、績效評(píng)估、績效反饋和績效改進(jìn)等五項(xiàng)管理職能[9]。

圖2 服務(wù)型政府績效管理模式的框架結(jié)構(gòu)

（一）績效目標(biāo)

績效目標(biāo)的設(shè)定是績效管理體系的重要環(huán)節(jié)，合適的目標(biāo)對(duì)政府績效管理起著內(nèi)在的導(dǎo)向和規(guī)范作用。服務(wù)型政府績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)方面：一是要從政府及下屬部門的職責(zé)入手，設(shè)定反應(yīng)科學(xué)發(fā)展的績效目標(biāo)，既要有體現(xiàn)政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場監(jiān)督等傳統(tǒng)管理職能的目標(biāo)，又要有體現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧、環(huán)境生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展目標(biāo)和穩(wěn)定目標(biāo)等；二是目標(biāo)的制定要體現(xiàn)層次性，根據(jù)組織層級(jí)和規(guī)劃時(shí)間長短，可以分為總體戰(zhàn)略目標(biāo)、部門戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)和基層操作目標(biāo)；三是目標(biāo)的設(shè)定要定性與定量相結(jié)合，服務(wù)型政府的服務(wù)性質(zhì)和服務(wù)內(nèi)容決定了其績效目標(biāo)設(shè)定要定性與定量相結(jié)合，做到系統(tǒng)全面，又切實(shí)可行，避免目標(biāo)過于簡單，不便于考核評(píng)估。

（二）績效實(shí)施

績效目標(biāo)設(shè)定以后，要進(jìn)行有效地分解和實(shí)施，形成明確的工作責(zé)任、工作制度和工作流程?？冃?shí)施是實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)和計(jì)劃的重要過程，也是績效評(píng)估的基礎(chǔ)，而實(shí)施的結(jié)果則是績效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。服務(wù)型政府績效實(shí)施中應(yīng)把握好以下幾個(gè)方面：一是建立民主科學(xué)的決策運(yùn)行機(jī)制，確保行政決策能夠有效實(shí)施；二是運(yùn)用科學(xué)的思想、理論與技術(shù)體系全面地改造政府運(yùn)行系統(tǒng)，即通過對(duì)政府組織的系統(tǒng)分析與診斷，在改進(jìn)政府組織的服務(wù)設(shè)計(jì)、流程再造、運(yùn)作管理、質(zhì)量管理的基礎(chǔ)上，重新整合公共資源，加強(qiáng)行政流程改造，加快電子政務(wù)建設(shè)，改善和提高運(yùn)作效率；三是加強(qiáng)行政監(jiān)察和監(jiān)督，充分發(fā)揮政府審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督部門的作用，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察和服務(wù)效率監(jiān)督，建立起行政決策科學(xué)、執(zhí)行順暢的運(yùn)行機(jī)制。

（三）績效評(píng)估

績效評(píng)估是績效管理的重要環(huán)節(jié)，是根據(jù)相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)績效實(shí)施結(jié)果的考核與評(píng)價(jià)。因此，績效評(píng)估主要包括績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建和評(píng)價(jià)方法選擇等內(nèi)容。服務(wù)型政府績效評(píng)估中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面問題：一是在考核指標(biāo)體系構(gòu)建方面，應(yīng)當(dāng)既包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，又包含社會(huì)服務(wù)和文化發(fā)展等方面的指標(biāo)，尤其是隨著政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，還應(yīng)當(dāng)把生態(tài)環(huán)境管理績效和民生發(fā)展作為考核的重點(diǎn)；二是在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，應(yīng)將相關(guān)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具體化、定量化，有統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門組織人大代表、管理與服務(wù)人員、基層單位和普通民眾進(jìn)行問卷調(diào)查，通過科學(xué)的統(tǒng)計(jì)分析設(shè)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；三是在進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)依靠外部相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的能力，由紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)督監(jiān)察部門、人大代表和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，通過現(xiàn)場訪談、數(shù)據(jù)調(diào)查和項(xiàng)目跟蹤等方式，對(duì)被評(píng)估部門的職責(zé)、服務(wù)、態(tài)度、效率和效果等情況進(jìn)行全面總結(jié)，并將相關(guān)數(shù)據(jù)和信息通過一定的統(tǒng)計(jì)方式進(jìn)行綜合和計(jì)算，通過應(yīng)用綜合評(píng)價(jià)方法得到量化的評(píng)估結(jié)果，并予以公示，確?？陀^全面的反映政府及其部門的績效實(shí)施情況。

（四）績效反饋

績效反饋是績效管理的重要組成部分，是使政府各部門在共同的目標(biāo)下協(xié)調(diào)一致，并使管理者和被管理者之間實(shí)現(xiàn)有效溝通的重要途徑。服務(wù)型政府績效管理過程中一方面要重視組織內(nèi)部溝通，將評(píng)估結(jié)果通過各種途徑反饋給被評(píng)估部門，另一方面，還應(yīng)加強(qiáng)外部溝通，建立評(píng)估結(jié)果的公示制度，將公眾關(guān)心的信息通過廣告、公共宣傳、公告等適時(shí)向外界發(fā)布，接受公眾監(jiān)督。與此同時(shí)，政府還應(yīng)積極暢通民情、民意反映渠道，通過建立以群眾滿意度為導(dǎo)向的服務(wù)意識(shí)，及時(shí)了解公眾對(duì)干部考核、業(yè)績評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，完善和改進(jìn)服務(wù)流程，進(jìn)而不斷改善自身的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。

（五）績效改進(jìn)

績效管理的最終目的是要充分運(yùn)用評(píng)估的結(jié)果，采取有力措施，進(jìn)行績效改進(jìn)和提升。目前，關(guān)于績效改進(jìn)的方法主要有兩種類型，即管理學(xué)范式的改善方法和經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的改善方法，而針對(duì)服務(wù)型政府績效改進(jìn)，應(yīng)把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是要運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)績效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行深度分析，既要深入查找評(píng)估結(jié)果反映出的政府服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)和不足，剖析原因，研究對(duì)策，又要研究政府改進(jìn)績效管理的有效做法；二是對(duì)評(píng)估結(jié)果分析之后，要綜合運(yùn)用BPR、質(zhì)量管理、工業(yè)工程、項(xiàng)目管理的相關(guān)理論方法有針對(duì)性地制訂整改措施，對(duì)存在的問題予以及時(shí)糾正，形成系統(tǒng)完善的績效管理循環(huán)；三是建立合理的激勵(lì)機(jī)制，通過獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，追究責(zé)任，對(duì)有突出貢獻(xiàn)、績效顯著的部門及個(gè)人，給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)績效較差評(píng)價(jià)部門和個(gè)人的給予通報(bào)批評(píng)或懲罰，以保證政府績效管理持續(xù)改進(jìn)和提升。

四、總結(jié)

加快建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為“十二五”期間我國政府管理體制改革的重要方向。本文總結(jié)了服務(wù)型政府績效管理的基本特征，研究了服務(wù)型政府績效管理的功能結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了基于績效目標(biāo)制定、績效實(shí)施、績效評(píng)估、績效反饋和績效改進(jìn)等五項(xiàng)職能的服務(wù)型政府績效管理模式的框架結(jié)構(gòu)，對(duì)于豐富和完善政府績效管理理論，提升政府績效管理水平和提高管理效率有一定的指導(dǎo)和借鑒作用。

[1]章飚．政府轉(zhuǎn)型、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)增長[J]．特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2006（12）：313-314．

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Study on the Performance Management Mode of Service-oriented Government

GAO Shu-bin,LIU Zi-xian

(School of Management,Tianjin University,Tianjin 300072,China)

Performance management is important to improve and enhance government service performance.This article summarizes the basic characteristics of the performance management of service-oriented governments,then studies the function structure of service-oriented government performance management,as well as its functions from management responsibilities,management process and management level.Finally,it puts forward the framework of service-orientedgovernmentperformance management mode based on performancegoal setting,performance implementation,performance evaluation,performance feedback and performance improvement.

service-oriented government;performance management;management mode

C931.2

A

1674-7356（2012）01-0001-04

2011-12-22

高樹彬（1962-），天津人。天津大學(xué)博士，主要研究方向：行政管理；

劉子先（1962-），山東新泰人。天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師。