重慶市燕壩村農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的土地管理問題研究

張文新，蔡玉梅，呂國瑋，張 偉

（1.北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院，北京100875；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是在現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上推行的一種行之有效的農(nóng)村土地制度改進(jìn)，也是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中優(yōu)化配置土地資源的需要[1]。近年來農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的研究主要是從法學(xué)角度研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格和收益問題，從社會學(xué)角度研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的行為特征、農(nóng)民保障問題[2]等。也有的學(xué)者總結(jié)地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)成都[3]、經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)的中部地區(qū)安徽、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)浙江[4]等，而從土地管理的角度，比如農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、優(yōu)化耕地空間配置等的研究尚不多見[5-6]。重慶市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，作為重慶市的郊區(qū)，江津區(qū)被定位為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)核心區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先行先試的示范區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)樣板區(qū)，正著力打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)村觀光休閑中心、城鄉(xiāng)宜居的都市后花園。為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不可避免。本文在大量實(shí)地調(diào)查和農(nóng)戶訪談的基礎(chǔ)上，總結(jié)江津區(qū)燕壩村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，分析燕壩村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的土地管理問題并提出建議，以期為加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供參考。

1 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景

1.1 推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是重慶市推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)改革任務(wù)

為落實(shí)國務(wù)院和重慶市政府關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，重慶市江津區(qū)提出多措并舉推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展。一是深入推進(jìn)戶籍制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)化、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素的資本化；二是探索提出建立宅基地退出與利用、承包地退出與利用等5大高效運(yùn)行機(jī)制；三是探索運(yùn)行“村企合一”模式，成立村集體經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)廣大農(nóng)民以地入股、以股換租、以股換錢、按股分紅，采取流轉(zhuǎn)、承包、租賃等方式加快土地向經(jīng)營大戶集中。一系列推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革政策的出臺是江津區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要動因。

1.2 推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的要求

為加快實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，江津區(qū)制定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)招商引資優(yōu)惠政策，對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)建設(shè)種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)基地，可按照“依法、自愿、有償”的原則，采取租賃、轉(zhuǎn)包、入股、互換等形式流轉(zhuǎn)土地。入駐企業(yè)嚴(yán)格按照實(shí)際流轉(zhuǎn)土地面積的10%以內(nèi)配備建設(shè)用地。申請使用配套城鎮(zhèn)建設(shè)用地，按照不超過實(shí)際流轉(zhuǎn)面積總量的7%予以控制。受建設(shè)用地指標(biāo)的驅(qū)動，入駐農(nóng)業(yè)企業(yè)均力圖實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模最大化。

1.3 戶籍制度改革是推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素

2010年重慶市全面啟動戶籍改革，規(guī)定農(nóng)村居民按照戶籍管理相關(guān)規(guī)定自愿退出農(nóng)村住房及宅基地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，其農(nóng)村住房及宅基地、宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)的構(gòu)（附）著物的退出與利用，按《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》執(zhí)行。受耕作半徑的影響，退地農(nóng)戶的土地自然流轉(zhuǎn)。燕壩村村委會統(tǒng)計(jì)資料表明，截至2011年3月，燕壩村由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍共61人，其中涉及土地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)戶籍的就有22人。

2 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

2.1 兩種土地流轉(zhuǎn)模式，以委托經(jīng)濟(jì)合作社簽訂合同為主

燕壩村土地流轉(zhuǎn)流程有兩種模式，一種是農(nóng)戶先與農(nóng)戶所在的經(jīng)濟(jì)合作社簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)委托書，農(nóng)戶委托經(jīng)濟(jì)合作社流轉(zhuǎn)自己的承包地，經(jīng)濟(jì)合作社再把土地租賃給公司；另一種是農(nóng)戶與公司直接簽訂農(nóng)村土地租賃合同把土地流轉(zhuǎn)給公司。目前入駐燕壩村的各個企業(yè)、單位，只有瑞恩公司直接與農(nóng)戶簽訂租賃合同獲得農(nóng)村土地的使用權(quán)，其余企業(yè)、單位均通過經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)戶簽訂合同。

2.2 流轉(zhuǎn)規(guī)模大，速度快，整村推進(jìn)

按統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，燕壩村2社已流轉(zhuǎn)農(nóng)地是其總承包地的108.2%，即燕壩村2社不僅僅流轉(zhuǎn)了承包地，還可能占用了院林、經(jīng)濟(jì)林等林地。對于全村而言，由統(tǒng)計(jì)資料匯總所得的土地流轉(zhuǎn)及占用總規(guī)模已達(dá)到3920.8畝，占全村耕地的33.1%（表1）。鑒于存檔資料統(tǒng)計(jì)不全，2011年4月份在野外實(shí)地調(diào)繪了已流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

經(jīng)對比2011年4月實(shí)際調(diào)繪與1期（2010年12月）、2期末（2011年3月）統(tǒng)計(jì)的面積發(fā)現(xiàn)，燕壩村1社、3社、5社、6社實(shí)際調(diào)繪流轉(zhuǎn)的土地是3月份按存檔合同及協(xié)議統(tǒng)計(jì)的面積的3倍多。4社實(shí)際調(diào)繪的面積也是2期末統(tǒng)計(jì)面積的2倍。實(shí)際調(diào)繪流轉(zhuǎn)土地的比例是2期末統(tǒng)計(jì)比例的兩倍，總流轉(zhuǎn)規(guī)模已達(dá)到了66.1%。

2.3 承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地結(jié)構(gòu)中優(yōu)質(zhì)水田比例大

據(jù)調(diào)查，燕壩村各社流轉(zhuǎn)土地結(jié)構(gòu)中優(yōu)質(zhì)水田占比例大。全村已流轉(zhuǎn)的土地中近50%是水田，各社流轉(zhuǎn)土地中優(yōu)質(zhì)水田至少占1/3，最高的近60%。

表1 2011年燕壩村各社農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量Tab.1 Transfers of farmlands in the Yanba Village in 2011

2.4 流轉(zhuǎn)方向以現(xiàn)代觀光休閑旅游農(nóng)業(yè)企業(yè)為主

燕壩村農(nóng)業(yè)園區(qū)入駐了10個企事業(yè)單位，流入4個主營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的公司的土地占已流轉(zhuǎn)土地的53.8%；流入2個主營休閑旅游業(yè)的公司的土地占已流轉(zhuǎn)土地的34.0%；其余已流轉(zhuǎn)土地流入相關(guān)政府部門。

2.5 流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民多入住新建的巴渝新居

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶直接收取流轉(zhuǎn)土地的租金，無需在原有土地上勞作，客觀上解放了農(nóng)村勞動力。農(nóng)戶不再被自己的承包地“牽絆”，可以自由選擇居住環(huán)境，客觀上促進(jìn)了農(nóng)戶向新村、城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移居住。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，加大了農(nóng)戶入住巴渝新居的意愿，特別是燕壩村3社，有34戶涉及土地流轉(zhuǎn)，申請入住巴渝新居的就有32戶，全村申請入住巴渝新居的農(nóng)戶占土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的27.1%。

3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

3.1 農(nóng)地權(quán)屬界限被破壞，帶來后續(xù)的產(chǎn)權(quán)管理問題

由于地籍管理的落后，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書以及林地使用權(quán)證書上的宗地都是手繪的示意圖，四至范圍只有村長或村里的老人清楚。入駐農(nóng)業(yè)企業(yè)對流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行統(tǒng)一整理，地塊的界限被破壞，當(dāng)企業(yè)外遷或承包期滿后，村民無法識別自家的土地，容易引起農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛等各種問題，對社會安全產(chǎn)生影響。

3.2 農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)價格偏低，農(nóng)民權(quán)益得不到保障

土地流轉(zhuǎn)價格沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，全鎮(zhèn)各村各企業(yè)流轉(zhuǎn)價格都不一致，導(dǎo)致企業(yè)和農(nóng)戶的矛盾。經(jīng)調(diào)查計(jì)算，燕壩村每季每畝平均收益約600元，按每年兩季計(jì)算則每畝年平均收益約1200元，燕壩村農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同中規(guī)定以水田每畝每年300 kg稻谷、旱地每畝每年200 kg稻谷租金標(biāo)準(zhǔn)出租承包土地，按當(dāng)年8月31日本地糧站公布中等稻谷國家收購牌價折算成現(xiàn)金支付，該租金顯然要低于農(nóng)戶自種收益。

3.3 一般耕地與基本農(nóng)田受到破壞

燕壩村農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多受入駐農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模化經(jīng)營農(nóng)地的驅(qū)動，非自發(fā)流轉(zhuǎn)，因此流轉(zhuǎn)中對一般耕地和基本農(nóng)田保護(hù)產(chǎn)生影響：一是耕地質(zhì)量，為擴(kuò)大規(guī)?；麍@面積，許多企業(yè)將多年形成的優(yōu)質(zhì)水田整治為果園，耕地質(zhì)量下降；二是耕地利用效益，一些企業(yè)為擁有10%建設(shè)用地指標(biāo)而擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，園區(qū)內(nèi)企業(yè)中具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的不多，企業(yè)對農(nóng)地的投入也不足，導(dǎo)致廣種薄收或農(nóng)地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生；三是受園區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)在一定條件下享有建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)惠的政策，耕地存在以流轉(zhuǎn)為名變?yōu)榉歉氐娘L(fēng)險。

3.4 土地生態(tài)環(huán)境遭到一定的破壞

燕壩村屬于丘陵地區(qū)，坡耕地較多，多年的基本農(nóng)田建設(shè)將大部分的坡地建成了梯田，尤其是近年來開展的土地整治項(xiàng)目，使坡耕地的水土流失得到一定控制，但是大部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，入駐農(nóng)業(yè)企業(yè)為進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，實(shí)施了梯地改坡地工程，將多年形成的梯田整理為成片的果園，導(dǎo)致水土流失，土地生態(tài)環(huán)境惡化。

3.5 土地利用空間布局整體協(xié)調(diào)性不足

燕壩村所在龍華鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃采用1∶10000比例尺，無法滿足村級土地利用規(guī)劃管理的需求。由于缺乏村級土地利用規(guī)劃的整體控制，12家入駐農(nóng)業(yè)企業(yè)分別編制用地規(guī)劃，分別審批并開展土地整理等工程建設(shè)，導(dǎo)致水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施不銜接、土地利用效益下降、土地整體景觀遭到破壞等。

4 合理推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

4.1 開展村地籍調(diào)查，明晰產(chǎn)權(quán)，為流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)

開展大比例尺的村級地籍調(diào)查，建立土地統(tǒng)一登記辦法，包括農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。比如成都市2008年開始對轄區(qū)內(nèi)190多萬戶農(nóng)戶實(shí)施明確“三權(quán)”、頒發(fā)“五證”，通過明晰產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)責(zé)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.2 編制村級土地利用規(guī)劃，為提高土地利用空間配置效率提供依據(jù)

通過編制大比例尺（1∶2000以上）村級土地利用規(guī)劃，劃分土地用途管制區(qū)，制定不同區(qū)域的土地用途管制規(guī)則，避免各農(nóng)業(yè)企業(yè)破壞土地、濫用土地的行為，同時統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提高土地利用的總體效益。

4.3 探索流轉(zhuǎn)形式，合理確定流轉(zhuǎn)價格，保障農(nóng)民的權(quán)益

在尊重農(nóng)民意愿而不是政府單方推動的基礎(chǔ)上，采取土地折價入股、租賃式、委托入股等多種形式開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，既保證農(nóng)民切身利益，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范園區(qū)和農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)的發(fā)展。同時，充分研究社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)地價格的理論和方法，制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估辦法，確保農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.4 適時合理推進(jìn)農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民的意愿

何京蓉等[12]分析了427個三峽庫區(qū)樣本農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，認(rèn)為農(nóng)戶自身及家庭特征、土地資源特征，環(huán)境因素和政策因素對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地行為均有一定程度的影響，其中，非農(nóng)收入所占比重、耕地面積和地理?xiàng)l件是影響農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)土地的主要因素。而且，盡管村域范圍小，但是農(nóng)地自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、文化傳承等不同，農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿也不同，因此，應(yīng)充分尊重民意，因地制宜、因時而異地推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，避免搞“群眾運(yùn)動”。

4.5 加強(qiáng)農(nóng)村社會保障等配套政策

土地是農(nóng)民賴以生存之本，一些土地全部流轉(zhuǎn)，只靠流轉(zhuǎn)租金過日子，與流轉(zhuǎn)前相比收入減少，甚至生活上出現(xiàn)困難等，都需要辦理社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村低保，因此，應(yīng)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與農(nóng)村社會保障措施配套。

（References）:

［1］張光宏，楊明杏.中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新［J］.管理世界，2007，（4）：8-11.

［2］董金平.關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的研究綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，（6）：44-45.

［3］王俊灃，張?jiān)迫A，伍振軍.城市周邊農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)參與主體行為研究——基于成都市的案例研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011，（4）：36-41.

［4］孔祥智，張?jiān)迫A，伍振軍.我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特征、模式及經(jīng)驗(yàn)——浙、皖、川三省調(diào)研報告［J］.江海學(xué)刊，2010，（2）：87-92.

［5］艾建國.穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的若干思考［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2000，（12）：7-12.

［6］何京蓉，等.農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地行為及其影響因素分析——基于三峽庫區(qū)427戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)［J］.經(jīng)濟(jì)問題，2011，（8）：77-81.