土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化的影響

譚 夢(mèng)，鐘太洋，張曉玲，黃賢金，趙雲(yún)泰，章 波

（1.南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系，江蘇南京210093；2.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；3.國家土地督察沈陽局，遼寧沈陽110000）

為加強(qiáng)土地利用和管理，國務(wù)院辦公廳于2006年7月下發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，由國務(wù)院授權(quán)國土資源部組建土地督察機(jī)構(gòu)，代表國務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。2007年土地督察機(jī)構(gòu)正式開展土地督察業(yè)務(wù)，先后建立了以專項(xiàng)督察、例行督察和審核督察為核心的業(yè)務(wù)體系。土地督察制度的建立標(biāo)志著中國土地管理制度的重大變革，其實(shí)質(zhì)是通過加強(qiáng)政府內(nèi)部控制的方式實(shí)現(xiàn)有效的土地管理和利用[1]。土地督察是對(duì)地方政府行為的行政監(jiān)督和權(quán)力約束，必定會(huì)對(duì)政府主導(dǎo)的土地一級(jí)市場(chǎng)帶來影響。然而從目前掌握的文獻(xiàn)來看，盡管有許多對(duì)土地市場(chǎng)分析的文章，但是從制度上進(jìn)行論述的多為定性分析，也多傾向于對(duì)土地整體市場(chǎng)的探討[2-3]，缺乏政策制度對(duì)土地市場(chǎng)影響的定量研究；對(duì)于土地市場(chǎng)化程度的研究，又多停留在對(duì)現(xiàn)狀的定量分析上[4]。因此，本文將兩者結(jié)合，分析土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化程度的影響。

1 土地市場(chǎng)化的定義

《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，大力發(fā)展包括土地在內(nèi)的要素市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化配置資源中的作用?！巴恋厥袌?chǎng)”即指有關(guān)土地要素的一切交換或流通關(guān)系的綜合，從土地市場(chǎng)層次結(jié)構(gòu)看主要包括土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。由于二級(jí)市場(chǎng)是土地使用者之間的自由交易，接近于完全的市場(chǎng)化機(jī)制[5]，而且土地督察主要是對(duì)地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，直接對(duì)政府主導(dǎo)的一級(jí)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。因此本文所分析的土地市場(chǎng)主要指的是土地一級(jí)市場(chǎng)，而土地的市場(chǎng)化則從土地交易結(jié)構(gòu)方面來反映。

2 土地督察制度對(duì)土地市場(chǎng)化程度影響的定性分析

中國的土地市場(chǎng)從最初的無償使用到收取使用費(fèi)再到現(xiàn)今的土地有償出讓，經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程，市場(chǎng)化程度也在加快發(fā)展。不可否認(rèn)的是中國仍處于政府主導(dǎo)的壟斷市場(chǎng)，尚未建立起真正完全的市場(chǎng)機(jī)制。缺乏規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制是導(dǎo)致土地市場(chǎng)尚不規(guī)范的原因之一，政府既是土地的供應(yīng)方，即交易活動(dòng)的主體，又承擔(dān)監(jiān)管主體的責(zé)任，難以確保土地交易的公開、公平、公正。土地督察作為遏制政府土地違法的手段，在一定程度上對(duì)土地市場(chǎng)的規(guī)范起到了積極作用。土地督察制度中明確規(guī)定：“監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況，監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況”。從理論上看，土地督察制度的建立在一定程度上能夠?qū)φ男袨槠鸬蕉酱僮饔?。土地督察工作的開展可以促使政府能夠按照合法、公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)的土地交易規(guī)則，依法供地、公開交易，合理分配受益，定期發(fā)布土地信息，建立有形的土地市場(chǎng)，做到信息公開、程序透明。下面通過實(shí)證分析進(jìn)一步說明土地督察是否對(duì)土地市場(chǎng)化進(jìn)程產(chǎn)生影響。由于專項(xiàng)督察和例行督察是各派駐地方的國家土地督察局均開展的工作，具有普遍性的影響，因此本文主要分析土地專項(xiàng)督察與例行督察對(duì)土地市場(chǎng)化的影響。

3 土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化程度影響的實(shí)證分析

3.1 變量選擇

被解釋變量：本文旨在分析土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化進(jìn)程的作用，因此選取土地市場(chǎng)化程度作為被解釋變量。據(jù)前文分析，土地督察主要作用于國有土地一級(jí)市場(chǎng)，故采用交易結(jié)構(gòu)表征市場(chǎng)化程度，同時(shí)由于劃撥作為土地資源計(jì)劃配置方式，并不具有市場(chǎng)性，故未予考慮，即僅把土地出讓的交易結(jié)構(gòu)作為被解釋變量進(jìn)行分析。

解釋變量：（1）固定資產(chǎn)投資，由于固定資產(chǎn)投資特別是房地產(chǎn)開發(fā)投資將直接推動(dòng)土地非農(nóng)需求量的增加[7]，促進(jìn)土地一級(jí)市場(chǎng)土地交易行為的發(fā)生，對(duì)土地出讓市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度起到正向的作用。（2）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占GDP比例。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比值是反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和優(yōu)化對(duì)于土地市場(chǎng)發(fā)展有直接的影響作用。隨著二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更多的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，進(jìn)入出讓市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量增加，同時(shí)帶來經(jīng)營(yíng)性用地需求的增加，土地市場(chǎng)化程度提高[8]。（3）土地督察制度變量。文章引入虛擬變量的形式表現(xiàn)制度變量?？紤]土地督察機(jī)構(gòu)同時(shí)開展了專項(xiàng)督察和例行督察，本文設(shè)置兩個(gè)變量來反應(yīng)土地督察情況：①土地專項(xiàng)督察變量，即某省級(jí)區(qū)域被督察（專項(xiàng)督察）即設(shè)置為1，否即為0；②土地例行督察，即某省級(jí)區(qū)域被督察（例行督察）即設(shè)置為1，否即為0。如前文理論分析，我們認(rèn)為土地督察的執(zhí)行不管是專項(xiàng)還是例行督察都會(huì)對(duì)土地的市場(chǎng)化程度帶來積極影響，因此，這兩個(gè)變量的系數(shù)的符號(hào)應(yīng)為正。

3.2 模型的構(gòu)建

本項(xiàng)研究采用以下模型來分析土地督察制度對(duì)土地市場(chǎng)化的影響：

其中yit的值由以下方式計(jì)算得到：

式1，2中，yit為第i區(qū)第t年土地市場(chǎng)化程度。x、zh、p、g分別表示協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌的出讓面積，wi分別代表各出讓方式的市場(chǎng)化權(quán)重，由各類型出讓價(jià)格與完全市場(chǎng)化價(jià)格的相對(duì)值來確定。根據(jù)已有研究成果[9]，協(xié)議出讓的平均價(jià)格約為完全市場(chǎng)價(jià)格的20%，招標(biāo)、拍賣和掛牌的價(jià)格則與完全市場(chǎng)價(jià)格相近，因此，定義協(xié)議出讓的權(quán)重為0.2，而招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的權(quán)重為1。Dsit表示第i區(qū)域第t年是否開展專項(xiàng)督察的虛擬變量，Drit表示第i區(qū)域第t年是否開展例行督察的虛擬變量；α1和α2分別為Dsit和Drit的系數(shù)；investit表示固定資產(chǎn)投資，naratioit表示非農(nóng)產(chǎn)值占GDP比例，β1和β2分別為investit和naratioit的系數(shù)；a0為常數(shù)項(xiàng)；vit為殘差項(xiàng)；i為區(qū)域，t為年度。

3.3 數(shù)據(jù)來源及變量預(yù)期

固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來自2004—2009年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，并通過全社會(huì)固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)修正為可比價(jià)固定資產(chǎn)投資，由于統(tǒng)計(jì)年鑒沒有西藏的固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)，因此未對(duì)西藏的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資加以修正；非農(nóng)產(chǎn)值占GDP比例數(shù)據(jù)來自2004—2009年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》；2007年和2008年的專項(xiàng)督察和例行督察區(qū)域根據(jù)《國家土地督察公告（2007年）》和《國家土地督察公告（2008年）》整理得到；2003—2008年各省歷年協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓面積分別來自2004—2009年的《中國國土資源年鑒》。

3.4 結(jié)果與分析

3.4.1 模型運(yùn)行結(jié)果分析 本文的計(jì)量數(shù)據(jù)為省級(jí)面板數(shù)據(jù)，因此分別采用固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)模型和混合OLS模型加以估計(jì)，固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)模型均優(yōu)于混合OLS模型，進(jìn)一步采用hausman檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)采用固定效應(yīng)模型更合適。固定效應(yīng)模型運(yùn)行結(jié)果如下：

由于固定資產(chǎn)投資自變量數(shù)值偏大，可能會(huì)影響系數(shù)的絕對(duì)值，因此模型運(yùn)算時(shí)采取自然對(duì)數(shù)的表達(dá)。專項(xiàng)督察的t值為1.55，例行督察的t值為3.70，固定資產(chǎn)投資的t值為6.28，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占GDP比例的t值為-1.64，主要變量系數(shù)均在10%水平顯著，模型整體檢驗(yàn)F=35.25，P=0.0000，表明模型擬合較好，可作進(jìn)一步分析。

除非農(nóng)產(chǎn)值占GDP比例變量符號(hào)與理論預(yù)期相反外，其余的變量符號(hào)與理論預(yù)期都具有一致性。從固定資本投資來看，每增加1億元投資，以現(xiàn)有平均固定資產(chǎn)投資為準(zhǔn)（2008年省均5575億元為例），土地市場(chǎng)化程度提高0.005%。對(duì)于土地督察變量而言，無論是專項(xiàng)督察還是例行督察，對(duì)土地市場(chǎng)化發(fā)展均有積極作用。其中，例行督察的系數(shù)在1%水平下顯著，專項(xiàng)督察在10%水平下顯著，例行督察比專項(xiàng)督察更具有顯著性的效果。

表1 變量定義與期望符號(hào)Tab.1 Definitions and expected signs for explanatory variables

3.4.2 土地督察效果評(píng)價(jià) 從以上模型估計(jì)結(jié)果我們可以看出，土地專項(xiàng)督察和例行督察對(duì)土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度的提高的確起到了促進(jìn)作用，因此，可以在模型估計(jì)的結(jié)果上計(jì)算土地督察對(duì)土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化進(jìn)程的積極效果，公式如下：

考慮土地督察機(jī)構(gòu)在不同年份對(duì)不同地區(qū)開展例行督察和土地違法專項(xiàng)督察，且同一地區(qū)在同一年份可能既有例行督察又有專項(xiàng)督察，而有的地區(qū)則只有其中一項(xiàng)，有的地區(qū)兩項(xiàng)督察都沒有。此外，例行督察是定期或不定期集中一段時(shí)間，對(duì)督察區(qū)域內(nèi)某個(gè)地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)估；而專項(xiàng)督察則是有針對(duì)性地對(duì)某一類土地違法行為進(jìn)行督察，即例行督察更為全面、專項(xiàng)督察針對(duì)性更強(qiáng)。

專項(xiàng)督察的效果是指在其他因素保持不變的情況下，如果沒有專項(xiàng)督察的情況下土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度測(cè)算與實(shí)行專項(xiàng)督察時(shí)出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度測(cè)算結(jié)果之差。從專項(xiàng)督察結(jié)果來看，假若北京、遼寧、黑龍江、浙江等已實(shí)行專項(xiàng)督察的區(qū)域、未執(zhí)行專項(xiàng)督察制度，其土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上少提高5.71%。例行督察的效果是指在其他因素保持不變的情況下，假定沒有土地例行督察的土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度測(cè)算與實(shí)行例行督察時(shí)土地市場(chǎng)化程度測(cè)算結(jié)果之差。從例行督察結(jié)果來看，由于2007年并未實(shí)行，因此僅計(jì)算2008年的效果。實(shí)行例行督察后，河北、遼寧、安徽、江蘇等區(qū)域市場(chǎng)化程度提高17.39%。綜合效果是在其他因素保持不變的情況下，假定沒有土地專項(xiàng)督察和土地例行督察，土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度與實(shí)行土地專項(xiàng)督察和土地例行督察下的土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度之差。從綜合效果來看，由于實(shí)行了土地例行督察和專項(xiàng)督察，2007年和2008年這些區(qū)域的土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度分別提高了5.71%和23.10%。

3.5 土地督察制度對(duì)土地市場(chǎng)化影響的省際差異分析

土地督察于2007年開始全面開展，因此使用2003—2006年與2007—2008年兩個(gè)階段的各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地市場(chǎng)化程度比較實(shí)施督察前后的效果。為比較方便，被督察區(qū)域選擇2007年即實(shí)行督察的區(qū)域?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），分別對(duì)其計(jì)算督察實(shí)施前市場(chǎng)化程度均值Xa、實(shí)施后市場(chǎng)化程度均值Xb，市場(chǎng)化程度提高幅度（Xb-Xa）；同時(shí)選擇未被督察的區(qū)域進(jìn)行對(duì)比分析。未被督察區(qū)域即2007、2008年間從未被督察過的區(qū)域，分別為天津市、山西省、吉林省、上海市、福建省、江西省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾族自治區(qū)共13個(gè)區(qū)域。

從表2、表3可以看出，被督察區(qū)域在2003—2006年期間的市場(chǎng)化程度均值為45.31%，低于未被督察區(qū)域的市場(chǎng)化程度50.08%。但是由于2007年實(shí)行了土地督察制度，被督察的12個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）市場(chǎng)化程度提升至73.87%，增幅達(dá)28.56%，而未督察區(qū)域市場(chǎng)化程度增幅為21.96%。

表2 被督察區(qū)域在土地督察前后市場(chǎng)化程度對(duì)比分析Tab.2 Comparison of land marketing degree of supervised regions

表3 未被督察區(qū)域在土地督察前后市場(chǎng)化程度對(duì)比分析Tab.3 Comparison of land marketing degree of unsupervised regions

對(duì)被督察區(qū)域進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，土地市場(chǎng)化程度增幅最高的為浙江省，提高幅度達(dá)到44.62%。這可能由于上海督察局在2007年和2008年兩年時(shí)間里都對(duì)其進(jìn)行了專項(xiàng)督察，所以效果明顯。只有北京市、重慶市和河南省市場(chǎng)化增幅略低，分析原因可能因?yàn)橹貞c市、河南省在被督察前市場(chǎng)化程度就較高，增幅受到限制，而北京市不管是土地被督察前還是被督察后土地市場(chǎng)化程度都為全國最低，這也與其作為政治經(jīng)濟(jì)中心，公益性用地比例大等原因有關(guān)。

4 結(jié)論

（1）土地督察對(duì)土地市場(chǎng)化的發(fā)展具有顯著的積極作用，其中，例行督察的效果更優(yōu)。（2）由于實(shí)施專項(xiàng)督察，2007年和2008年被督察區(qū)域的土地出讓市場(chǎng)市場(chǎng)化程度提高5.71%，2008年由于實(shí)行了土地例行督察，被督察區(qū)域比未實(shí)行督察時(shí)期提高了17.39%。（3）土地督察制度在一定程度上能夠促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)展，但是在強(qiáng)度和廣度上還存在差別。今后還需結(jié)合土地市場(chǎng)的建設(shè)，借提高土地市場(chǎng)化程度的同時(shí)完善健全土地督察制度，使土地督察制度更充分地發(fā)揮制度效用，進(jìn)一步促進(jìn)土地市場(chǎng)化的提高。

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