福利效能視域下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體之功能優(yōu)化研究

曲紹旭，南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210023

受人口壽命的延長(zhǎng)及生育率逐步低下的雙重影響，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)愈加老化，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“2012年，65歲及以上人口達(dá)到12288萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.1%”①數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，《2011年我國(guó)人口總量及結(jié)構(gòu)變化情況》，http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?searchword=%C0%CF%C1%E4%BB%AF＆channelid=6697＆record=6，2012年1月18日。。然而，我國(guó)社會(huì)保障制度滯后之弊端使得養(yǎng)老問(wèn)題雪上加霜。因此，自上個(gè)世紀(jì)以來(lái)，學(xué)界在養(yǎng)老的模式、方式與方法等方面進(jìn)行了深入探討，各有主張。以模式演進(jìn)為視角:有強(qiáng)調(diào)以家庭養(yǎng)老為主者，如肖振禹以養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為老年人家庭仍然維持甚至強(qiáng)化了生產(chǎn)功能，構(gòu)成了主干家庭的存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，決定了家庭仍然是老年人養(yǎng)老的重要場(chǎng)所［1］;有強(qiáng)調(diào)自身養(yǎng)老者，如姜向群認(rèn)為老年人也不單是被贍養(yǎng)，他們?cè)谏畹拇蠖鄶?shù)時(shí)間里是可以生活自理的，他們可以為家庭生活做出很大的貢獻(xiàn)［2］;有強(qiáng)調(diào)社會(huì)養(yǎng)老者，如王家春認(rèn)為，我國(guó)養(yǎng)老模式呈現(xiàn)出多種模式并舉的現(xiàn)狀，但縱觀其發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，正處在以家庭養(yǎng)老為主向社會(huì)養(yǎng)老為主的過(guò)渡階段［3］。

現(xiàn)階段之研究已打破原有服務(wù)的單一方式，朝著多元化方向發(fā)展，愈加趨向于養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境、機(jī)構(gòu)、供給等要素的優(yōu)化分析。通過(guò)資源配置的優(yōu)化、服務(wù)模式的創(chuàng)新、管理職能的拓展等多方面共同作用，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)功能，這對(duì)解決緩解老齡化之負(fù)面影響及提高老年人(尤其是農(nóng)村老年人)自身福利具有重要意義。因此，“國(guó)務(wù)院老齡工作主管部門已經(jīng)明確，我國(guó)老年人照料服務(wù)體系堅(jiān)持以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)照料為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的方向建立完善”［4］38。養(yǎng)老模式的多元化發(fā)展，是以我國(guó)“農(nóng)村老年人居多、社區(qū)發(fā)展不完善及機(jī)構(gòu)不健全”為現(xiàn)實(shí)背景而發(fā)展起來(lái)。但它也因沒(méi)有權(quán)衡好政府、市場(chǎng)、社區(qū)的相關(guān)地位而使得資源無(wú)法優(yōu)化配置，也因難以有效衡量福利效能而使得供給主體的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。因此，本文以社區(qū)養(yǎng)老的理念出發(fā)，進(jìn)一步明確社區(qū)養(yǎng)老的主體地位，通過(guò)功能之優(yōu)化進(jìn)一步完善社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)模式。

一、社區(qū)養(yǎng)老的理念反思與主體界定

社區(qū)養(yǎng)老發(fā)端于英國(guó)［5］416，受宗教理念的感召、服務(wù)傳統(tǒng)的維系及體系安排的強(qiáng)化，其保障方式已深入人心?，F(xiàn)階段，受老齡化趨勢(shì)的影響加之“積極福利”、“福利多元主義”等理念的支持，社區(qū)養(yǎng)老亦逐步成為各國(guó)之努力目標(biāo)。國(guó)外對(duì)社區(qū)養(yǎng)老之研究脫胎于“醫(yī)務(wù)社會(huì)工作中的重癥老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”［6］41，研究范式肇始于社區(qū)照顧(community care)。經(jīng)由學(xué)術(shù)與政策的雙重完善，社區(qū)養(yǎng)老在研究方式與項(xiàng)目實(shí)施方面日趨完整。首先，研究方法與方式呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。如Bayley在社會(huì)學(xué)研究方法的指導(dǎo)下，將社區(qū)照顧分為“在社區(qū)內(nèi)照顧”(care in the community)和“由社區(qū)照顧”(care by the community)兩種模式［7］;Chappell亦認(rèn)為，要對(duì)老年人直接提供所需照顧，就要組織自助小組，提供對(duì)家庭照顧者的培訓(xùn)，并協(xié)調(diào)組員之間的關(guān)系和工作［8］299－317。戴維從行政管理之角度，在批判社區(qū)服務(wù)業(yè)價(jià)值的基礎(chǔ)上，認(rèn)為社區(qū)服務(wù)工作已成為政府和統(tǒng)治階層的買辦、社會(huì)控制之中介。其次，服務(wù)項(xiàng)目的推出與實(shí)施亦經(jīng)歷了由紛爭(zhēng)到融合之過(guò)程。如Julianna S.Oktay認(rèn)為，社區(qū)養(yǎng)老最初形式為家庭照顧，短期內(nèi)能解決燃眉之急，但長(zhǎng)期會(huì)出現(xiàn)家庭排斥，必須進(jìn)行完善社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目之改革［9］41;William G.Weissert等認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老的中期研究逐漸以個(gè)案研究為基礎(chǔ)來(lái)開(kāi)展項(xiàng)目［10］309－388，項(xiàng)目不具完整性;Grimley亦認(rèn)為，區(qū)別健康和社會(huì)方面的老年人社區(qū)機(jī)構(gòu)照料項(xiàng)目依然令人迷惑，存在分裂之現(xiàn)狀［11］311，644。但近期研究逐漸趨于融合之趨勢(shì)，如Kieran Walsh＆Aoife Callan在對(duì)Ireland的社區(qū)養(yǎng)老研究中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)該是福利混合(welfare mix)理念下的部門整合［12］102－122;Mercer認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老的資金提供應(yīng)該實(shí)行自上而下(topped－up)的整體方式［13］。

由于缺乏理念支撐和環(huán)境包容，加之政治、文化、經(jīng)濟(jì)等因素影響，我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老研究相對(duì)落后，在概念界定、項(xiàng)目實(shí)施以及資金來(lái)源等方面存在諸多偏差。在概念方面，就有社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、社區(qū)照顧、社區(qū)化居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等概念的提出;在項(xiàng)目實(shí)施方面，圍繞家庭、機(jī)構(gòu)、社區(qū)、政府等方面有所展開(kāi)，只是基于側(cè)重點(diǎn)有所不同;在資金來(lái)源方面，有強(qiáng)調(diào)政府主體供給，有強(qiáng)調(diào)社會(huì)部門統(tǒng)籌，有強(qiáng)調(diào)慈善資金扶持。但國(guó)內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老研究都表現(xiàn)出如下特征:首先，強(qiáng)調(diào)服務(wù)主體的多元化。如錢錫紅等認(rèn)為，養(yǎng)老問(wèn)題不能僅靠正式的制度支撐，還要靠非正式網(wǎng)絡(luò)的支持［14］138。其次，強(qiáng)調(diào)服務(wù)項(xiàng)目的多樣性。如袁彥鵬強(qiáng)調(diào)社區(qū)養(yǎng)老是社會(huì)以退休人員所在的社區(qū)為載體，在物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉等方面為退休人員提供社會(huì)化的服務(wù)［15］33。再次，強(qiáng)調(diào)資金來(lái)源的多渠道。如徐聰認(rèn)為應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人向社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)捐資、捐物或提供無(wú)償服務(wù)［16］149。

依筆者之見(jiàn)，之所以出現(xiàn)以上諸多分歧，原因之一在于沒(méi)有厘清社區(qū)養(yǎng)老主體，進(jìn)而會(huì)在概念、項(xiàng)目等方面出現(xiàn)認(rèn)識(shí)偏差。如“‘居家養(yǎng)老’……把服務(wù)的范圍狹義地縮窄在上門/到戶服務(wù)的范疇內(nèi);‘居家養(yǎng)老服務(wù)’……未能跳出傳統(tǒng)的以家庭為載體的思維定勢(shì)，遺漏了社區(qū)作為服務(wù)載體的并重性［17］70?！币虼耍_定與完善社區(qū)養(yǎng)老之主體，發(fā)揮各自效能，取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)化完善，應(yīng)是未來(lái)社區(qū)養(yǎng)老之趨勢(shì)所在。以現(xiàn)有研究成果來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老之主體主要包括以下幾部分。

政府作為主體的福利供給。“國(guó)家或政府是社會(huì)福利供給中最為重要的主體，在當(dāng)今世界，任何一個(gè)國(guó)家和政府都不能輕視或忽視在社會(huì)福利實(shí)施中的主導(dǎo)和主體作用［18］205”。由于社區(qū)養(yǎng)老在我國(guó)缺乏制度與文化的漸進(jìn)性，只能通過(guò)強(qiáng)制的、統(tǒng)一的制度性安排才能實(shí)現(xiàn)可能。在社區(qū)養(yǎng)老方面，政府在責(zé)任主體、福利的“強(qiáng)力推行主體”以及資源調(diào)動(dòng)能力等方面體現(xiàn)出其必要性和重要性。

非政府組織(NGO)作為主體的服務(wù)補(bǔ)充。NGO作為新公共管理之重要研究分支，在政策制定、制度監(jiān)督以及服務(wù)供給等方面直接或間接地影響了政府行為，彌補(bǔ)了部分政府失靈以及市場(chǎng)失靈。同樣，作為養(yǎng)老補(bǔ)充制度的社區(qū)養(yǎng)老，NGO亦應(yīng)運(yùn)用在管理與實(shí)施上的組織優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)內(nèi)老年人提供補(bǔ)充服務(wù)。

商業(yè)部門作為主體的服務(wù)輔助。雖以盈利性為目的，但商業(yè)部門介入社區(qū)養(yǎng)老具備后發(fā)優(yōu)勢(shì)，且在養(yǎng)老的內(nèi)容與方式方面日益完善與多樣。以目前之現(xiàn)狀，商業(yè)部門養(yǎng)老滿足了部分社區(qū)內(nèi)老年人的服務(wù)需求，正逐漸成為其晚年的養(yǎng)老選擇。

家庭作為主體的服務(wù)兜底。諸多學(xué)者從家庭結(jié)構(gòu)、文化變遷以及老齡問(wèn)題等方面出發(fā)，對(duì)家庭養(yǎng)老持悲觀之態(tài)度。毋庸置疑，家庭是老年人棲居之所，其養(yǎng)老方式最為直接，理應(yīng)納入社區(qū)養(yǎng)老之范圍，成為社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)基本?！巴ㄟ^(guò)家庭養(yǎng)老，可以滿足老年人的多樣需求，尤其是對(duì)感情慰藉方面的需求;可以借助幫助與被幫助，促進(jìn)代際關(guān)系和諧，體現(xiàn)均衡互惠和代際傳遞原則?！保?9］94

然而，作為以政府、NGO、商業(yè)部門以及家庭作為主體的多元化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，各主體的地位又是如何確定?誠(chéng)然，受歷史及制度慣性所影響，我們并不能把以上各主體同等并列，這不僅不符合國(guó)情，而且會(huì)因資源配置等問(wèn)題而造成沖突。但我們能通過(guò)有效的手段衡量各主體的福利效果，通過(guò)此種方式，旨在確定各主體之供給地位，提高其供給水平，更好地發(fā)揮作用。

二、過(guò)程與結(jié)果:社區(qū)養(yǎng)老主體福利效能的權(quán)衡核心

效能(efficacy)一詞初指?jìng)€(gè)人效力與才能，如《尹文子·大道上》所述:“慶賞刑罰，君事也;守職效能，臣業(yè)也”。時(shí)至今日，效能被廣泛地運(yùn)用于心理學(xué)，并逐步發(fā)展成“個(gè)人效能”、“自我效能”、“團(tuán)隊(duì)效能”等組織行為學(xué)概念。本文之所以采用這一概念，完全是出于對(duì)其廣域的社會(huì)政策解釋——從程度出發(fā)，旨在目標(biāo)之完善程度。效能不同于功能，后者注重行政機(jī)制評(píng)價(jià)，前者關(guān)注政策主體之功用，運(yùn)用于本文正在于此。效能又不同于效率，后者注重完成的時(shí)間與速度的提高，而前者除此之外，更強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公平與公正。由是觀之，效能正是社會(huì)政策的價(jià)值出發(fā)點(diǎn)。因此，本文結(jié)合效能之概念，以社會(huì)政策的倫理審視，提出福利效能的概念。福利效能是指政策主體在政策實(shí)施過(guò)程中，受行為方式與內(nèi)容等因素影響所體現(xiàn)出來(lái)的行為效應(yīng)，進(jìn)而影響政策實(shí)施福利的效果。福利效能既要注重過(guò)程，更要注重結(jié)果;既要體現(xiàn)效率，更要體現(xiàn)公平，是多重要素之結(jié)合。由此可見(jiàn)，福利效能更加注重福利的實(shí)施，而福利實(shí)施的關(guān)鍵在于主體以及主體的多元化，“要實(shí)現(xiàn)服務(wù)革命，本質(zhì)上要求我們社會(huì)福利供給中的行動(dòng)主體能夠?qū)崿F(xiàn)多元化。行動(dòng)主體的多元化并不指淡化國(guó)家責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)和家庭的責(zé)任，而是指福利服務(wù)實(shí)施主體的多元化，尤其是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在福利提供中的作用”［20］。主體多元化的思想只是福利主體實(shí)施效能提高的前提，根據(jù)以往①如王曉麗的《政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、方法、主體》、趙德余等的《政策執(zhí)行的效果評(píng)估模型及其檢驗(yàn)》、季春東的《論公民參與與政策評(píng)估主體構(gòu)建》、尹蘋蘋的《淺議公共政策評(píng)估主體》等。的研究，對(duì)福利效能的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要集中于:①政策投入，在政策執(zhí)行過(guò)程中所投入的各種資源的質(zhì)與量以及分配狀況;②政策績(jī)效，依據(jù)具體明確的目標(biāo)，分析政策對(duì)客觀事物與政策環(huán)境所造成的實(shí)際影響;③充分性，滿足人們需求、價(jià)值或機(jī)會(huì)的有效程度;④公平性，政策所投入的工作量，以有產(chǎn)生的績(jī)效在社會(huì)不同群體間公平分配的程度;⑤適當(dāng)性，政策目標(biāo)和所表現(xiàn)出的價(jià)值偏好，以及所依據(jù)的假設(shè)是否合適。

以此為出發(fā)點(diǎn)，社區(qū)養(yǎng)老的福利主體要通力合作，形成多元化福利供給的局面，同時(shí)要在制定、實(shí)施、監(jiān)督、管理政策方面更應(yīng)多加注意，防止出現(xiàn)利益不均、受益狹窄等負(fù)面問(wèn)題，進(jìn)而影響政策客體的受益程度，使得政策的福利效能出現(xiàn)退化現(xiàn)象。我們把前述的①②③視為社區(qū)養(yǎng)老福利主體供給過(guò)程的衡量標(biāo)準(zhǔn)，把④⑤視為社區(qū)養(yǎng)老福利主體供給結(jié)果的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)福利實(shí)施過(guò)程方面，涉及管理、運(yùn)行與監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，各主體在每一環(huán)節(jié)中能力的強(qiáng)與弱，直接影響其政策受益者接受福利的多與寡。如在資金籌集方面，政府具有強(qiáng)勢(shì)地位，可以通過(guò)資金再分配實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老制度的基本運(yùn)作;NGO具有輔助地位，可以運(yùn)用其靈活性之特點(diǎn)，拓展其資金籌集范圍，為社區(qū)養(yǎng)老提供資金、物資支持。同時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老政策之實(shí)施過(guò)程還受福利傳遞機(jī)制所影響。誠(chéng)然，福利傳遞的無(wú)障礙是理想狀態(tài)，各主體在福利傳遞過(guò)程中終會(huì)受某些因素所阻礙。如政府頒布的社區(qū)養(yǎng)老政策，其效能在傳遞的過(guò)程中受時(shí)間、空間、客體等因素的限制而被削弱，NGO參與的社區(qū)養(yǎng)老也因組織的目標(biāo)、理念、方式等不同而出現(xiàn)傳遞偏差。在政策的評(píng)價(jià)結(jié)果方面，社區(qū)養(yǎng)老的終極標(biāo)準(zhǔn)是受益客體(社區(qū)內(nèi)老年人)的福利提升與否?！案Ｊ且粋€(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，它必須具備使能條件(enabling conditions，社會(huì)使個(gè)人具備了提升和發(fā)揮能力的條件)、心理健康的資源(psychological resources，通過(guò)社會(huì)功能正常發(fā)揮和滿足人類需要)，從而實(shí)現(xiàn)幸福的目標(biāo)［21］16。所以，各主體應(yīng)盡量使社區(qū)內(nèi)老年人在生活、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)等方面感到福利有所提升。然而，老年人福利的提升因提供內(nèi)容不同而有所區(qū)別。如商業(yè)部門提供的機(jī)構(gòu)性養(yǎng)老服務(wù)的福利提升水平要高于公立部門提供的養(yǎng)老服務(wù)，這是由于在我國(guó)實(shí)行商業(yè)部門介入的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，其服務(wù)對(duì)象大多集中于高退休金、退休干部等精英群體，在資金來(lái)源充足的前提下，能有效開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。以筆者所調(diào)研情況來(lái)看，公辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為補(bǔ)充(如江蘇省揚(yáng)州市社區(qū)養(yǎng)老的定位是居家養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充)，只能解決生活不能自理的老年人，且服務(wù)水平低下，這與商業(yè)部門機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)水平有天壤之別。

以過(guò)程與結(jié)果為分析前提，社區(qū)養(yǎng)老各主體的福利效能各有優(yōu)劣。以過(guò)程角度看，政府的政策過(guò)程具有阻礙較小、管理簡(jiǎn)單等優(yōu)勢(shì)。政府可以運(yùn)用其強(qiáng)制力，實(shí)行自上而下的垂直管理方式，防止政策的認(rèn)識(shí)偏差。同時(shí)，政府的社區(qū)養(yǎng)老具有服務(wù)項(xiàng)目固定等優(yōu)勢(shì)，在福利傳遞中更顯容易。NGO與商業(yè)部門一樣，在福利傳遞中會(huì)遇到阻礙。這是由于NGO與商業(yè)部門很少介入社區(qū)養(yǎng)老，無(wú)現(xiàn)成模式可借鑒，只能憑自身經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行服務(wù);此外，兩者介入過(guò)程中要經(jīng)過(guò)政府、社區(qū)、老年人等多方評(píng)價(jià)，客觀影響了福利傳遞的效果。社區(qū)內(nèi)家庭為老年人所提供的福利是直接的，且易觀察的，其福利效能在傳遞過(guò)程中體現(xiàn)得最為明顯。以結(jié)果角度看，NGO和商業(yè)部門的福利效能最為明顯。兩者都具備靈活、多變等特點(diǎn)，所提供的服務(wù)也多種多樣，如上門服務(wù)、家政服務(wù)、優(yōu)等的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等。諸多服務(wù)幾乎囊括了老年人日常生活各方面，對(duì)其福利提升具有巨大幫助。政府的福利效能次之，所提供的服務(wù)只包括老年人日常生活的基本方面，如基本生活保障、社區(qū)內(nèi)老年人基本公共設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，政府的政策并不能在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化為福利，使得其政策效能大為減弱。社區(qū)內(nèi)老年家庭服務(wù)因內(nèi)容單一且只能提供基本起居等特點(diǎn)，在福利效果方面落后于前兩者。

三、社區(qū)養(yǎng)老主體功能的優(yōu)化路徑

效能具有價(jià)值屬性，而功能具有評(píng)價(jià)屬性，功能的優(yōu)劣需要效能的價(jià)值屬性來(lái)體現(xiàn)。對(duì)社區(qū)養(yǎng)老各主體來(lái)說(shuō)，其功能之優(yōu)化由服務(wù)的效能提升來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府提供的服務(wù)包括:鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老、完善家庭養(yǎng)老等政策支持，監(jiān)督社區(qū)養(yǎng)老資金的運(yùn)作狀況以及為社區(qū)內(nèi)老年人提供少量的硬件服務(wù)。商業(yè)部門的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也只是出現(xiàn)在個(gè)別地區(qū)，如江蘇省部分省市市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。NGO提供的服務(wù)包括以利他性為主的上門服務(wù)，但也因機(jī)構(gòu)發(fā)展不健全、資金缺乏、管理不完善等因素影響服務(wù)水平。家庭提供的服務(wù)包括與老年人切身相關(guān)的日常生活照料，以及完善與建立老年人與家庭、鄰里之間關(guān)系的社會(huì)支持，這仍是社區(qū)養(yǎng)老的主要方式。

以過(guò)程和結(jié)果為服務(wù)效能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展之現(xiàn)狀，社區(qū)養(yǎng)老主體福利功能的發(fā)揮面臨諸多問(wèn)題，如福利供給是否具有“穿透性”，能直接使得社區(qū)內(nèi)老年人受益。據(jù)筆者調(diào)研所得經(jīng)驗(yàn)，受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡與城市發(fā)展不同步等疊加因素影響，各養(yǎng)老主體的功能因地域不同而出現(xiàn)差異，如江蘇省地處沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市化發(fā)展迅速，農(nóng)村社區(qū)的建立比較完善，商業(yè)部門以及NGO的介入也相對(duì)提前，這在中東部地區(qū)則很少遇見(jiàn)，此種情況會(huì)直接影響社會(huì)福利的效能。又如福供給是否具有“公正性”，能使社區(qū)內(nèi)老年人達(dá)到群體性福利提高的“帕累托最優(yōu)”。因此，需結(jié)合各主體之優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，在福利輸送與效能評(píng)定方面進(jìn)一步完善其功能。

首先，政府功能的優(yōu)化路徑。對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的福利效能來(lái)說(shuō)，政府表現(xiàn)出過(guò)程的強(qiáng)效能和結(jié)果的中效能。在效果評(píng)定方面處于劣勢(shì)，這是由于政府所介入的社區(qū)養(yǎng)老多以“物質(zhì)性”福利為主，此種方式雖能解決老年人的燃眉之急，但因項(xiàng)目固定，缺乏彈性，很難體現(xiàn)出公正性以及價(jià)值偏好。因此，政府的社區(qū)養(yǎng)老功能優(yōu)化主要在于完善服務(wù)方法，創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目?？梢圆扇≤浶苑?wù)的方式，如政府推出的社區(qū)內(nèi)老年人配餐服務(wù)(如筆者所調(diào)研的蘇州滄浪區(qū))，這種直接的服務(wù)方式能形成“社區(qū)—老年人”的直接福利輸送形式，使得福利效能達(dá)到最大化。又如面對(duì)部分社區(qū)養(yǎng)老“政府失靈”所造成的服務(wù)效率低下、服務(wù)水平不高等弊端，政府可實(shí)行服務(wù)外包，適當(dāng)引入商業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)，一則可以彌補(bǔ)以上弊端，二則會(huì)提升效果評(píng)定，進(jìn)而優(yōu)化政府在社區(qū)養(yǎng)老方面的功能。

其次，商業(yè)部門與NGO功能的優(yōu)化路徑。商業(yè)部門與NGO組織介入社區(qū)養(yǎng)老較晚，福利效能方面表現(xiàn)出中等水平，但逐漸被理論界及實(shí)踐者所重視，成為未來(lái)社區(qū)養(yǎng)老的重要補(bǔ)充。如前所述，商業(yè)部門與NGO介入社區(qū)養(yǎng)老之優(yōu)勢(shì)在于服務(wù)水平高，劣勢(shì)在于福利傳輸?shù)牟块T制約。所以，兩者功能的優(yōu)化路徑從外圍方面需要政府放寬限制，甚至鼓勵(lì)介入;從內(nèi)部方面需要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式，拓展服務(wù)領(lǐng)域。如商業(yè)部門可在社區(qū)內(nèi)推出滿足大眾的機(jī)構(gòu)性養(yǎng)老服務(wù)，一則可擴(kuò)大營(yíng)利性范圍，二則可補(bǔ)充老年人需求，達(dá)到雙贏效果;部分社工類NGO可在社區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)除日間照料之外的服務(wù)項(xiàng)目，如專業(yè)性的心理幫扶(雖然我國(guó)部分地區(qū)已然開(kāi)展，但多集中于民間組織，且專業(yè)性不強(qiáng)，未來(lái)之發(fā)展在于高校的人才培養(yǎng))、社會(huì)關(guān)系的建立等。

再次，家庭功能的優(yōu)化路徑。作為社區(qū)內(nèi)老年人的生活、娛樂(lè)場(chǎng)所，家庭自古以來(lái)就發(fā)揮其重要作用。但受觀念、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)等因素影響，家庭的養(yǎng)老功能正逐步降低。但也因其福利輸送的直接性而表現(xiàn)出過(guò)程的強(qiáng)效能和結(jié)果的弱效能。家庭功能的優(yōu)化主要在于完善家庭的養(yǎng)老功能，鑒于家庭成員少、養(yǎng)老方式單一等特點(diǎn)，可以采取其他部門介入的方式。如家庭可以購(gòu)買符合自身經(jīng)濟(jì)狀況的養(yǎng)老服務(wù)類商業(yè)產(chǎn)品，社會(huì)工作組織也可以配合家庭成員共同為老年人服務(wù)。

此外，為進(jìn)一步完善各主體功能，形成完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，需在項(xiàng)目定位、服務(wù)凝聚以及部門拓展等方面進(jìn)一步完善優(yōu)化各主體效能，進(jìn)一步發(fā)揮其社區(qū)養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)。因此，鑒于整體環(huán)境，在努力創(chuàng)造各主體參與的機(jī)會(huì)的同時(shí)，要大力發(fā)掘各主體的地域優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)各主體聯(lián)系，這樣，以社區(qū)養(yǎng)老為中心，通過(guò)各主體的服務(wù)圍繞，使其形成完善的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，如下圖所示。

一是幫扶項(xiàng)目的定位。社區(qū)養(yǎng)老需要多主體共同努力來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括政府、商業(yè)部門(市場(chǎng))、非正式部門(社區(qū)、鄰里)與家庭。雖然各主體都發(fā)揮其相應(yīng)功能，但長(zhǎng)此以往，會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)模糊與沖突等問(wèn)題，甚至?xí)?dǎo)致功能錯(cuò)位。如忽略了專業(yè)社會(huì)工作者的介入，這不僅不能起到幫扶效能，而且可能會(huì)適得其反。所以，各主體之項(xiàng)目定位非常重要。政府項(xiàng)目定位集中于社區(qū)養(yǎng)老的資金支持、硬件服務(wù)、機(jī)制監(jiān)督等方面;商業(yè)部門項(xiàng)目定位集中于商業(yè)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目;NGO的項(xiàng)目定位集中于上門服務(wù)、社會(huì)資本建立與心理安撫;家庭定位集中于日常服務(wù)與社會(huì)支持。

二是服務(wù)力量的凝聚。如上所述，社區(qū)養(yǎng)老的福利供給效能因主體的運(yùn)行方式與客體的福利評(píng)價(jià)不同而出現(xiàn)偏差，在福利過(guò)程中，效能高低排序依次是家庭—政府—NGO和商業(yè)部門。在福利結(jié)果評(píng)價(jià)中，效能高低依次是NGO和商業(yè)部門—政府—家庭。因此，在主體的重構(gòu)過(guò)程中要注重強(qiáng)弱關(guān)系的轉(zhuǎn)化。如建立NGO與政府的單線聯(lián)系，減少以社區(qū)為中介的復(fù)雜服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把福利結(jié)果的中關(guān)系轉(zhuǎn)化為強(qiáng)關(guān)系;又如家庭成員可以利用社區(qū)，為老年人尋找其他上門服務(wù)，豐富老年人的服務(wù)項(xiàng)目，把結(jié)果的弱關(guān)系轉(zhuǎn)化為強(qiáng)關(guān)系。

三是部門關(guān)系的拓展。傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老以社區(qū)與家庭為責(zé)任主體，誠(chéng)然，社區(qū)養(yǎng)老同樣要發(fā)揮政府的作用，但同時(shí)不能忽略其他部門，否則會(huì)使養(yǎng)老服務(wù)處于“高不成、低不就”的尷尬境地。政府部門可以通過(guò)引導(dǎo)和支持來(lái)加強(qiáng)與非政府部門的合作，可以通過(guò)引導(dǎo)和控制來(lái)加強(qiáng)商業(yè)部門的作用;家庭可以通過(guò)詢問(wèn)與互助等方式加強(qiáng)與非正式部門的交流，也可通過(guò)互動(dòng)來(lái)完善與商業(yè)部門之間的關(guān)系。通過(guò)部門關(guān)系的合作，共同完善社區(qū)養(yǎng)老體系。

［1］肖振禹:《我國(guó)現(xiàn)代家庭養(yǎng)老》，載《南方人口》1994年第3期。

［2］姜向群:《家庭養(yǎng)老在人日老齡化過(guò)程中的重要作用及其面臨的挑戰(zhàn)》，載《人口學(xué)刊》1997年第2期。

［3］王家春:《我國(guó)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型階段關(guān)于“孝道”的思考》，載《人口學(xué)刊》1995年第3期。

［4］錢雪飛:《社區(qū)養(yǎng)老社會(huì)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀分析——基于1440份問(wèn)卷調(diào)查》，載《江?？v橫》2011年第7期。

［5］張奇林、趙青:《我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老模式發(fā)展探析》，載《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期。

［6］Oktay，Julianna S，Volland，Patricia J.“COMMUNITY CARE PROGRAM FOR THE ELDERLY”，Health and Social Work，6:2(1981:May).

［7］Bayley，M.Mental Handicap and Community Care，London，Routledge＆Kegan Paul.1973.

［8］Chappell，N.A.Blandford.“Informal and Formal Care:Exploring the Complementarity”，Aging and Society，1991，11(3).

［9］Oktay，Julianna S，Volland，Patricia J.“COMMUNITY CARE PROGRAM FOR THE ELDERLY”，Health and Social Work，6:2，1981:May.

［10］William G.Weissert，Cynthia Matthews Cready，James E.Pawelak.“The Past and Future of Home－and Community－Based Long－Term Care”，The Milbank Quarterly，Vol.66，No.2(1988).

［11］Grimley Evans J.“Long term care in later life”，BMJ 1995.

［12］Kieran Walsh ＆ Aoife Callan.“Perceptions，Preferences，and Acceptance of Information and Communication Technologies in Older－Adult Community Care Settings in Ireland:A Case－Study and Ranked－Care Program Analysis”，Ageing Int(2011)36.

［13］Mercer.Study to examine the future of long－term care in Ireland.Dublin:The Stationary Office.2002.

［14］錢錫紅、申曙光:《非正式制度安排的老年人養(yǎng)老保障:解析社會(huì)網(wǎng)絡(luò)》，載《改革》2011年第9期。

［15］袁彥鵬:《城鎮(zhèn)退休職工從單位養(yǎng)老模式向社區(qū)養(yǎng)老模式的變遷》，載《東岳論叢》2006年第3期。

［16］徐聰:《社區(qū)養(yǎng)老:城市養(yǎng)老模式的新選擇》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2011年第6期。

［17］陳偉，黃洪:《批判視域下的老年社會(huì)工作:對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的反思》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。

［18］周沛:《福利國(guó)家和國(guó)家福利——兼論社會(huì)福利體系中的政府責(zé)任主體》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第2期。

［19］楊宜勇、楊亞哲:《論我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第5期。

［20］王振耀:《通過(guò)行動(dòng)主體多元化實(shí)現(xiàn)福利服務(wù)提供的變革》，中國(guó)社科院官方網(wǎng)站，http://www.cass.net.cn/file/20100323262002.html。

［21］彭華民，《中國(guó)組合式普惠型社會(huì)福利制度的構(gòu)建》，載《學(xué)術(shù)月刊》2011第10期。