淺議憑《海域使用權證書》實施基本建設管理
——以樂清市為例

伍善慶 高 毅 伍錦姑 臧玲玲

淺議憑《海域使用權證書》實施基本建設管理
——以樂清市為例

伍善慶 高 毅 伍錦姑 臧玲玲

海域使用權在《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）中被列入用益物權，與土地使用權具有同等的法律權利。長期以來，由于對海域使用權法律地位和作用的認識不足，不僅導致了在《海域使用權證書》確定范圍上的建（構）筑物領不到房屋產權權屬證書，也導致了這部分建（構）筑物的建設工程管理缺位，存在著很大的安全隱患和無序無度建設及建設配套費流失等現(xiàn)象。我國是一個海洋資源豐富和海洋經濟發(fā)展較快的國家，海洋經濟在國民生產總值中的比重每年都呈上升趨勢，但在海洋經濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和矛盾也日益增多。如，填海建設項目的《海域使用權證書》換發(fā)不了國有土地使用權證，《海域使用權證書》確定范圍上的建（構）筑物沒有納入基本建設管理范疇進行管理，用海項目上的建（構）筑物領不到房屋產權證等。這些問題的解決程度，都將直接關系到當?shù)睾Ｑ蠼洕l(fā)展以及貫徹落實《物權法》和《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）的工作力度。

以樂清市為例，經過深入調查研究，筆者認為，要解決當前用海建設中的管理問題，應做好三個方面的協(xié)調處理工作：一是填海方式用海建設項目的《海域使用權證書》換發(fā)國有土地使用權證，二是憑《海域使用權證書》實施基本建設管理，三是依據(jù)《海域使用權證書》進行房屋產權登記。

樂清市總體情況

樂清市東臨樂清灣，與玉環(huán)、洞頭兩縣隔海相望，南隔甌江口海域與溫州市區(qū)相望，西、北、東北分別與永嘉縣、臺州市黃巖區(qū)、溫嶺市接壤。全市陸地面積1174平方千米，海域面積270平方千米；市域界線內海島8.5個，其中無居民海島5.5個，有居民海島3個；另有飛地島10個；海岸線總長約193.3千米，其中陸地海岸線長157.2千米，海島岸線長36.1千米。

自1997年成立樂清市海洋管理局以來，樂清市的海域使用納入了政府管理的范圍，特別是2002年1月1日《海域法》實施后，海洋管理工作和海洋經濟發(fā)展更是進入了一個新階段，緊抓海洋環(huán)保和海域使用兩條主線，認真執(zhí)行國家海洋法律、法規(guī)和政策，嚴格執(zhí)行海洋管理“三項基本制度”（即海洋功能區(qū)劃制度、海域使用許可制度、海域有償使用制度）。2010年全市海洋經濟產值181.34億元，十年間增長了近11倍；海洋經濟增加值85.32億元，在全市國民生產總值的比例已由2001年的10.46%上升到2010年的16.88%，海洋經濟已成為樂清市新的經濟增長點。

《海域法》第三條規(guī)定：單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。依照法律規(guī)定，單位和個人取得海域使用權有三種方式，即向海洋行政主管部門申請取得、通過招標方式取得和通過拍賣方式取得。樂清市的海域使用權取得方式均為申請審批。據(jù)調查統(tǒng)計，截至2010年6月底，用海方式有填海的建設項目用海46宗，在《海域使用權證書》確權范圍上搞建筑物、構筑物建設的用海企業(yè)48家，而這些建（構）筑物都沒有經過規(guī)劃審批和竣工驗收，也沒有取得房屋產權證，在權益方面得不到法律保障；由于沒有納入基本建設管理，還存在著安全質量問題；另外，在銀行貸款抵押額度方面也不如國有土地使用權，抵押數(shù)額差距較大，用海單位反映強烈。

有關《海域使用權證書》換發(fā)國有土地使用權證的探討

我國的土地資源短缺，工業(yè)用地供需矛盾突出，利用海域資源搞基本建設是沿海地區(qū)有效拓展用地發(fā)展空間的途徑之一。但由于目前樂清市對《海域使用權證書》換發(fā)國有土地使用權證的銜接沒有明確意見，一直以來，這一問題成了發(fā)展海洋經濟的一道障礙和難題。盡管《海域法》對《海域使用權證書》換發(fā)國有土地使用權證作了規(guī)定，但國土部門對此一直存有不同說法，如，認為填海項目竣工驗收后應該按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，即先收回海域使用權，再進行招拍掛，方可取得國有土地使用權。而這種做法不僅損害了原海域使用權人的權益，也不符合《物權法》對海域使用權依法受法律保護的規(guī)定。

我國《海域法》第三十二條第二款規(guī)定：“海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權證書，確認土地使用權。”此條規(guī)定了縣級以上人民政府土地行政主管部門接到原海域使用權人要求進行土地登記的申請后，按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的土地審批權限，報有批準權的縣級以上人民政府進行登記造冊，將海域使用權換為國有土地使用權證；在換發(fā)過程中不應附加任何滅失原使用權人權利的條件，通俗一點講，只是管理機關行政管理權力的轉移變更，原使用權人的權益不應發(fā)生變更。

《物權法》第一百二十二條規(guī)定：“依法取得的海域使用權受法律保護”?？v觀我國現(xiàn)行有關法律、法規(guī)，《海域使用權證書》與土地使用權證的法律地位是同等的，即同是管理國土資源的一種權屬證書；且通過填海形成的土地不受現(xiàn)有土地指標控制，也沒有納入土地指標管理的范疇，現(xiàn)有土地管理的法律法規(guī)對此也沒有作明確的禁止規(guī)定。因此，直接將《海域使用權證書》換發(fā)成國有土地使用權證是可行的，也是法律規(guī)定的要求，只需將其中的換發(fā)流程進行明確和規(guī)范，就可在實際工作中操作了。

據(jù)筆者了解，我國許多地方政府對《海域使用權證書》換發(fā)國有土地使用權證的問題都出臺了相關規(guī)定，有的制定地方性法規(guī)加以解決，有的下發(fā)文件加以完善。在眾多解決這個問題的做法中，海南省政府出臺的政策很值得樂清市借鑒。海南省人民政府在給該省國土環(huán)境資源廳《關于海域使用權證換發(fā)國有土地使用權證有關問題的批復》中規(guī)定：“1、政府通過招標拍賣方式出讓海域使用權，…填海形成的土地可直接換發(fā)國有土地使用權證書，…海域取得成本和填海成本視為繳納土地出讓金，不再收取土地出讓金。2、政府組織實施填海項目形成的土地，應由政府土地儲備機構實行收購，按規(guī)劃直接認定為建設用地，以招拍掛方式出讓土地使用權。3、基礎設施和工業(yè)等產業(yè)項目因項目需要獲得批準的海域使用權，項目業(yè)主填海形成的土地可根據(jù)企業(yè)要求，按兩種情況處理：一是按劃撥土地辦理換證手續(xù)，辦理手續(xù)時不繳納土地出讓金，但是今后轉讓土地使用權或改變土地用途時則要補繳土地出讓金。二是按協(xié)議出讓土地辦理換證手續(xù)，并繳納土地出讓金，出讓金按市場評估地價扣除海域使用金和實際投入的填海成本計算。4、在《海域使用管理法》和《海南省實施〈中華人民共和國海域使用管理法〉辦法》頒布實施前已獲政府批準取得海域使用權的基礎設施和產業(yè)建設項目形成的土地，按原批準條件以協(xié)議出讓方式辦理換證手續(xù)，并繳納土地出讓金。出讓金按驗收土地當?shù)氐幕鶞实貎r扣除海域使用金和實際投入的填海成本計算?！焙Ｄ鲜〉囊?guī)定對樂清市做好填海項目《海域使用權證書》換發(fā)國有土地使用權證提供了很好的政策參考依據(jù)。

對海上建筑物、構筑物進行房產登記的有關問題探討

隨著海洋經濟發(fā)展多元化，現(xiàn)有的用海方式也呈現(xiàn)多樣性，除圍填海項目上有建（構）筑物外，旅游、娛樂等非圍填海用海項目上也有海上建（構）筑物。由于海上建設建（構）筑物和海域管理工作起步至目前還只有十余年，以致對于海上建（構）筑物的管理沒有陸地管理那樣規(guī)范有序，出現(xiàn)了對用海項目基本建設管理的缺位。這不僅存在很大的安全隱患，也導致用海單位（人）的用海權益由于不能進行房屋產權登記而得不到完全的法律保障。

目前樂清市房產管理部門對房屋產權登記發(fā)證的主要依據(jù)是土地使用權證和規(guī)劃建設部門的建設工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等相關文件及房屋竣工驗收資料（包括消防驗收和環(huán)保“三同時”驗收等），而對于在《海域使用權證書》確權范圍上的房屋等建（構）筑物的房產登記還是一片空白，這與《物權法》將海域使用權列為用益物權的立法精神不符。我國的國土面積由陸地國土和海洋國土兩大部分組成，分別由《土地管理法》和《海域法》對其進行國土資源的空間管理；土地使用權和海域使用權應屬同一等級的權屬管理，具有同等的法律地位，《物權法》中將海域使用權列入用益物權，更是明確了這種同等法律地位的關系。對用海項目上的建（構）筑物進行房屋產權登記是貫徹《物權法》、維護用海單位（人）合法權益的亟須解決的問題。

憑《海域使用權證書》實行基本建設管理的建議

加強對利用海域資源進行基本建設的管理，維護依法取得《海域使用權證書》用海人的合法權益，對于貫徹《物權法》，推動海洋經濟發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定，都具有十分重要的積極意義。為將用海項目上的建（構）筑物納入基本建設管理范疇，并進行房屋產權登記，提出如下建議。

規(guī)劃建設和沿海鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）要將沿海開發(fā)建設納入城市總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制范圍，依據(jù)海洋功能區(qū)劃做好相關規(guī)劃編制工作，為科學管理海上基本建設項目奠定規(guī)劃基礎。

明確職責、做好用?；窘ㄔO項目管理。利用海域資源實施區(qū)域建設用海進行臨港工業(yè)、旅游娛樂、城鎮(zhèn)建設等涉及房屋建設的基本建設是緩解土地供需矛盾的重要途徑，能有效拓展經濟發(fā)展空間，有關部門應以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，深入研究現(xiàn)有法律、法規(guī)和政策，切實轉變觀念，積極探索對用海基本建設項目的管理。用?；窘ㄔO項目管理涉及部門的主要職責有：發(fā)改部門負責對用海基本建設項目的審批、核準或備案；經貿部門負責對技術改造項目用海基本建設項目的立項或備案；海洋部門負責對用海基本建設項目的功能區(qū)劃符合性進行審查，海岸或海洋工程環(huán)評的審核或核準，與上級主管部門對接做好海域使用論證評審和出具用海預審意見，受理用海申請并上報有審批權的人民政府審批，協(xié)助辦理用海許可和填海項目竣工海域使用驗收管理等手續(xù)；規(guī)劃建設部門負責對用?；窘ㄔO項目規(guī)劃選址、建設用地（海）規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證和建設工程施工許可證及竣工驗收手續(xù)的辦理；環(huán)保部門負責對用?；窘ㄔO項目海岸工程環(huán)評的審批；消防部門負責對用?；窘ㄔO項目的消防設計審查和消防驗收等手續(xù)；房產管理部門負責對用海基本建設項目的房屋產權登記等手續(xù)，其他涉海管理部門根據(jù)職能，依法依規(guī)辦理相關手續(xù)。

規(guī)范用?；窘ㄔO項目的審批流程。用?；窘ㄔO項目的審批流程原則上應按下列步驟辦理：用海基本建設項目由項目建設單位（業(yè)主）提出建設申請，發(fā)改（或經貿）部門負責對用?；窘ㄔO項目建設書（報告）進行受理審批或備案，并視項目情況向相關部門發(fā)函聯(lián)系、征求意見；海洋部門對用海項目海洋功能區(qū)劃符合性進行審查，規(guī)劃建設部門進行規(guī)劃選址（劃定紅線）；海洋、環(huán)保部門根據(jù)項目建設類型分類按海岸工程或海洋工程環(huán)境影響評價進行審批、核準；海洋部門與上級主管部門對接協(xié)助做好海域使用論證專家評審和出具用海預審意見手續(xù)；規(guī)劃建設部門出具用海規(guī)劃選址意見書和設計審查意見，消防部門出具消防設計審查意見；發(fā)改部門（或經貿部門）對項目進行初步設計和可行性研究批準、核準或備案，并下達年度投資計劃文件；海洋部門受理用海申請，并上報有審批權的人民政府審批，協(xié)助辦理用海許可和核發(fā)《海域使用權證書》手續(xù)；規(guī)劃建設部門依據(jù)《海域使用權證書》辦理建設用地（海）規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證和建設工程施工許可證；海洋部門協(xié)助做好對填海項目竣工海域使用的竣工驗收工作；規(guī)劃建設部門組織發(fā)改、海洋、環(huán)保、消防（也可單獨驗收）等相關部門進行用海項目建設工程竣工驗收，形成竣工驗收文件；房產管理部門根據(jù)竣工驗收文件和《海域使用權證書》等相關證明材料辦理房屋產權登記手續(xù)。

探索海域使用權的取得方式。目前的海域使用權取得有申請與審批、招、拍、掛等方式，而在實踐中，僅以這幾種方式取得海域使用權還不能完全適應市場對用海的需求。主要原因有：采用申請與審批方式取得海域使用權，不能體現(xiàn)國家海域資源利益的最大化，容易導致國有資源性資產流失；采用招、拍、掛等方式取得海域使用權，需由海洋部門做好項目包裝，制訂招、拍、掛方案，而招、拍、掛前的海域論證、環(huán)評和海域審批過程較為繁瑣，在實踐中效率不高，也難以操作。為防止海域國有資源性資產流失，又利于招商引資、提高項目審批效率，建議由政府開發(fā)建設管理單位或政府授權指定的單位，采用海域使用申請權的招、拍、掛方式引入用海企業(yè)和項目，通過市場競爭機制，確定用海申請人，再按照申請與審批的方式辦理用海項目基本建設審批手續(xù)。

完善用海項目基本建設辦理《房屋產權證》后的抵押、轉讓和注銷手續(xù)。根據(jù)國家海洋局《海域使用權管理規(guī)定》第四十條第三款：“海域使用權轉讓時，其固定附屬用海設施隨之轉讓。固定附屬用海設施轉讓時，其使用范圍內的海域使用權隨之轉讓?！焙褪≌k公廳《關于開展海域使用權抵押貸款工作的意見》第三條第三款：“以海域使用抵押的，該海域上的建筑物、構筑物一并評估抵押；以海域上建筑物、構筑物抵押的，該海域的海域使用權一并評估抵押”的文件精神，依據(jù)《海域使用權證書》辦理《房屋產權證》后的有關抵押、轉讓、注銷手續(xù)建議如下：《海域使用權證書》抵押時《房屋產權證》一并抵押，《房屋產權證》抵押時《海域使用證書》一并抵押；海域使用權或海上建（構）筑物轉讓，先辦理海域使用權轉讓手續(xù)，憑海域使用權轉讓手續(xù)辦理房屋產權變更登記手續(xù)；海域使用權注銷，房屋產權證隨之注銷。

21世紀是海洋的世紀，隨著科學技術的提高和海洋經濟的深入發(fā)展，用?；窘ㄔO項目將日益增多。為科學合理利用海洋資源發(fā)展海洋經濟，扎實有效解決海洋經濟發(fā)展和海域使用管理過程中的突出問題和矛盾，依據(jù)《海域使用權證書》實施基本建設管理不失為一行之有效的方法。它不僅能防范用海過程中的安全問題，建立有序、規(guī)范的用海基本建設秩序，更是貫徹《物權法》和《海域法》促進海洋經濟健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的需要。