對(duì)構(gòu)建中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的思考

■ 劉新華/張東輝

（1．北京電子科技職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100029；2．中國節(jié)能風(fēng)力發(fā)電股份有限公司，北京 100082）

1 兩個(gè)土地市場

中國《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地歸國家所有，農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地除歸國家所有的以外歸集體所有。由此，中國的土地市場也相應(yīng)地分為城市國有土地市場和農(nóng)村集體土地市場。

自1988年的憲法修正案允許國有土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓后，城市國有土地市場逐步建立起來，但農(nóng)村集體土地市場的建立則比較緩慢。主要原因在于中國法律本身對(duì)建立農(nóng)村集體土地市場存在曖昧態(tài)度，一方面規(guī)定農(nóng)村集體土地未經(jīng)批準(zhǔn)不得入市，另一方面卻規(guī)定集體土地可依法轉(zhuǎn)讓、入股和聯(lián)營，這就為形成農(nóng)村集體土地市場開了一道口子。因此，農(nóng)村集體土地市場實(shí)際上是存在的。從土地所有權(quán)的歸屬、土地市場的層次和土地的分類來看，中國當(dāng)前的土地市場總體架構(gòu)體系如圖1所示：

圖1 中國當(dāng)前土地市場總體架構(gòu)

圖1表明，農(nóng)村集體土地市場分為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。中國的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)90年代初，它與小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展緊密相關(guān)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前中國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用權(quán)已由自發(fā)、小規(guī)模出租房屋、場地等演變?yōu)橛薪M織、大規(guī)模和多形式的流轉(zhuǎn)。[1]為了規(guī)范這種自發(fā)流轉(zhuǎn)，廣東、安徽和江蘇等地制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)，試行集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這就形成了一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。但是，允許進(jìn)入市場的農(nóng)村集體建設(shè)用地受到嚴(yán)格限制：“必須是土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用途土地”；政府將“通過土地利用總體規(guī)劃和土地年度出讓計(jì)劃對(duì)供應(yīng)量進(jìn)行總量控制”；“入市土地的價(jià)格要接受國家有關(guān)部門的調(diào)控和統(tǒng)一管理，避免競相降價(jià)而沖擊整個(gè)土地市場”以及“集體土地不得流轉(zhuǎn)用于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)和住宅項(xiàng)目 建設(shè)”等。這就導(dǎo)致中國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和培養(yǎng)受到一定的限制。農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體內(nèi)部的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包和入股等活動(dòng)，它體現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)在國家法律法規(guī)約束下，在不同農(nóng)地使用者之間實(shí)行的有償、有限期橫向轉(zhuǎn)移，并由此形成了農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

城市國有土地市場分為城市國有土地使用權(quán)出讓市場和城市國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。國有土地使用權(quán)出讓市場屬于土地一級(jí)市場，它由國家壟斷，實(shí)行出讓的“招、拍、掛”競爭制度，土地出讓價(jià)格通過市場競爭確定。城市國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場屬于土地二級(jí)市場，是指土地使用者進(jìn)行土地使用權(quán)的出售、交換、租賃、抵押、入股、贈(zèng)與等行為的市場。[2]

中國的農(nóng)村集體土地市場和城市國有土地市場以及農(nóng)地市場和建設(shè)用地市場原則上是分割的，但在法律規(guī)定的情況下，分割的兩者可以通過某種行為聯(lián)系在一起。具體而言，農(nóng)村集體土地經(jīng)土地征收可以轉(zhuǎn)為城市國有土地，由此在兩個(gè)市場間形成農(nóng)村集體土地征收市場；農(nóng)地經(jīng)審批可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由此在兩個(gè)市場間形成農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場。

2 構(gòu)建中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必要性

正如上文所述，中國的土地市場具有典型的二元性，農(nóng)村集體土地市場和城市國有土地市場之間具有分割性，且農(nóng)村集體土地市場發(fā)育不完善，因此，在兩個(gè)土地市場上，即便土地使用類型和區(qū)位等一樣，其價(jià)值也可能相差甚遠(yuǎn)。這就為在征地過程中發(fā)生各類不合理、不合法現(xiàn)象埋下了禍根。只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，才能發(fā)揮市場對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用；才能在征地過程中，徹底消除集體土地和國有土地的產(chǎn)權(quán)歧視。因此，要從根本上阻止各種征地沖突的發(fā)生，有必要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。具體來說，在當(dāng)前中國，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場具有以下必要性：

2.1 是對(duì)征地補(bǔ)償采用市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的需要，有助于實(shí)現(xiàn)征地的“公正補(bǔ)償”要件

從國際經(jīng)驗(yàn)看，公正補(bǔ)償是土地征收的三大要件之一，而公正補(bǔ)償最為理想的方式就是以土地的市場價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償。在國外做到這一點(diǎn)并不難。但是在中國，由于農(nóng)村集體土地市場和城市國有土地市場的割裂，以及農(nóng)村集體土地市場的發(fā)育不完善，導(dǎo)致中國的農(nóng)地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場價(jià)值難以形成，因此，對(duì)于土地征收也就僅能以農(nóng)地的原有農(nóng)用價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總是低于或遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征收土地的市場價(jià)值。如果有了城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，農(nóng)地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場價(jià)值就可以通過統(tǒng)一的土地市場來顯現(xiàn)，因此對(duì)土地征收也就可以采用市場化的補(bǔ)償價(jià)格測算方法來測算被征收土地的轉(zhuǎn)用價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)以市場價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償被征收人。

2.2 是城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的需要

中國現(xiàn)在處于一個(gè)典型的二元結(jié)構(gòu)社會(huì)，不僅城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是二元的，連城鄉(xiāng)土地制度也是二元的。荷蘭社會(huì)學(xué)家Boeke最早提出二元結(jié)構(gòu)的概念和理論，用來描述當(dāng)時(shí)印尼的社會(huì)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。美國學(xué)者Lewis發(fā)展了此概念，提出了經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)概念。在中國，土地的二元結(jié)構(gòu)是指城市國有土地和農(nóng)村集體土地兩者之間不平等，不能相互融合，存在強(qiáng)大和弱小之分。城市國有土地的權(quán)利強(qiáng)勢于農(nóng)村集體土地的權(quán)利，這表現(xiàn)在征地上；城市國有土地的價(jià)格高于農(nóng)村集體土地的價(jià)格，這表現(xiàn)在國有土地的出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償價(jià)格和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格上。這就造成了“同地不同權(quán)”和“同地不同價(jià)”現(xiàn)象。從而引發(fā)了當(dāng)前眾多的土地沖突和矛盾，也嚴(yán)重扭曲了農(nóng)村集體土地的價(jià)格，降低了集體土地尤其是集體農(nóng)地的配置效率。為解決上述問題，國家在十七屆三中全會(huì)上明確提出要實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”，而實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”就必然要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建設(shè)。

2.3 是抑制農(nóng)地非農(nóng)化，保護(hù)耕地的需要

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提供的資料，世界耕地面積約為130.6億公頃，中國耕地面積為12208.38萬公頃，占世界耕地面積的9.5%左右；世界人均耕地面積約為0.225公頃，而中國約為0.1公頃，只有世界平均水平的40%，但中國擁有13億、占世界22%的人口。由此可見，中國的耕地資源相對(duì)于其人口總數(shù)而言是極其匱乏的。[3]

然而，面對(duì)如此稀缺的耕地資源，中國并沒有進(jìn)行認(rèn)真的保護(hù)。從1958年到1978年全國耕地面積年均減少63萬公頃；[4]改革開放以后，這種減少趨勢加速延續(xù)， 從1996年至2006年間全國實(shí)有耕地面積從1.3億公頃減少到1.218億公頃，10年間減少耕地820萬公頃，年均減少82萬公頃。[3]

耕地加速減少的一個(gè)原因是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快導(dǎo)致的城市建設(shè)用地和工業(yè)用地需求的急劇增加，但另一個(gè)深層次的原因恐怕是由不公正的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所導(dǎo)致。在農(nóng)村耕地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過程中，耕地的轉(zhuǎn)用價(jià)格（即征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）由政府確定并且制定的標(biāo)準(zhǔn)低，而耕地轉(zhuǎn)用后作為城市建設(shè)用地再出讓出去的價(jià)格卻很高，這導(dǎo)致地方政府為追逐高額增值收益而大搞土地財(cái)政，借助“公共利益”需要之名多征地、征好地、亂征地，以致耕地資源日益減少。

為抑制農(nóng)地非農(nóng)化的趨勢，從而達(dá)到保護(hù)耕地的需要，就必須按照市場價(jià)值來對(duì)被征收的耕地進(jìn)行補(bǔ)償。然而，產(chǎn)生市場價(jià)值的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是有一個(gè)發(fā)育完善的土地市場。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，以顯化耕地以及其他農(nóng)地的價(jià)值和農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的價(jià)值就變得極為迫切。只有顯化了農(nóng)地的價(jià)值，農(nóng)地的所有者和使用者才會(huì)更加珍惜耕地；而顯化了農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)值，則政府的征地成本就會(huì)上升，從而在政府進(jìn)行征地時(shí)，會(huì)更加受到農(nóng)地所有者和使用者的理性制約，政府的征地行為才能得到有效地規(guī)范，征而不用、占而不建的土地浪費(fèi)現(xiàn)象才可能被杜絕，耕地保護(hù)才能取得實(shí)效。[5]

3 構(gòu)建中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的幾點(diǎn)建議

近些年，為了使農(nóng)村集體土地交易，特別是農(nóng)村集體農(nóng)地交易明顯化，中國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的探索主要有兩種形式。一是“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，即采取“空轉(zhuǎn)”法將農(nóng)村集體非農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有，“空轉(zhuǎn)”法的內(nèi)涵是：國家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收，但是不進(jìn)行征地補(bǔ)償；對(duì)完成征收后的土地進(jìn)行一級(jí)市場出讓時(shí)，出讓收入除按規(guī)定撥出一部分上繳省及中央的幾項(xiàng)費(fèi)用，其余額全部留歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是“直接入市”形式，即在農(nóng)村集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中，通過地價(jià)、地租、入股等形式，將農(nóng)村集體非農(nóng)用地推向土地市場。[6]

從實(shí)際運(yùn)行效果看，“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”由于仍是政府進(jìn)行主導(dǎo)，而且僅是針對(duì)土地征收市場，因此，對(duì)培養(yǎng)和發(fā)育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的作用甚微；而“直接入市”形式，則極大地提高了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，對(duì)顯化農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值效果明顯。因此，將農(nóng)村集體建設(shè)用地推向市場，從而培育一個(gè)活躍的集體建設(shè)用地使用權(quán)市場應(yīng)該說是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)的重要步驟?？紤]到中國當(dāng)前土地市場的總體框架，本文提出三步走的方法來構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，如圖2所示：

第一步，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的市場主體問題。城市國有土地市場的交易主體是國有土地的所有者和使用者，這個(gè)通過土地所有制和國有土地有償出讓制度及轉(zhuǎn)讓制度能夠明確；而農(nóng)村集體土地市場的交易主體農(nóng)村集體土地的所有者、使用者則由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的不完善而導(dǎo)致缺位。因此，構(gòu)建中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)是推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過確權(quán)、登記和頒證工作明確農(nóng)村集體土地的所有者和使用者。只有解決了市場主體問題，才能將農(nóng)村集體土地推向市場。這是從重慶農(nóng)村土地交易所和成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的試辦經(jīng)驗(yàn)得出的。無論重慶還是成都，前期對(duì)農(nóng)村集體土地的確權(quán)、登記和頒證工作是交易所建立和交易的重要基礎(chǔ)。只有農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)清晰以后，交易所才能有合格的農(nóng)村集體土地使用權(quán)和所有權(quán)的流轉(zhuǎn)方。

第二步，在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓市場、農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)村集體土地所有權(quán)市場的建設(shè)。當(dāng)農(nóng)村集體所有土地被賦予了與國家所有土地同樣的產(chǎn)權(quán)地位后，就不可避免地會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)在不同農(nóng)村集體之間和不同農(nóng)村集體土地的使用者之間的流轉(zhuǎn)行為，以滿足農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村社會(huì)分工發(fā)展的需要。同樣，根據(jù)科斯定律，清晰的產(chǎn)權(quán)界定將使得農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地 所有權(quán)能夠通過土地市場獲得最優(yōu)配置，從而有利于三個(gè)土地市場的培養(yǎng)和完善。需要說明的是，此時(shí)政府應(yīng)該通過法律法規(guī)來最大可能地減少對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)各類交易的限制。但農(nóng)村集體土地的交易應(yīng)該和城市國有土地的交易一樣，受到國家土地總體規(guī)劃的調(diào)節(jié)。

圖2 中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場總體架構(gòu)

在農(nóng)村集體土地各類市場的培育過程中，應(yīng)多試點(diǎn)，多總結(jié)。對(duì)好的經(jīng)驗(yàn)要進(jìn)行推廣，以穩(wěn)妥、快速的推進(jìn)各類土地市場的建設(shè)。比如國土資源部推行的建設(shè)用地增減掛鉤制度就能在不減少耕地的基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體建設(shè)用地的減少和城市國有建設(shè)用地的增加掛起鉤來，有利于耕地的保護(hù)和滿足城市化建設(shè)的需要。但是在建設(shè)用地增減掛鉤過程中，怎樣使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一仍是值得探索的問題。

第三步，農(nóng)村集體土地和城市國有土地在同權(quán)下自由競爭、平等交易，達(dá)到自然融合。只要農(nóng)村集體土地市場正常發(fā)育，即農(nóng)村集體土地的市場價(jià)值能夠通過農(nóng)村集體土地所有權(quán)市場、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓市場和農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場顯化，則城市國有土地和集體所有土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場上便能通過市場自由競爭和平等交易達(dá)到自然融合。比如國家想要將農(nóng)村集體所有土地征收為城市國有土地，只要支付農(nóng)村集體所有土地市場上形成的農(nóng)村集體所有土地的市場價(jià)值即可。農(nóng)地想要轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地，也會(huì)通過市場機(jī)制自發(fā)參考農(nóng)地市場形成的農(nóng)地價(jià)值和建設(shè)用地市場上形成的建設(shè)用地價(jià)值來形成農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)值。

[1]國土資源部土地利用司調(diào)研組.土地市場制度建設(shè)調(diào)研分報(bào)告之一:創(chuàng)新制度 規(guī)范流轉(zhuǎn)——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告[J].國土資源通訊,2002(3):24-30.

[2]劉小玲.建立我國城鄉(xiāng)一體的土地市場體系探索[J].南方經(jīng)濟(jì),2005(8):37-40.

[3]陳蘭生.土地的警告[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2008-06-27(12).

[4]單艷紅,楊林章,王建國.我國耕地?fù)p失的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].農(nóng)業(yè)系統(tǒng)科學(xué)與綜合研究,2002(4):300-303.

[5]呂萍,支曉娟.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)影響效應(yīng)及障礙因素分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2008(2):12-17.

[6]蔣勇,譚文兵.城鄉(xiāng)土地市場運(yùn)行創(chuàng)新模式研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2004(7):9-10.