國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估實(shí)證研究

■ 田時(shí)中/李四林

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)管學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

隨著2010年7月9日《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》的頒布并施行，國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估工作得以大范圍地開(kāi)展，實(shí)踐中如何開(kāi)展國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估是個(gè)值得研究的論題。本文的研究力圖回答以下問(wèn)題：什么是國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估？如何設(shè)置國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系和確定后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)？運(yùn)用什么方法開(kāi)展國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估？現(xiàn)實(shí)中的法律法規(guī)立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程和實(shí)施績(jī)效如何？通過(guò)分析得出結(jié)論，以期為法律法規(guī)制定者提供決策依據(jù)。

1 國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估內(nèi)涵詮釋

國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估、立法后評(píng)估都屬于立法評(píng)估范疇。評(píng)估（evaluate），是“指考察、分析或者判斷某類(lèi)事物的價(jià)值、質(zhì)量、意義、數(shù)量、程序或者情狀等?！盵1]依據(jù)評(píng)估的時(shí)間先后，立法評(píng)估又分為立法預(yù)評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估。立法后評(píng)估實(shí)質(zhì)上就是對(duì)法律施行一段時(shí)間后，采用多種方式進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)法律的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)法律中所涉及的制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)法律自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕。[2][3]周旺生認(rèn)為，立法后評(píng)估“是指法律實(shí)施一定時(shí)間后對(duì)法律的功能作用、實(shí)施效果的評(píng)論估價(jià)和在此基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)立法質(zhì)量、價(jià)值的評(píng)論估價(jià)?！盵4]

《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》指出“規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估是指國(guó)土資源部制定的規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施后，依照本辦法規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)其政策措施、執(zhí)行情況、實(shí)施效果、存在問(wèn)題及其影響因素進(jìn)行客觀調(diào)查和綜合評(píng)價(jià)，提出完善制度、改進(jìn)管理的意見(jiàn)的活動(dòng)?！盵5]國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估是指對(duì)有關(guān)國(guó)土資源（如礦產(chǎn)、土地等）方面的法規(guī)、法律、規(guī)章、規(guī)范性文件等實(shí)施后，依據(jù)一定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)立法質(zhì)量、法律實(shí)施過(guò)程和實(shí)施績(jī)效等進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，對(duì)存在的問(wèn)題提出改進(jìn)措施的活動(dòng)。

2 設(shè)置國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系

2.1 后評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置原則

(1)簡(jiǎn)潔性原則。國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)盡可能地簡(jiǎn)潔明了。各層次子系統(tǒng)是對(duì)上一級(jí)指標(biāo)的闡釋?zhuān)虼耍x擇能體現(xiàn)國(guó)土資源法律法規(guī)特點(diǎn)的要素形成指標(biāo)體系，大膽舍棄一些可有可無(wú)的指標(biāo)，抓主要因素，忽略次要因素。

(2)系統(tǒng)性原則。設(shè)置指標(biāo)時(shí)要根據(jù)國(guó)土資源法律法規(guī)的性質(zhì)和特點(diǎn)，結(jié)合立法后評(píng)估的實(shí)踐，盡可能地做到比較和交流。“指標(biāo)體系的建立就是要使評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，組成一個(gè)層次分明的整體?！盵6]

(3)可操作性原則。設(shè)置國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)在盡可能簡(jiǎn)潔的前提下，挑選易于計(jì)算、容易取得并且能夠反映國(guó)土資源法律法規(guī)實(shí)施情況的指標(biāo)，使得所構(gòu)建的指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的可操作性。

2.2 構(gòu)建國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系

設(shè)置國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系除了要堅(jiān)持簡(jiǎn)潔性、系統(tǒng)性和可操作性原則外，還要選取合適的后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)國(guó)土資源法律法規(guī)后 評(píng)估概念的詮釋?zhuān)x取立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程和法律法規(guī)實(shí)施績(jī)效三大標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系。立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要涉及合法性、合目的性和技術(shù)性三個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)；法律法規(guī)實(shí)施過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)執(zhí)行力的評(píng)價(jià)，主要考察法律法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督情況；實(shí)施績(jī)效評(píng)估是后評(píng)估的核心工作，主要考察法律法規(guī)的實(shí)施效率、效能和公平情況。[7]

由此，國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、因素層和具體指標(biāo)層組成，包括3個(gè)準(zhǔn)則層、8個(gè)因素層和31個(gè)具體指標(biāo)，見(jiàn)表1所示。

3 國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估實(shí)證分析

3.1 案例選取

為了檢驗(yàn)所設(shè)置的指標(biāo)體系的科學(xué)性和適用性，需要選取某一部或某幾部國(guó)土資源法律法規(guī)進(jìn)行實(shí)證分析，一方面驗(yàn)證國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性、可操作性，另一方面對(duì)具體的國(guó)土資源法律法規(guī)進(jìn)行后評(píng)估，評(píng)估其立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程和實(shí)施績(jī)效?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱《仲裁法》）是國(guó)土資源部制定的指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解與仲裁的法規(guī)。本法屬于國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估范圍，進(jìn)行后評(píng)估實(shí)證分析切合實(shí)際。

表1 國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系

3.2 評(píng)價(jià)方法選擇

績(jī)效評(píng)價(jià)方法很多，比如技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本—收益分析方法和諸如AHP、模糊綜合評(píng)價(jià)法在內(nèi)的現(xiàn)代綜合評(píng)價(jià)方法，各種評(píng)價(jià)方法都有其獨(dú)有的特點(diǎn)和適用性。對(duì)《仲裁法》開(kāi)展后評(píng)估時(shí)，難以準(zhǔn)確地衡量《仲裁法》立法、實(shí)施的成本及收益，并且該法立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程和實(shí)施績(jī)效存在模糊特性及傳統(tǒng)數(shù)學(xué)方法的局限性，綜合比較，選擇模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)《仲裁法》開(kāi)展后評(píng)估切實(shí)可行。模糊綜合評(píng)價(jià)法是能夠?qū)⒁恍┻吔绮磺?、不易定量的因素定量化，從多個(gè)因素對(duì)被評(píng)價(jià)事物隸屬等級(jí)狀況進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)的一種方法。[8]模糊綜合評(píng)價(jià)法基本步驟可以參考具體文獻(xiàn)。[8][9]

3.3 《仲裁法》模糊評(píng)價(jià)

3.3.1 確立《仲裁法》后評(píng)估指標(biāo)體系

依據(jù)表1，結(jié)合《仲裁法》具體實(shí)際，確立《仲裁法》后評(píng)估指標(biāo)體系，見(jiàn)表2。

3.3.2 確定評(píng)價(jià)集和指標(biāo)權(quán)重

在《仲裁法》后評(píng)估模型中，將評(píng)語(yǔ)集劃分為五個(gè)等級(jí)。具體的評(píng)價(jià) 集為：

表2 《仲裁法》后評(píng)估指標(biāo)體系

V=｛v1，v2，...，vn｝=｛優(yōu)，良，中，一般，差｝。通過(guò)專(zhuān)家排序打分、求取加權(quán)平均值確定指標(biāo)權(quán)重。依據(jù)指標(biāo)體系確定各指標(biāo)的權(quán)重及權(quán)重向量Aij及A'ij（i、j=1，2，…，n）。權(quán)重集合見(jiàn)表3。

3.3.3 構(gòu)造模糊判斷矩陣，模糊評(píng)價(jià)

在息縣的實(shí)地調(diào)研中，以問(wèn)卷調(diào)查的形式，請(qǐng)20位專(zhuān)家對(duì)《仲裁法》后評(píng)估系統(tǒng)中的具體指標(biāo)各元素進(jìn)行單因素評(píng)價(jià)。發(fā)放問(wèn)卷20份，回收20份，可利用率100%，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以構(gòu)造以下8個(gè)模糊評(píng)價(jià)矩陣：

同理得出R12、R13、R21、R22、R31、R32、和R33、的模糊評(píng)價(jià)矩陣，篇幅所限，在此不一一列舉。

由B11=A'11*R11=(0.018,0.024,0.018)

得B11=(0.0369，0.0192，0.0039)。同理，得B12、B13、B21、B22、B31、B32、B33。

由B1=A1*R1，可計(jì)算出：

由B=A*R，得B=（0.30，0.40，0.30）*

所以B=(0.0291，0.0826，0.0222，0.0126，0.0032），可見(jiàn)，0＜B＜1，無(wú)需進(jìn)行歸一化處理。根據(jù)最大隸屬度原則，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程和實(shí)施績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)為“良好”。這一評(píng)價(jià)結(jié)果與《仲裁法》實(shí)際調(diào)查反映的情況是一致的。

4 結(jié)論分析

本文的研究，得出了科學(xué)的結(jié)論，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。

驗(yàn)證了國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性。通過(guò)對(duì)《仲裁法》的實(shí)證后評(píng)估，得出《仲裁法》處在“良好”水平，與現(xiàn)實(shí)情況一致，表明所設(shè)置的國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估指標(biāo)體系是科學(xué)的，切合實(shí)際，可操作性強(qiáng)。同時(shí)，也表明《仲裁法》在立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程和實(shí)施績(jī)效方面還有待提高。

表3 模糊評(píng)價(jià)的權(quán)重向量簡(jiǎn)化表

模糊綜合評(píng)價(jià)法的適用性。本研究依據(jù)預(yù)先設(shè)置的指標(biāo)體系，通過(guò)專(zhuān)家排序打分、賦權(quán)，并運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)，得到了與實(shí)際相符的結(jié)論，表明模糊綜合評(píng)價(jià)法在國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估中具有較強(qiáng)的適用性，是適合國(guó)土資源法律法規(guī)后評(píng)估的有效方法。

作為一種嘗試，本文借助模糊綜合評(píng)價(jià)法定量評(píng)價(jià)國(guó)土資源法律法規(guī)立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程和實(shí)施績(jī)效，得出的基本結(jié)論將為立法部門(mén)修改、完善、廢除和制定新的國(guó)土資源法律法規(guī)提供決策依據(jù)。

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