我國城市新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究

◎ 劉立峰

近年來，我國城市新區(qū)呈快速發(fā)展的勢頭，除濱海新區(qū)、兩江新區(qū)、西咸新區(qū)等國家級新區(qū)以外，省、市、縣級城市都有大量新區(qū)出現(xiàn)。這表明我國的城市化發(fā)展到了一個新的階段，中心城區(qū)的容量已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟與人口增長的需要，向城市鄰近區(qū)域拓展發(fā)展空間成為必然的選擇。城市新區(qū)也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體，生態(tài)綠色低碳發(fā)展的重要平臺，對于推動我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型具有積極的示范意義。

一、新區(qū)的戰(zhàn)略定位

所謂城市新區(qū)的戰(zhàn)略定位，是在對新區(qū)自身優(yōu)勢和劣勢、機遇與挑戰(zhàn)深入分析的基礎(chǔ)上，通過確定新區(qū)在區(qū)域當中的位置及其功能，使城市新區(qū)獲得更大競爭力的過程。新區(qū)戰(zhàn)略定位是城市發(fā)展主體自覺遵循城市發(fā)展規(guī)律、準確把握城市發(fā)展階段、理性預期城市發(fā)展未來的認識成果。

城市新區(qū)定位具有內(nèi)在的復雜性。一般來講，新區(qū)自身要有一個長期的、可持續(xù)的核心理念，反映出新區(qū)發(fā)展的內(nèi)在價值取向，不會因為外部環(huán)境的變化而隨意改變；同時，新區(qū)的具體定位又因城市所處發(fā)展階段、區(qū)位優(yōu)勢等的變化而存在差異。城市新區(qū)總有其發(fā)展的區(qū)域環(huán)境，新區(qū)與外部的分工協(xié)作是在區(qū)域中進行，新區(qū)的位置與功能只有在區(qū)域中才能體現(xiàn)。城市新區(qū)的優(yōu)勢可能是現(xiàn)狀的，也可能是發(fā)展中的；可能是一種，也可能是多種的組合。新區(qū)定位就是選擇對經(jīng)濟發(fā)展有重要推動作用的優(yōu)勢功能。另外，新區(qū)建設不是一場“政治秀”，不是跟風完成任務，不是城鎮(zhèn)化大躍進，這一進程遲早要經(jīng)過市場的檢驗，因此，定位要符合本地經(jīng)濟發(fā)展實際，不能憑空想象，不能簡單模擬。

新區(qū)定位主要涉及三個方面。一是新區(qū)空間定位，即對新區(qū)的區(qū)域地位及空間影響尺度的確定，作為區(qū)域的中心和樞紐，首先要確定新區(qū)的等級和空間的坐標。二是新區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，即對新區(qū)重點產(chǎn)業(yè)、潛力產(chǎn)業(yè)的確定和篩選的過程，其定位合理與否決定著新區(qū)發(fā)展的活力和效益。三是新區(qū)功能定位，即在新區(qū)發(fā)展定位中突出強調(diào)的某些功能，反映出新區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)、文化、景觀特色的地域化個性特征。在這些定位內(nèi)容中，空間定位是靈魂，產(chǎn)業(yè)定位是基礎(chǔ)，功能定位是核心。在我國近年來一些新區(qū)的定位中，還特別強調(diào)了體制創(chuàng)新和對外開放的特性。

從已有的新區(qū)戰(zhàn)略定位看，大都十分強調(diào)新區(qū)在區(qū)域中的核心地位，強調(diào)新區(qū)的優(yōu)勢特色，強調(diào)產(chǎn)業(yè)與城市功能的融合。濱海新區(qū)的定位最為中規(guī)中矩，反映了基本的定位內(nèi)容。兩江新區(qū)強調(diào)了自己在區(qū)域發(fā)展中的核心地位，即中國內(nèi)陸重要的先進制造業(yè)基地和現(xiàn)代服務業(yè)基地，長江上游地區(qū)金融中心和創(chuàng)新中心。西咸新區(qū)和南沙新區(qū)的定位很有特色，西咸新區(qū)突出了定位的歷史文化內(nèi)涵，即彰顯秦漢文明、推動國際文化交流的歷史文化基地，南沙新區(qū)則提出國際智慧海濱城市的概念，強調(diào)了國際化、現(xiàn)代化的城市內(nèi)涵（見表1）。與國家級新區(qū)定位較為宏偉、大氣，內(nèi)涵更為豐富相比，市縣一級的新區(qū)需要從本地實際出發(fā)，定位不宜過多過大。

二、新區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇

新區(qū)產(chǎn)業(yè)選擇對于新區(qū)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展具有極為重要的意義，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，新區(qū)不可能形成規(guī)模、聚攏人氣。新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢，通過新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級，有利于整個城市產(chǎn)業(yè)動態(tài)比較優(yōu)勢的形成與發(fā)展。

表1 主要新區(qū)戰(zhàn)略定位

培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。要在分析外部環(huán)境、與中心城區(qū)的關(guān)系以及新區(qū)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際的基礎(chǔ)上，做出有利于自身長期發(fā)展并符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)業(yè)選擇。要努力培育特色產(chǎn)業(yè)，把優(yōu)質(zhì)資源配置到這些產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)競爭力，以特色產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑特色新區(qū)。要形成分工與配套。確立優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展思路，建立協(xié)調(diào)機制，形成新區(qū)與周邊區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)的有效分工與配套，打造區(qū)域特色突出、功能定位明確的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。新區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)選擇不應該太多，特別是對于中小城市新區(qū)來講，少而精更有利于形成比較優(yōu)勢和集聚效應。新區(qū)主導產(chǎn)業(yè)要與中心城區(qū)有所區(qū)別，為加快培育新區(qū)產(chǎn)業(yè)，中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)需要適當轉(zhuǎn)移配置到新區(qū)。

體現(xiàn)“產(chǎn)城一體”要求。長期以來，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的形成的各類開發(fā)區(qū)，普遍缺乏人性化的服務和居住功能，難以滿足人的全面發(fā)展需要，也不利于土地資源的集約節(jié)約利用。新區(qū)不是開發(fā)區(qū)，新區(qū)走的是城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)、安居與樂業(yè)相結(jié)合的道路，注重城市功能與產(chǎn)業(yè)功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化共同推進。從國外經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)對城市發(fā)展的支撐作用日益為人們所重視。倫敦、東京、香港、巴黎等大都市新區(qū)都在政府的規(guī)劃指導下發(fā)展成為具有產(chǎn)業(yè)功能的新區(qū)。當然，高耗能、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)與宜居相悖，要實現(xiàn)產(chǎn)城融合，必須勇于放棄這些產(chǎn)業(yè)。

強化公共服務功能。形成體系完善、優(yōu)勢顯著的生產(chǎn)性服務業(yè)和生活性服務業(yè)是新區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。一方面，新區(qū)發(fā)展是城市化加速推進的過程，將吸引人口和生產(chǎn)要素向城市集中，促進農(nóng)民市民化。城市化率提高，必然伴隨服務業(yè)的集聚發(fā)展，使得新區(qū)成為引領(lǐng)城市服務業(yè)發(fā)展的龍頭。另一方面，新區(qū)工業(yè)要與服務業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟向服務經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，探索工業(yè)企業(yè)剝離服務環(huán)節(jié)，促進生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展。再一方面，新區(qū)發(fā)展不同于早期的郊區(qū)化過程，也不是中心城功能的簡單的空間擴散，而是城市空間拓展的重要組成部分，是新的城市功能體，具有交通樞紐、物流中心、商貿(mào)流通、旅游集散、文化娛樂等多方面的服務特征。

各地新區(qū)主導產(chǎn)業(yè)的選擇有如下特點：第一，搶占產(chǎn)業(yè)制高點。濱海新區(qū)選擇了航空航天、電子信息、汽車及裝備等高端制造業(yè)作為發(fā)展重點；兩江新區(qū)則要優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代汽車、信息設備制造、軌道交通、現(xiàn)代金融、國際貿(mào)易、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。南沙新區(qū)把臨港先進制造業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、旅游休閑健康產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)。第二，重視產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。以西咸新區(qū)為例，其中的灃渭新區(qū)以完善基礎(chǔ)設施、提升集聚功能為重點，發(fā)展電子信息、智能電器、微電子制造等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和總部經(jīng)濟、物流配送、住宅產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)。涇渭新區(qū)以臨空產(chǎn)業(yè)為主導，重點發(fā)展航空物流、航空服務和運輸、生態(tài)文化旅游等產(chǎn)業(yè)。

三、新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)

新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)是新區(qū)職能的空間載體與實現(xiàn)形式，主要體現(xiàn)為城市形態(tài)，即新區(qū)內(nèi)固定要素的空間構(gòu)造，以及新區(qū)與周邊地區(qū)的相互作用。新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)需要充分考慮自然地貌特征，新區(qū)與老城的關(guān)系，新區(qū)內(nèi)部生活居住與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡，現(xiàn)有交通線路對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口聚集的作用，以及新區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，勾畫新區(qū)的主要空間發(fā)展方向和結(jié)構(gòu)。

明確空間發(fā)展的主要方向。新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)一般是沿重要軸線作為基本劃分標志，形成中心區(qū)與各分區(qū)共同發(fā)展的結(jié)構(gòu)。在具有良好發(fā)展基礎(chǔ)、人口聚集、交通發(fā)達的中心鎮(zhèn)區(qū)形成新區(qū)的中心區(qū)，新區(qū)內(nèi)的重要交通（鐵路、重要公路）以及河流或者綠帶將新區(qū)劃分為若干個功能分區(qū)。依靠主要交通干線形成發(fā)展軸帶動經(jīng)濟快速發(fā)展，可以大大降低生活和物流成本。在交通發(fā)展軸上，城市的通信、供電、供水各種管道等主要工程基礎(chǔ)設施也可以適當集中成束，有利于集約利用土地資源。

采取“多中心、組團式”模式。通過對產(chǎn)業(yè)中心或城市組團功能的塑造，可以實現(xiàn)整體布局和功能的優(yōu)化，實現(xiàn)生產(chǎn)、居住與生活服務等方面的綜合平衡?？梢栽谝欢ǔ潭壬媳苊狻皢沃行模瑪偞箫灐钡某鞘邪l(fā)展模式。各中心或組團之間可以通過河流、山體等自然地形分隔，實現(xiàn)居住與就業(yè)相對平衡，方便群眾生產(chǎn)生活。在我國的西部地區(qū)，“多中心、組團式”格局非常適于沙漠—綠洲相間分布、谷地與山地交錯分布的自然地理特點。“多中心、組團式”形態(tài)也為新區(qū)的分期開發(fā)奠定基礎(chǔ)，對經(jīng)濟水平相對比較落后的新區(qū)，提供了較大的靈活性和時效性。

與中心城區(qū)保持一定的距離。要想真正實現(xiàn)新區(qū)的“反磁力中心”作用，吸引足夠的人口和產(chǎn)業(yè)向新區(qū)聚集，新區(qū)就必須與中心城區(qū)保持一定的距離，新區(qū)距離中心城區(qū)50-80公里比較合適。在中心城區(qū)和城市新區(qū)之間應用綠帶隔離，避免中心城區(qū)與城市新區(qū)連成一片，使城市新區(qū)形成既獨立又相互聯(lián)系的空間結(jié)構(gòu)，從而既保持新區(qū)良好的生活居住環(huán)境，又使城市各種功能在空間上實現(xiàn)分隔。中心城區(qū)和新區(qū)之間通過軌道或快速路實現(xiàn)空間上的跨越。但是，急于修建聯(lián)接中心城區(qū)的快速通道，甚至建設多條快速通道，對于新區(qū)發(fā)展并不是好事，新區(qū)有可能會演變成臥城或空城。最好的方式應該是將政府機構(gòu)和服務功能向新區(qū)整體外移，以利于新區(qū)快速聚攏人氣。

從現(xiàn)有新區(qū)發(fā)展看，比較好地體現(xiàn)了上述理念。濱海新區(qū)“雙城雙港”的總體戰(zhàn)略和布局思路，提升了新區(qū)的核心區(qū)的地位和作用，與主城一起形成雙城格局。在現(xiàn)在天津港的基礎(chǔ)上，在大港規(guī)劃新建南港區(qū)，形成雙港，從而從根本上整體改善了濱海新區(qū)的發(fā)展環(huán)境。西咸新區(qū)提出“一河兩帶四軸五組團”的空間結(jié)構(gòu)，形成以灃涇大道為主軸，以正陽、秦漢、蘭池、灃渭為次軸，對接西咸兩市的傳統(tǒng)軸線，輻射帶動西咸新區(qū)的多個功能區(qū)。天府新區(qū)要形成“一帶兩翼、一城六區(qū)”的空間格局，力求形成產(chǎn)業(yè)、居住和生態(tài)的平衡。

四、新區(qū)的體制框架

我國城市新區(qū)經(jīng)歷了從上世紀90年代的浦東新區(qū)到2000年代的濱海新區(qū)，再到2010年代的兩江新區(qū)的不同發(fā)展階段。不同發(fā)展階段的新區(qū)創(chuàng)造出了各具特色的體制框架，其基本原則是有效劃分行政管理權(quán)限，整合各類公共資源，形成分工合理、職責明晰、監(jiān)督有力、高效運轉(zhuǎn)、執(zhí)行通暢的管理架構(gòu)。

成立綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機構(gòu)。為了統(tǒng)籌新區(qū)建設的戰(zhàn)略全局，各地新區(qū)建設初期，大都會成立一個區(qū)域性綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機構(gòu)，其職能主要是負責新區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)開發(fā)中的一些重大事項，日常工作則由原行政區(qū)負責。這種方式在一定程度上保證了開發(fā)初期工作的簡潔高效，有利于發(fā)揮新區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)的積極性。例如，剛剛起步的天府新區(qū)采用兩級管理制，即省級設天府新區(qū)規(guī)劃建設委員會，主要職能是管理天府新區(qū)規(guī)劃的制定和一定層次規(guī)劃的指導和審定，以及指導協(xié)調(diào)規(guī)劃的實施。同時，在成都、資陽和眉山三市設建設委員會，建設任務在市一級，三市按照統(tǒng)一規(guī)劃來建設。

采取統(tǒng)分結(jié)合管理體制。從浦東新區(qū)和濱海新區(qū)等成熟新區(qū)體制變動情況來看，大多適應經(jīng)濟社會發(fā)展對管理職能轉(zhuǎn)變的要求，實現(xiàn)階段設計、漸進改革、適時調(diào)整、逐步完善，促進新區(qū)管理體制由初創(chuàng)期模式—發(fā)展期模式—建成期模式的轉(zhuǎn)型與升級。初創(chuàng)期，新區(qū)戰(zhàn)略性重大事項實行統(tǒng)一決策，具體開發(fā)建設事務實行屬地管理，發(fā)揮宏觀管理機構(gòu)與縣區(qū)（開發(fā)區(qū)）各自優(yōu)勢，共同參與新區(qū)開發(fā)建設。發(fā)展期，隨著新區(qū)開發(fā)與建設走向深入，建立綜合管理機構(gòu)——管委會，全面負責托管新區(qū)范圍內(nèi)各行政區(qū)和開發(fā)區(qū)事務，形成“一個平臺，一體化運作”的管理模式。建成期，在新區(qū)大規(guī)?；A(chǔ)設施與功能區(qū)建設完成之后，新區(qū)體制由開發(fā)建設為主進入到城區(qū)管理為主的階段，最終實現(xiàn)由經(jīng)濟功能區(qū)向行政區(qū)的過渡。

傾向于高層政府權(quán)力集中。除極少數(shù)國家級新區(qū)能夠得到國家的承認，實現(xiàn)行政區(qū)劃的調(diào)整，成為了新的行政區(qū)。即使像浦東新區(qū)和濱海新區(qū)，也是經(jīng)過10多年的努力，才由經(jīng)濟區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)。其他城市的新區(qū)恐怕會在相當長的時間里，只是以經(jīng)濟功能區(qū)的身份存在。從現(xiàn)有新區(qū)體制磨合情況看，只有高層政府的更多介入，才能使新區(qū)的持續(xù)發(fā)展有所保證。西咸新區(qū)最早實行的是“省市共建，以市為主”體制，“西咸辦”扮演的只是協(xié)調(diào)人和規(guī)劃者角色，存在體制不順、力量分散、重點不突出等問題。不得不在一年后改為“省市共建，以省為主”體制，成立西咸管委會，代表省政府行使西咸新區(qū)開發(fā)建設的管理權(quán)，在重大項目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及規(guī)劃實施方面賦予市一級管理權(quán)限（見表2）。

五、新區(qū)的開發(fā)模式

新區(qū)的開發(fā)模式實際上是確定政府與市場在投資、融資、建設過程中的地位及其合作關(guān)系。根據(jù)國內(nèi)新區(qū)開發(fā)的經(jīng)驗，通常政府會成為新區(qū)開發(fā)的主導和引導者，同時，還要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)新市場化開發(fā)模式，吸引民間資本的進入，為新區(qū)投資與建設提供可靠的財力保障。

推進土地一級開發(fā)的市場化。以往的城市建設過程中，政府（或平臺公司）直接負責土地一級開發(fā)，通過土地出讓籌集開發(fā)資金?，F(xiàn)在，更多的城市新區(qū)結(jié)合重點功能區(qū)的打造，在土地一級開發(fā)環(huán)節(jié)就引入戰(zhàn)略投資伙伴。地方政府將待進行一級開發(fā)的土地授權(quán)具備資質(zhì)的完全市場化公司，由其按照規(guī)劃和協(xié)議的約定進行統(tǒng)一拆遷、補償、安置以及基礎(chǔ)設施建設，使區(qū)域內(nèi)的土地達到需求者要求的建設條件，再面向市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。在這種模式中，一級開發(fā)企業(yè)完成一級開發(fā)后核算開發(fā)成本及酬金，待土地轉(zhuǎn)讓取得土地價款后扣除開發(fā)成本及酬金，剩余土地轉(zhuǎn)讓款歸政府所有。新區(qū)政府通過土地授權(quán)開發(fā)協(xié)議保證其土地所有者權(quán)益和社會公共利益，土地開發(fā)企業(yè)則通過協(xié)議保證其合理收益。

表2 新區(qū)管理體制

引入城市運營商開發(fā)模式。由于我國的許多市縣政府不具備大規(guī)模基礎(chǔ)設施和公共服務投資能力，且地方政府債務負擔日趨嚴重，未來新區(qū)開發(fā)需要引入城市運營商模式。城市運營商通常從前期城市規(guī)劃就參與進來，對社會資源、產(chǎn)業(yè)資源進行整合，是集城市發(fā)展策劃和規(guī)劃、土地大規(guī)模成片開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設施建設和運營為一體的城市建設綜合開發(fā)企業(yè)。城市運營商的最終產(chǎn)品就是建設一座符合政府戰(zhàn)略要求的新區(qū)區(qū)或新區(qū)區(qū)的有機組成部分。在這樣的城市建設模式中，政府提供的主要是土地資源，資金籌集和投入則主要由城市運營商承擔。新區(qū)城市運營商的開發(fā)模式主要包括以下幾種：一二級開發(fā)聯(lián)動、BT項目與房地產(chǎn)開發(fā)聯(lián)動等。

探索企業(yè)化的園區(qū)建設模式。近年來，一些地方政府開始引進大型企業(yè)整體開發(fā)新區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。主要采取以下兩種方式，第一，企業(yè)引進模式，由符合新區(qū)產(chǎn)業(yè)方向且其有較強實力的企業(yè)獲取本企業(yè)工業(yè)土地開發(fā)權(quán)的同時，在自身企業(yè)入駐且為主導的前提下，借助企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中的凝聚力和號召力，吸引其他企業(yè)向園區(qū)聚集，建設相對獨立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸與完善。第二，工業(yè)地產(chǎn)商模式，由房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)獲取工業(yè)、物流等土地項目，進行道路、綠化等基礎(chǔ)設施建設乃至廠房、倉庫、研發(fā)等設施的建設，然后以租賃、轉(zhuǎn)讓或合資、合作方式進行項目的經(jīng)營管理，獲取合理的地產(chǎn)開發(fā)利潤。

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