緩解大型城市交通擁堵的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的解決對(duì)策

◎ 趙先立

一、引言

隨著我國(guó)大型城市中心城區(qū)機(jī)動(dòng)化和城市化的進(jìn)程，中心城區(qū)人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張和城市產(chǎn)業(yè)、服務(wù)功能的集中使得我國(guó)本已較落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷繼續(xù)加重，在中心城區(qū)停車(chē)位緊張、道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、公共交通不發(fā)達(dá)等因素的影響下，大城市中心城區(qū)交通擁堵問(wèn)題日益突出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中心城區(qū)的交通流量將繼續(xù)增大，其交通擁堵現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在，全社會(huì)應(yīng)該從現(xiàn)在就開(kāi)始重視這一問(wèn)題并著手研究緩解交通擁堵的措施和辦法。在交通擁堵問(wèn)題的治理方面，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)具有積極的借鑒意義。因此，本文試圖借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)大型城市中心城區(qū)交通擁堵的弊端進(jìn)行深層分析，并提出政策框架，以期為我國(guó)大型城市中心城區(qū)交通擁堵的緩解提供一些可以參考的依據(jù)。

二、國(guó)外大型城市中心城區(qū)緩解交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

（一）日本東京緩解中心城區(qū)交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)

東京是世界上的特大型城市之一，其中心城區(qū)即東京區(qū)部由23個(gè)區(qū)組成，面積大約621平方公里，人口極為稠密。東京市中心城區(qū)的汽車(chē)交通流量，隨著人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的集中化和生活圈的區(qū)域化而日益增加，加上鄰近各縣流入東京城區(qū)內(nèi)和通過(guò)城區(qū)內(nèi)的交通流量的穩(wěn)步上升，更加重了東京市中心城區(qū)道路的負(fù)擔(dān)，交通擁堵現(xiàn)象在20世紀(jì)五六十年代比較嚴(yán)重。東京為了治理交通擁堵，采取了一系列的措施。

1.交通供給政策

東京現(xiàn)代城市道路的建設(shè)始于1888年的“市區(qū)改正規(guī)劃”。此后，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，東京已經(jīng)建立了放射、環(huán)狀、輔助三類(lèi)道路構(gòu)成的現(xiàn)代道路系統(tǒng)。在軌道交通建設(shè)方面，東京建立了專(zhuān)門(mén)服務(wù)于中心城區(qū)的地鐵系統(tǒng)，可以說(shuō)，東京擁有世界上最發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。日本東京 1974年正式提出建設(shè)以公共交通尤其是軌道交通為主的城市新交通體系。在東京都23區(qū)中，公共交通承載著70%的出行，為世界之最。目前，東京市擁有400公里的地鐵網(wǎng)絡(luò)，即便地面交通全面癱瘓，軌道交通也完全可以承擔(dān)交通任務(wù)。①可以說(shuō)，公共交通網(wǎng)絡(luò)的健全是東京治理交通擁擠的最大法寶。

2.交通需求政策

在東京市區(qū)，為減少城區(qū)的車(chē)流量，東京市區(qū)的停車(chē)費(fèi)非常高昂，而且是車(chē)主自付費(fèi)用，對(duì)于亂停車(chē)的違規(guī)現(xiàn)象，東京政府監(jiān)督非常嚴(yán)格且罰款額也極高。但是這些措施讓東京的車(chē)流順暢了不少。在東京，為了減少交通流量，政府對(duì)業(yè)務(wù)用汽車(chē)制定了嚴(yán)格的出行規(guī)定，嚴(yán)禁跑空車(chē)。

東京政府于2000年2月頒布了交通管理行動(dòng)計(jì)劃, 提出要制定獨(dú)立的交通條例，在東京市中心設(shè)置機(jī)動(dòng)車(chē)限行或者限制區(qū)域，并決定于2003年實(shí)行過(guò)往車(chē)輛收費(fèi)制，以減少擁堵區(qū)域的車(chē)流量。此外，東京對(duì)于違法違規(guī)停車(chē)的行為采取了“絕不姑息”的做法，一旦電子眼拍到有違規(guī)行為，車(chē)主將受到高額的罰款。

（二）英國(guó)倫敦緩解中心城區(qū)交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)

倫敦是全世界治理城市中心城區(qū)交通擁堵最成功的城市之一。倫敦大都市區(qū)是指包括大倫敦在內(nèi)的英格蘭東南地區(qū)，總面積27224平方公里，人口1805萬(wàn)，其空間結(jié)構(gòu)可以分為四個(gè)圈層：中心區(qū)、外圍區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。其中，中心區(qū)是由12個(gè)區(qū)構(gòu)成的內(nèi)倫敦，面積321 平方公里，人口約445萬(wàn)。②面對(duì)中心城區(qū)快速增長(zhǎng)的交通需求和日益惡化的擁堵問(wèn)題，倫敦市政府提出了一系列措施。

1.交通供給政策

倫敦市政府為了減少中心城區(qū)的交通流量，從1990年起加強(qiáng)了對(duì)城市公共交通的管理，優(yōu)先發(fā)展大容量的城市公共交通，對(duì)城市公共交通給予財(cái)政上的扶持，實(shí)行公交有限通行的有效政策，政府還大力投入資金研究新型公共交通系統(tǒng)如有軌電車(chē)、輕軌交通地鐵。為了吸引更多的人乘坐公共交通，改善城市的環(huán)境，倫敦市政府大力改善公共交通服務(wù)力量。

2.交通需求政策

倫敦市政府采取的另一個(gè)減少中心城區(qū)交通流量的措施是控制個(gè)體交通的需求，主要是實(shí)行“交通擁擠收費(fèi)”（congestion charging）政策。這一政策從2003年2月17日正式開(kāi)始實(shí)行其大致實(shí)行的方法是：在倫敦中心區(qū)劃出特定區(qū)域，在固定時(shí)間段對(duì)出入該地區(qū)的車(chē)輛實(shí)行交通收費(fèi)管理，以此控制中心城區(qū)的車(chē)流量，改變?nèi)藗兊某鲂薪Y(jié)構(gòu)，督促部分城市居民盡可能地使用除私家車(chē)除外的其他公共交通工具，來(lái)達(dá)到降低中心城區(qū)交通擁堵程度的目標(biāo)。而征收的費(fèi)用依舊用于城市交通的發(fā)展。為了保證這項(xiàng)政策的效果，倫敦在各個(gè)路段都裝置了“電子眼”，監(jiān)督那些沒(méi)有交費(fèi)的車(chē)輛，罰單也會(huì)及時(shí)送達(dá)車(chē)主的手中。通過(guò)收費(fèi)，倫敦2003年與2002年相比，進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的收費(fèi)車(chē)輛（指的是四輪和四輪以上的車(chē)輛）減少了16%。③

3.衛(wèi)星城建設(shè)引導(dǎo)交通需求

倫敦市政府還采取分流中心城區(qū)城市職能的辦法，以減少中心城區(qū)的人口活動(dòng)，來(lái)達(dá)到減少交通流量的目的。主要措施就是在倫敦市周?chē)陆ㄐl(wèi)星城，規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，注重衛(wèi)星城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以滿(mǎn)足人們的日常需求。通過(guò)一系列的交通管制措施，倫敦市中心城區(qū)的交通擁堵大大得到了緩解。

（三）法國(guó)巴黎緩解中心城區(qū)交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)

巴黎是歐洲的大都市，是由巴黎市、近郊三縣和遠(yuǎn)郊四縣構(gòu)成的大巴黎行政區(qū)。根據(jù)城市化區(qū)域與城市結(jié)構(gòu)，巴黎大都市可以分為三大交通圈：中心區(qū)、外圍區(qū)和郊區(qū)。巴黎大都市區(qū)中心城區(qū)由中心區(qū)和外圍區(qū)共同組成，是巴黎市集中的城市化地區(qū)。

1.交通供給政策

1853年政府開(kāi)始對(duì)巴黎中心區(qū)的道路結(jié)構(gòu)進(jìn)行改建，打破了中世紀(jì)的傳統(tǒng)道路網(wǎng)，著手于現(xiàn)代化城市道路的建設(shè)，并對(duì)城市進(jìn)行了規(guī)劃。正因?yàn)槿绱?，在小汽?chē)快速發(fā)展并造成交通擁堵后，巴黎迅速開(kāi)發(fā)以城市快速鐵路和地鐵為主的軌道交通。為支持巴黎城市規(guī)劃中的新城的建設(shè)和發(fā)展，巴黎開(kāi)始建設(shè)區(qū)域快速鐵路。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)，巴黎市區(qū)的地鐵網(wǎng)絡(luò)具備了覆蓋面小但是線網(wǎng)密度大、換乘方便的特點(diǎn)，主要為巴黎城區(qū)服務(wù)。

2.交通需求政策

為了提高公共交通在城市居民日常出行中的使用量，巴黎市政府設(shè)置公共交通專(zhuān)用道、實(shí)行公交優(yōu)先的政策、便捷的換乘措施、為使用公共交通的人提供便利條件、發(fā)展城市交通智能交通系統(tǒng)。此外，巴黎市還加強(qiáng)了交通管理，以提高城市交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率，主要經(jīng)驗(yàn)就是利用信息技術(shù)加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)督，并開(kāi)具有力的罰單。

3.交通需求空間位移策略

無(wú)論哪一個(gè)城市中心城區(qū)，交通擁堵的根本原因還是人的需求，人們活動(dòng)必須進(jìn)入中心城區(qū)才能達(dá)到目的。因此，分散中心城區(qū)的人流，根本措施在于將中心城區(qū)的部分職能分散開(kāi)，才能將人流和車(chē)流分散，達(dá)到緩解中心城區(qū)交通擁堵的目的。因此，法國(guó)巴黎從很早開(kāi)始在巴黎郊區(qū)制定了建筑規(guī)劃，建立衛(wèi)星城。

（四）國(guó)外緩解交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

交通是大型城市運(yùn)行、發(fā)展乃至生活的關(guān)鍵因素。世界上許多國(guó)家都注重對(duì)特大城市中心城區(qū)交通擁堵的治理，不斷地加大對(duì)交通擁堵的治理力度。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的摸索和實(shí)踐，各國(guó)對(duì)于交通擁堵的緩解已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)和良好的效果。

1.從增加供給模式的角度來(lái)說(shuō)，單純?cè)黾拥缆饭┙o的做法現(xiàn)在已經(jīng)逐漸不再為世界各國(guó)所采納，因?yàn)榇蟪鞘兄行某菂^(qū)的土地資源有限，沒(méi)有更多的空間來(lái)將道路拓寬和修建新的道路。不過(guò)很多大型城市的中心城區(qū)地鐵網(wǎng)絡(luò)比較發(fā)達(dá)，如東京，還修建了新干線，速度極快。 此外，很多大型城市都興建了快速公交專(zhuān)用車(chē)道及快速公交體系，以提高城市公共交通工具的運(yùn)力。從供給模式來(lái)看，各國(guó)主張合理規(guī)劃城市交通網(wǎng)絡(luò)，提高交通管理水平、智能交通的使用等。

2.從交通需求管理的角度來(lái)說(shuō)，具體的措施有：為減少大城市中心城區(qū)的交通流量，對(duì)進(jìn)入中心城區(qū)的機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)行限制，如某些路段、某些時(shí)間段不允許通過(guò)機(jī)動(dòng)車(chē)；對(duì)于進(jìn)入中心城區(qū)的必經(jīng)的熱門(mén)的關(guān)鍵路段，征收昂貴的費(fèi)用，以限制車(chē)流量，這是倫敦市政府采取的措施。此外，對(duì)中心城區(qū)的停車(chē)位的收費(fèi)進(jìn)行改革，對(duì)于關(guān)鍵地帶的停車(chē)場(chǎng)的費(fèi)用進(jìn)行提高停車(chē)價(jià)格的辦法，以限制機(jī)動(dòng)車(chē)的數(shù)量。對(duì)于直接造成中心城區(qū)交通擁堵的私家車(chē)、小轎車(chē)，很多國(guó)家都出臺(tái)了相關(guān)政策，以限制小轎車(chē)的大范圍使用。

3.從制度模式看來(lái)，各個(gè)國(guó)家都注重對(duì)交通管理的立法，通過(guò)立法來(lái)規(guī)范人們的出行習(xí)慣和行為，對(duì)于違反交通法律法規(guī)的人進(jìn)行嚴(yán)格的懲罰，絕不姑息，并且將懲罰記錄記錄下來(lái)，對(duì)違法者的其他行為造成一定的限制，使得出行者不敢輕易違法，從而消除人為因素造成的交通擁堵。同時(shí)立法加大對(duì)交通項(xiàng)目的資金投入，促進(jìn)城市交通設(shè)施的建設(shè)。

三、我國(guó)大型城市中心城區(qū)交通擁堵的弊端分析

（一）我國(guó)交通擁堵問(wèn)題的演進(jìn)過(guò)程

20世紀(jì)80年代后期到90年代初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)了10多年的高速發(fā)展，城市建設(shè)已頗具規(guī)模。這一時(shí)期，出租車(chē)、公務(wù)用車(chē)、摩托車(chē)數(shù)量迅速增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)流量增大，城市路面出現(xiàn)了一定程度的擁堵。政府為治理這種擁堵，投入了大量資金對(duì)城市道路進(jìn)行改造和修建更多的道路。這一階段的全國(guó)城市道路建設(shè)的投資超過(guò)了建國(guó)以來(lái)道路建設(shè)投資的總和，城市高等級(jí)的道路建設(shè)達(dá)到了空前的規(guī)模。1993年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：城市道路面積比1978年增加2.9倍， 公交車(chē)輛和線路長(zhǎng)度分別增加2.4倍和2.8倍。盡管如此，因城市機(jī)動(dòng)車(chē)的增長(zhǎng)速度大大快于城市道路建設(shè)的速度，交通擁擠開(kāi)始在大城市出現(xiàn)，并且頻繁出現(xiàn)在人們出行的時(shí)段。社會(huì)各界終于開(kāi)始意識(shí)到只是一味的修建新的道路，并不能徹底解決交通擁堵的問(wèn)題，公共交通、城市交通投資和城市交通規(guī)劃逐步受到重視。

20世紀(jì)90年代中期以后，機(jī)動(dòng)車(chē)主要是出租車(chē)、單位小汽車(chē)和摩托車(chē)增加迅速。尤其是私家車(chē)的迅猛增長(zhǎng)，其勢(shì)頭令人吃驚。隨著國(guó)家汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的頒布，與小汽車(chē)生產(chǎn)、流通相關(guān)的重大舉措亦紛紛亮相出臺(tái)，“小汽車(chē)進(jìn)入家庭”被確定為國(guó)家扶持汽車(chē)工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略安排，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的汽車(chē)面對(duì)的消費(fèi)者也紛紛轉(zhuǎn)向家庭用車(chē)，私家車(chē)的銷(xiāo)售價(jià)格大幅度下降。私家車(chē)的擁有量逐年增加，且增長(zhǎng)速度越來(lái)越快，平均增長(zhǎng)率達(dá)到16.8%。城市私人汽車(chē)大量出現(xiàn)，如北京市私人汽車(chē)平均增長(zhǎng)率為24.5%。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市，尤其是特大型城市的中心城區(qū)，交通擁堵嚴(yán)重，交通出行困難，甚至公交運(yùn)行速度在特大型城市中心城區(qū)下降到與步行同步的速度，交通問(wèn)題成為許多城市的頭號(hào)問(wèn)題。2010 年全國(guó)城市小汽車(chē)保有量超過(guò)到1400萬(wàn)輛，其中大城市超過(guò)1000萬(wàn)輛。據(jù)專(zhuān)家預(yù)計(jì)，按目前小汽車(chē)發(fā)展的勢(shì)頭，未來(lái)所有大城市交通都會(huì)遇到交通癱瘓的麻煩，并且這種城市規(guī)劃交通日益緊張的趨勢(shì)，到 2030 年將達(dá)到頂峰。因此，我們認(rèn)為，從目前到 2030 年，將是我國(guó)城市交通問(wèn)題的高漲期或曰城市危機(jī)的爆發(fā)期，如果沒(méi)有大容量軌道交通作支柱，特大城市的交通擁堵問(wèn)題將無(wú)法解決。

（二）我國(guó)大型城市中心城區(qū)交通擁堵的弊端分析

隨著我國(guó)城市化的進(jìn)程，大型城市人口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張和城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等的集聚，使得原本非常緊張的大型城市交通尤其是中心城區(qū)的交通設(shè)施的負(fù)荷越來(lái)越重。大型城市中心城區(qū)交通擁堵的弊端主要有以下危害。

1.大型城市中心城區(qū)交通擁堵引起的經(jīng)濟(jì)損失

交通擁堵延誤了市民的出行時(shí)間，人們需要花費(fèi)更多的時(shí)間來(lái)應(yīng)付交通擁堵。時(shí)間在現(xiàn)代社會(huì)的珍貴不言而喻。在我國(guó)大型城市中心城區(qū)，生產(chǎn)效率高、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，單位時(shí)間內(nèi)的能夠創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值就更大，因此時(shí)間就意味著金錢(qián)，耽誤時(shí)間越多，損失就愈大。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，北京人上下班的擁堵成本最高，達(dá)到每月375元，占其收入比例的12.5%；其次是廣州人，上下班擁堵成本為每月273.8元；上海人排第三，為每月228.2元。

交通擁堵也對(duì)社會(huì)造成了極大的經(jīng)濟(jì)損失。由于車(chē)流量長(zhǎng)時(shí)間滯留在路上，所耗費(fèi)的時(shí)間和燃油等費(fèi)用比在交通暢通條件下要大得多。另外，由于汽車(chē)數(shù)量多，排放的汽車(chē)尾氣數(shù)量也隨之增加，嚴(yán)重污染了城市空氣，造成了環(huán)境污染。為了治理環(huán)境污染，給市民一個(gè)健康的生存環(huán)境，政府需要加大財(cái)政投入治理環(huán)境。北京市機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量2012年初已經(jīng)突破了500萬(wàn)輛，總量仍在不斷增長(zhǎng)，車(chē)路矛盾進(jìn)一步加劇。交通擁堵給大型城市和社會(huì)引起了極大的時(shí)間和資源的浪費(fèi)，雖然沒(méi)有直接造成金錢(qián)損失，但是間接帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額巨大。交通擁堵使得能源耗費(fèi)加大，使得人們出行的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本增加，給整個(gè)社會(huì)造成了極大的浪費(fèi)。

2.大型城市中心城區(qū)交通擁堵對(duì)人的影響

在我國(guó)大型城市中心城區(qū)，頻繁發(fā)生的交通擁堵給個(gè)人和團(tuán)體帶來(lái)了極大的不便，大大降低了人們預(yù)期的效用，嚴(yán)重影響了人們的工作和生活的質(zhì)量。研究證明，嚴(yán)重的交通擁堵會(huì)導(dǎo)致人們產(chǎn)生焦慮的心理。長(zhǎng)時(shí)間的交通擁堵，影響了人們正常的生活和工作規(guī)律，容易使人產(chǎn)生焦躁、不耐煩的心情。駕駛員的心情不好，容易導(dǎo)致交通安全事故的發(fā)生，車(chē)輛互相搶道引發(fā)車(chē)輛刮蹭、汽車(chē)追尾等，可能發(fā)生嚴(yán)重的交通安全事故，導(dǎo)致人員傷亡。

3.大型城市中心城區(qū)交通擁堵引起的環(huán)境污染

交通擁堵對(duì)環(huán)境的污染，主要源于機(jī)動(dòng)車(chē)輛在頻繁的啟動(dòng)、起步過(guò)程中增加的有害氣體的排放。在我國(guó)，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣已經(jīng)逐漸成為了特大型城市空氣污染的首要污染源了，我國(guó)大城市60%的一氧化碳、50%的氮氧化物、30%的氫碳化合物污染主要來(lái)源于機(jī)動(dòng)車(chē)的尾氣排放，其中北京、上海、廣州等特大型城市的一氧化碳和氮氧化物排放量已經(jīng)約占城市排放總量的80%，交通擁堵已成為城市環(huán)境污染的“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>

機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染環(huán)境之后，再間接的影響到人們的身體健康。機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣中的氮氧化物、二氧化硫是酸雨當(dāng)中的主要成分，而酸雨對(duì)人體的危害很大。交通擁堵導(dǎo)致大量的車(chē)流集中，產(chǎn)生噪聲污染。噪聲不僅會(huì)影響人們的聽(tīng)力和語(yǔ)言溝通，干擾市民休息和正常生活，還會(huì)對(duì)人體的心血管、神經(jīng)系統(tǒng)、內(nèi)分泌系統(tǒng)等產(chǎn)生不利影響，程度嚴(yán)重時(shí)甚至影響駕駛員的情緒，使其情緒暴躁，容易引起交通事故。

4.大型城市中心城區(qū)交通擁堵引起的能源浪費(fèi)

在大型城市中心城區(qū)，交通擁堵導(dǎo)致大量車(chē)流滯留在道路上不能前行，車(chē)輛不停地踩剎車(chē)、點(diǎn)油門(mén)，必然要消耗額外多的燃料。據(jù)調(diào)查，停車(chē)時(shí)沒(méi)有公里數(shù)，用時(shí)間衡量耗油量，3分鐘的耗油量相當(dāng)于平時(shí)1公里的耗油量，如果車(chē)輛車(chē)流的時(shí)間越長(zhǎng)，耗油量將越多，這對(duì)于不可再生的石油來(lái)說(shuō)，是一個(gè)非常大的浪費(fèi)。汽車(chē)排放的大量尾氣還會(huì)使得城市中心城區(qū)的溫度比其周邊溫度要高，導(dǎo)致人們降暑依靠空調(diào)、風(fēng)扇。這就需要大量的電力來(lái)支持，使得電力甚至不堪重負(fù)，幾乎每年都創(chuàng)新紀(jì)錄。

四、緩解我國(guó)大型城市中心城區(qū)交通擁堵的政策建議

當(dāng)前，緩解大型城市中心城區(qū)交通擁堵依然是世界性難題?？v觀國(guó)內(nèi)外城市交通擁堵的發(fā)展歷程，大型城市中心城區(qū)之所以產(chǎn)生交通擁堵的問(wèn)題，歸根結(jié)底還是迅速增加的交通需求超過(guò)了交通供給的最大負(fù)荷量，這是產(chǎn)生交通擁堵的內(nèi)在原因，大型城市交通管理水平不能適應(yīng)迅速增加的交通流量，不能及時(shí)有效的疏導(dǎo)交通流，這是產(chǎn)生交通擁堵的直接原因。 我國(guó)現(xiàn)階段的特大型城市中心城區(qū)交通擁堵問(wèn)題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，城市交通發(fā)展借助于改革開(kāi)放的動(dòng)力，但是又帶有歷史造成的先天性不足的滯后特點(diǎn)。但是，在今后的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)又將進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)、穩(wěn)定和快速發(fā)展時(shí)期。從交通擁堵發(fā)展歷程和發(fā)生的頻率來(lái)看，緩解交通擁堵將會(huì)是大型城市面臨的一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，因而，有關(guān)部門(mén)必須意識(shí)到緩解交通擁堵工作的長(zhǎng)期性、艱巨性和重要性。本文經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)外緩解擁堵政策的分析，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況從公共政策角度來(lái)探討緩解我國(guó)大型城市中心城區(qū)的交通擁堵的辦法。

（一）大型城市中心城區(qū)交通需求管理政策建議

20世紀(jì)70年代末期，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市交通發(fā)展的重點(diǎn)由大規(guī)模的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向了城市交通管理。在20世紀(jì)80年代末期至90年代初期，城市交通管理的重點(diǎn)又轉(zhuǎn)向了交通需求管理。解決城市交通擁堵問(wèn)題，通常要考慮交通需求方面。對(duì)于我國(guó)大型城市中心城區(qū)的有限的土地資源和空間來(lái)說(shuō)，不能再任由交通需求無(wú)限制的發(fā)展下去。交通需求管理的目標(biāo)就是限制大型城市中心城區(qū)的車(chē)流量，盡量不是車(chē)流量超過(guò)道路供給，緩解交通擁堵。

1.交通規(guī)劃與土地利用相協(xié)調(diào)

城市交通管理規(guī)劃與城市土地的利用分不開(kāi)。在城市空間布局時(shí)，需要為城市交通預(yù)先留下一定的土地，這樣在給交通管理規(guī)劃設(shè)計(jì)方案時(shí)，才能決定利用土地做什么用途，怎么規(guī)劃等。大城市中心城區(qū)集合了城市大部分的職能，導(dǎo)致了人口過(guò)度集中，建筑密集，土地利用率高，用于交通設(shè)施建設(shè)的土地有限且昂貴，這都是城市土地不合理的規(guī)劃引起的，進(jìn)而導(dǎo)致交通擁堵和交通規(guī)劃工作再無(wú)大的發(fā)展空間。

因此，合理布局客貨運(yùn)樞紐，使客流和貨流的分布和流向合理，處理好特大城市中心城區(qū)有限的空間和土地資源同交通設(shè)施建設(shè)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)在有限特大型城市中心城區(qū)空間內(nèi)形成最大效能的交通設(shè)施能力。加強(qiáng)交通引導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)，促使形成合理的交通出行結(jié)構(gòu)。實(shí)行和完善新建和改建建設(shè)工程的交通影響評(píng)估分析制度。新建大型建設(shè)項(xiàng)目和改擴(kuò)建項(xiàng)目必須通過(guò)嚴(yán)格的交通影響分析程度，通過(guò)交通影響評(píng)估，合理控制中心城區(qū)土地利用開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，減少交通流量。合理的利用城市土地，規(guī)劃交通，才能夠從源頭上最大可能性的緩解大城市中心城區(qū)交通擁堵的程度。

2.調(diào)整交通結(jié)構(gòu)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，具有容量大、載客多的公共交通能夠很好的緩解大型城市中心城區(qū)的交通擁堵問(wèn)題。堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展公共交通，改變目前大型城市中心城區(qū)交通方式向小汽車(chē)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，構(gòu)建合理的交通模式。公共交通優(yōu)先必須建立在綜合交通政策上，確立公共交通的定位和優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。在城市交通規(guī)劃上確立公共交通優(yōu)先安排順序，在資金投入和財(cái)政稅收上確立對(duì)公共交通的政策傾斜，在道路通行上確立公共交通優(yōu)先通行權(quán)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，對(duì)小汽車(chē)的擁有和合理使用進(jìn)行引導(dǎo)。嚴(yán)格限制摩托車(chē)在中心城區(qū)的擁有和出行。

3.調(diào)節(jié)中心城區(qū)交通流量

唐斯定律說(shuō)明，④僅僅依靠增加道路供給不但不能使交通擁堵得到緩解，反而會(huì)引發(fā)新的交通需求量。因此，緩解中心城區(qū)交通擁堵問(wèn)題，不能單單依靠交通供給的增加，相關(guān)部門(mén)還應(yīng)該采取措施對(duì)無(wú)限增長(zhǎng)的交通需求進(jìn)行控制，以減少中心城區(qū)的交通流量。

據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，主要的手段有實(shí)行差別化的停車(chē)收費(fèi)和征收交通擁堵費(fèi)、燃油費(fèi)等，對(duì)中心城區(qū)實(shí)行分區(qū)域、分路段、分標(biāo)準(zhǔn)的停車(chē)收費(fèi)。通過(guò)不同地區(qū)、不同時(shí)間段實(shí)行不同的停車(chē)收費(fèi)率，調(diào)節(jié)機(jī)動(dòng)車(chē)出行需求和道路交通負(fù)荷的時(shí)空分布，對(duì)中心城區(qū)采取高昂的收費(fèi)政策，對(duì)停車(chē)位嚴(yán)重緊張的停車(chē)場(chǎng)采用時(shí)間累進(jìn)制的收費(fèi)率，對(duì)長(zhǎng)時(shí)間停車(chē)收取更高的停車(chē)費(fèi)用。我國(guó)可以考慮借鑒英國(guó)倫敦的做法，對(duì)進(jìn)入中心城區(qū)的車(chē)輛征收一定數(shù)額的費(fèi)用，緩解其交通擁堵。此外，強(qiáng)化中心城區(qū)的停車(chē)管理，限制路邊停車(chē)，結(jié)合不同時(shí)段和不同規(guī)模停車(chē)場(chǎng)對(duì)其停車(chē)能力進(jìn)行有效利用，鼓勵(lì)市民乘坐公共交通，對(duì)違規(guī)停車(chē)等行為進(jìn)行處罰。此外，通過(guò)推行上下班制度和彈性工作制度，調(diào)節(jié)高峰期的車(chē)流量。采用新技術(shù)引導(dǎo)車(chē)輛選擇出行路徑，實(shí)時(shí)發(fā)布交通信息，分散擁堵道路的車(chē)流量，減少不必要的繞行而帶來(lái)的交通流。

（二） 大城市中心城區(qū)交通供給政策建議

1.挖掘現(xiàn)有道路潛力，完善城區(qū)路網(wǎng)

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大型城市相比，我國(guó)大型城市中心城區(qū)的道路人均擁有量還處于較低的水平，因而加強(qiáng)交通供給投資仍然是必要的。但是，由于我國(guó)特大型城市中心城區(qū)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，城市道路布局已經(jīng)基本成型。以北京市為例，北京市中心城區(qū)的道路網(wǎng)總體上已經(jīng)形成了方格網(wǎng)與環(huán)路、放射線相結(jié)合的布局。為了保護(hù)舊城的原貌，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)難以調(diào)整和改造，這是由其土地資源的稀缺性和空間的有限性決定的。因此，想要緩解大型城市中心城區(qū)交通擁堵的狀況，可以通過(guò)充分挖掘現(xiàn)有道路的潛力，完善路網(wǎng)系統(tǒng)和提高道路通行效率，合理調(diào)整道路和叉口的設(shè)置。另外，應(yīng)該要注重路網(wǎng)總體功能的提升，提高道路網(wǎng)的有效容量，增強(qiáng)道路的疏散能力，加快整治車(chē)流量過(guò)度集中的主干道，加快重要街區(qū)的支路建設(shè)，降低主干道和次干道大的交通負(fù)荷程度，為干線提供多個(gè)分流疏散的通道，增強(qiáng)路網(wǎng)的應(yīng)變能力，減少交通擁堵點(diǎn)段。

2.優(yōu)先發(fā)展公共交通，提高公共交通運(yùn)力

公共交通包括地面公共交通和地下公共交通。公共交通具有快捷、容量大、載客多的優(yōu)勢(shì)。在采取限制小汽車(chē)進(jìn)城措施的同時(shí)，大型城市還必須大力發(fā)展城市公共交通，這是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明了的緩解交通擁堵的有力措施。應(yīng)大力投資發(fā)展地鐵、輕軌等高速公交工具，同時(shí)建立快速公交系統(tǒng)和專(zhuān)用車(chē)道，改善現(xiàn)有的公共交通服務(wù)的質(zhì)量，采取一系列優(yōu)惠政策吸引人們乘坐公共交通工具，提高公共交通運(yùn)力。建立便捷的快速通道和換乘系統(tǒng)，方便乘客轉(zhuǎn)、換乘。

3.建立一體化的交通體系

交通一體化是世界上大型城市共同的、最重要的特點(diǎn)。交通一體化是指交通子系統(tǒng)之間以及與外部因素的高度協(xié)調(diào)。交通一體化是通過(guò)協(xié)調(diào)各級(jí)管理部門(mén)、基礎(chǔ)設(shè)施、管理措施、價(jià)格調(diào)整及土地利用等因素來(lái)發(fā)展交通, 從而提高運(yùn)輸體系的整體效益的一項(xiàng)交通政策。交通系統(tǒng)的一體化是對(duì)交通資源進(jìn)行整合和優(yōu)化。各種交通方式通過(guò)換乘樞紐、交通運(yùn)營(yíng)組織進(jìn)行有效銜接與充分整合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，形成一個(gè)有機(jī)整體，快速、便捷的為市民服務(wù)。除了交通工具的整合，還包括對(duì)交通信息系統(tǒng)的整合。一體化的特大型城市中心城區(qū)交通信息系統(tǒng)，包括道路監(jiān)控系統(tǒng)和道路信息采集系統(tǒng)、泊車(chē)信息系統(tǒng)、出行誘導(dǎo)信息系統(tǒng)、公交運(yùn)營(yíng)調(diào)度等，這些系統(tǒng)的整合能最大限度的發(fā)揮交通網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效益，保障交通運(yùn)行的暢通和高效，提高城市道路暢通性。

（三）提高特大型城市中心城區(qū)交通管理水平

1.制定科學(xué)的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略

交通戰(zhàn)略具有全局性的指導(dǎo)作用，對(duì)于城市交通發(fā)展能夠起到前瞻性的作用。很多大型城市都沒(méi)有制定科學(xué)、可行的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，交通戰(zhàn)略規(guī)劃也沒(méi)有引起相關(guān)部門(mén)的重視。城市交通發(fā)展戰(zhàn)略一般對(duì)城市交通用地、交通布局和結(jié)構(gòu)制定了一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展計(jì)劃，并對(duì)城市交通模式的發(fā)展做出了指導(dǎo)，這樣城市交通發(fā)展就有了科學(xué)合理的依據(jù)，就不會(huì)出現(xiàn)盲目的發(fā)展的現(xiàn)象。

2.建立交通一體化的管理機(jī)構(gòu)

在我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)下，面對(duì)大型城市中心城區(qū)交通擁堵的趨勢(shì)，可以考慮建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)中心城區(qū)交通擁堵治理的機(jī)構(gòu)。在國(guó)外，鑒于大城市中心城區(qū)交通問(wèn)題涉及面廣泛、綜合性強(qiáng)、協(xié)調(diào)性大，許多大城市都先后成立了市一級(jí)別的類(lèi)似于“交通委員會(huì)”的權(quán)威性部門(mén)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全市的交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。以便能夠從始至終把握全局發(fā)展，進(jìn)行綜合決策和目標(biāo)控制。在我國(guó)，由于城市交通管理存在著行政職能劃分不清、界限不明甚至機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、分工不明確的問(wèn)題，導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)之間不能有效、協(xié)調(diào)一致的解決出現(xiàn)的交通擁堵問(wèn)題，交通管理工作效率較低下。因此未來(lái)有必要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)中心城區(qū)交通擁堵治理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

3.加大宣傳法規(guī)教育

在我國(guó)大型城市中心城區(qū)，還有一些人為的因素對(duì)交通擁堵起著促進(jìn)作用。這主要是自行車(chē)、電動(dòng)車(chē)、摩托車(chē)等車(chē)主，他們很多人對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不熟悉，在道路上行駛的時(shí)候，不遵守交通規(guī)則，也無(wú)視交通信號(hào)燈的提示，穿行在道路上和車(chē)流中。尤其是在交通擁堵車(chē)流緩慢甚至不動(dòng)的時(shí)候，這類(lèi)車(chē)輛憑借體積小、靈活輕便的特點(diǎn)，車(chē)流中間穿行，這使得車(chē)流的速度變得更慢了，加劇了交通擁堵的程度；另一方面也使道路交通事故發(fā)生的概率提高了。在我國(guó)大型城市中心城區(qū)，這類(lèi)現(xiàn)象普遍存在。但是卻無(wú)法得到徹底解決。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)人們的交通安全法規(guī)教育，培養(yǎng)市民遵守交通法規(guī)的意識(shí)。

（四）興建衛(wèi)星城，疏散車(chē)流

世界上很多特大型城市如倫敦、巴黎等都在城市郊區(qū)興建了衛(wèi)星城，以便達(dá)到分流中心城區(qū)人口和車(chē)流量的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)發(fā)展，此舉有效的減少了中心城區(qū)的交通流量。在中心城區(qū)土地資源有限的情況下，通過(guò)轉(zhuǎn)移交通需求，興建衛(wèi)星城，不失為緩解中心城區(qū)交通擁堵的一個(gè)有效的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的措施。我國(guó)北京、上海、廣州等大型城市中心城區(qū)過(guò)度聚集的人口和交通流量使得中心城區(qū)內(nèi)部的交通需求與交通供給需求政策的作用都非常有限。軌道交通雖然效率很高，但是服務(wù)范圍受限，即使是東京等大型城市，交通問(wèn)題依然存在，政府也不能對(duì)小汽車(chē)嚴(yán)格控制，因此，從空間角度來(lái)緩解交通擁堵問(wèn)題就成為了必然趨勢(shì)。結(jié)合國(guó)際上大型城市發(fā)展衛(wèi)星城的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在建設(shè)衛(wèi)星城市的時(shí)候，不能以緩解中心城區(qū)交通擁堵為目的來(lái)發(fā)展，而應(yīng)該將之作為一個(gè)城市來(lái)建設(shè)，進(jìn)行合理規(guī)劃，以免再出現(xiàn)交通擁堵問(wèn)題，并為中心城區(qū)分擔(dān)一部分職能，以吸引中心城區(qū)的人，已達(dá)到分散車(chē)流量的目的，減輕中心城區(qū)的交通負(fù)擔(dān)。

注釋?zhuān)?/p>

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③數(shù)據(jù)來(lái)自倫敦交通運(yùn)輸局網(wǎng)站。

④唐斯定律(1962)：新建道路最初固然降低了出行時(shí)耗，但同時(shí)也誘發(fā)交通需求和轉(zhuǎn)移交通需求，也就是說(shuō)修路越多越會(huì)誘發(fā)發(fā)展交通的欲望。因此，僅僅依靠增加道路面積，實(shí)際上只會(huì)使中心城區(qū)交通擁擠的程度變得更為嚴(yán)重。而與新修建道路的其他平行道路的交通量就會(huì)減少，因?yàn)樗鼈兊慕煌勘恍陆ǖ缆肺^(guò)去了。

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