中國(guó)住房保障模式的創(chuàng)新與實(shí)踐——經(jīng)典案例分析

○侯淅珉

（華中科技大學(xué)管理學(xué)院 湖北 武漢 430074）

中國(guó)住房保障模式的創(chuàng)新與實(shí)踐
——經(jīng)典案例分析

○侯淅珉

（華中科技大學(xué)管理學(xué)院 湖北 武漢 430074）

在住房保障大規(guī)模推進(jìn)階段，各地方政府在結(jié)合自身實(shí)際的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出并實(shí)踐著一些住房保障新模式，如淮安共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式、上海廉租住房實(shí)物配租新模式和香港“置安心計(jì)劃”新政。這些住房保障新模式，不僅有效破解了當(dāng)?shù)鼐用褡》坷Ь?，還豐富了已有的住房保障政策模式。

住房保障模式 案例 創(chuàng)新

中國(guó)是一個(gè)地域遼闊，發(fā)展差異大的發(fā)展中大國(guó)，每個(gè)地區(qū)在收入水平、人均居住面積、人口結(jié)構(gòu)和財(cái)政能力等方面存在諸多差異，全國(guó)采用一種或幾種相似的住房保障模式，顯然不現(xiàn)實(shí)。在過(guò)去的幾年中，部分地方創(chuàng)造性地提出并實(shí)踐了幾種住房保障新模式，本文以案例的形式進(jìn)行解析。

一、淮安模式：共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式

在傳統(tǒng)的由廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房構(gòu)成的住房保障體系中，廉租住房的保障對(duì)象是城鎮(zhèn)最低收入住房困難家庭，經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象是城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，然而，經(jīng)濟(jì)適用住房是以成本加微利價(jià)格出售的，購(gòu)買(mǎi)對(duì)象必須具備一定的購(gòu)買(mǎi)能力。在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，勢(shì)必有一部分住房困難家庭不符合廉租住房保障資格，但又買(mǎi)不起經(jīng)濟(jì)適用住房，我們稱(chēng)之為“內(nèi)夾心層”。另外，經(jīng)濟(jì)適用住房與普通商品住房之間有一個(gè)價(jià)格差，這樣就又有一部分住房困難家庭既不滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)適用住房資格條件，又買(mǎi)不起普通商品住房，我們稱(chēng)之為“外夾心層”?！皧A心層”住房困難問(wèn)題是傳統(tǒng)住房保障體系面臨的制度障礙。更為重要的是，經(jīng)濟(jì)適用住房是一種“深度補(bǔ)貼”政策，保障對(duì)象獲得的福利相當(dāng)大，退出機(jī)制難于監(jiān)控。退出成本高，極容易出現(xiàn)大量不符合條件的申購(gòu)人弄虛作假。

1、淮安模式的主要內(nèi)容。2008年江蘇淮安在經(jīng)濟(jì)適用住房保障模式上做了一些有益探索，提出了共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式。所謂共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式，就是由保障對(duì)象和政府依據(jù)各自的出資比例，擁有相應(yīng)比例的產(chǎn)權(quán)。實(shí)際操作中，淮安市確定保障對(duì)象和政府分別持有7∶3和5∶5兩種產(chǎn)權(quán)比例結(jié)構(gòu)，即一種是個(gè)人占70%產(chǎn)權(quán)，政府占30%；另一種兩者各占50%。

共有產(chǎn)權(quán)住房保障的最大好處是可以梯次降低保障對(duì)象的支付門(mén)檻，有助于實(shí)現(xiàn)住房保障體系從廉租住房到經(jīng)濟(jì)適用住房、從經(jīng)濟(jì)適用住房到限價(jià)商品住房、限價(jià)商品住房到普通商品住房的“無(wú)縫”對(duì)接。

在退出機(jī)制上，原來(lái)的經(jīng)濟(jì)適用住房退出機(jī)制，就是原購(gòu)房人退出時(shí)，把政府給予的優(yōu)惠返還給政府。而淮安共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機(jī)制為：個(gè)人可以購(gòu)買(mǎi)政府產(chǎn)權(quán)部分形成完全產(chǎn)權(quán)，個(gè)人也可以直接通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)幢壤c政府分成收益。當(dāng)共有產(chǎn)權(quán)住房購(gòu)買(mǎi)家庭收入高于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，只需交納另外一部分屬于政府產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)租金，無(wú)需向政府退回住房。

共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式可以避免權(quán)力尋租，在出口上將利潤(rùn)分成在政府手中，即以“出口”反制“入口”，防止了“尋租”行為，也適應(yīng)了保障對(duì)象支付能力逐步提高的實(shí)際情況

2、淮安模式的主要特點(diǎn)。第一，將市場(chǎng)和保障兩只手有機(jī)地融合起來(lái)，解決“夾心層”群體住房問(wèn)題。第二，量化產(chǎn)權(quán)，無(wú)縫對(duì)接。通過(guò)個(gè)人和政府分?jǐn)偢犊畹霓k法量化有限產(chǎn)權(quán)，為滿(mǎn)足“夾心層”群體的住房需求找到了有益的解決之道。這樣，也給經(jīng)濟(jì)適用房的退出提供了操作性很強(qiáng)的辦法，為克服經(jīng)濟(jì)適用房存在的弊端提供了新的出路。第三，形成了一種激勵(lì)機(jī)制。量化經(jīng)濟(jì)適用房的有限產(chǎn)權(quán)，有利于激勵(lì)經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)房人努力工作，積極創(chuàng)業(yè)，改善收入狀況，改變家庭境遇，盡快擁有完全產(chǎn)權(quán)。

二、上海模式：廉租住房實(shí)物配租新模式

在大城市，特別是一線(xiàn)城市，住房供求矛盾十分突出，因此選擇政府建造實(shí)物廉租住房（供給面保障政策）方式是合適的。但是，實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，政府主要面臨兩方面的困難：一是前期建設(shè)資金投入多，財(cái)政壓力相當(dāng)大；二是如何滿(mǎn)足保障對(duì)象對(duì)居住地點(diǎn)的差異化需求。為此，上海市進(jìn)行了有益的嘗試和探索。

1、主要內(nèi)容。上海廉租住房實(shí)物配租新模式具體方法是：市住房保障機(jī)構(gòu)提供廉租住房房源，交由第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，限定配租面積，按市場(chǎng)價(jià)格的80%收取租金，承租家庭按其月收入的5%繳納租金，不足部分由政府補(bǔ)貼，直接支付給出租人。在配租方法上，采取增租和套租兩種方式，增租住房是配租家庭原住房仍保留自住使用，同時(shí)承租住房保障機(jī)構(gòu)新提供的實(shí)物配租住房；套租住房是配租家庭原住房交由住房保障機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)價(jià)格代理出租后，才可承租住房保障機(jī)構(gòu)新提供的實(shí)物配租住房，滿(mǎn)足實(shí)際居住需要。

2、主要特點(diǎn)。上海市廉租住房實(shí)物配租新模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在：跳出了過(guò)去公有住房低租金、難養(yǎng)護(hù)、缺管理的怪圈，租金參照市場(chǎng)價(jià)格征收，并考慮到政府籌集到的廉租住房在土地、稅收等方面的優(yōu)惠，實(shí)際租金略低于市場(chǎng)租金；實(shí)物配租住房在租金支付方面，主要由政府補(bǔ)貼，變“暗貼”為“明貼”，有利于形成保障和住房養(yǎng)護(hù)間的良性關(guān)系，特別是有利于形成退出清算機(jī)制；承租家庭按照收入的一定比例支付租金，既充分考慮到承租家庭的支付能力，又考慮到讓承租戶(hù)承擔(dān)一定的住房責(zé)任；按照承租家庭的差異，采取不同的配租形式，增租住房主要考慮其住房困難深度、人口規(guī)模和代際結(jié)構(gòu)，套租住房主要針對(duì)住房短缺面積相對(duì)較小、家庭人口少、代際結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的家庭，這樣便于有效利用存量住房資源，體現(xiàn)分配的公平與公正。

表1 “置安心資助房屋計(jì)劃”的一個(gè)示范性說(shuō)明

三、香港住房政策新政：“置安心計(jì)劃”

眾所周知，香港是典型的人多地少地區(qū)之一，面積約1096平方千米，常住人口約700萬(wàn)人。在香港，居民住房條件歷來(lái)不算寬敞，在私人房產(chǎn)市場(chǎng)上，超過(guò)100平米的住宅就稱(chēng)得上豪宅了；在公屋方面，一般情況下，4口之家只能申請(qǐng)到30多平米的一套公屋，7—8口之家才可以申請(qǐng)到60平米以上的3室公屋單元?；趪?yán)重的土地稀缺問(wèn)題，香港政府不斷創(chuàng)新和嘗試各種有效的住房保障辦法，近年來(lái)在原來(lái)公屋和居民的基礎(chǔ)上，又提出“置安心計(jì)劃”。

1、香港“置安心計(jì)劃”的核心內(nèi)容。2010年10月13日，香港政府宣布對(duì)住房政策進(jìn)行改革，擬推行“置安心房屋計(jì)劃”?！爸冒残挠?jì)劃”核心內(nèi)容包括以下方面。

（1）計(jì)劃概要。計(jì)劃由政府提供土地，房協(xié)負(fù)責(zé)具體推行，興建實(shí)而不華的中小型住宅單位，住宅單位以簽訂租約時(shí)的市場(chǎng)租金租給合格人士，租約最長(zhǎng)為5年，租金不變。期間，租戶(hù)可以隨時(shí)通知房協(xié)解除租約。租戶(hù)可以在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)他們承租的住房單位或計(jì)劃下的其他住房單位，亦可以選擇購(gòu)買(mǎi)私人市場(chǎng)上的住房單位，以獲取等同于租戶(hù)租住期間所繳納的租金總額的一半作為置業(yè)資助，用于繳付部分首付款項(xiàng)。如果租戶(hù)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃下或私人市場(chǎng)上的住房單位，那么他不會(huì)獲得任何置業(yè)資助。

（2）時(shí)限規(guī)定。計(jì)劃實(shí)施的第一年初，簽訂租賃合約，項(xiàng)目入伙；第一至第二年期間，計(jì)劃下的住房單位只租不售，租戶(hù)可以終止合約，但是不會(huì)獲得置業(yè)資助；第三到第五年，租戶(hù)可以選擇購(gòu)買(mǎi)住房單位，并獲得置業(yè)資助；第五年年底，租約屆滿(mǎn)，租戶(hù)必須搬出住房單位，但在其后兩年內(nèi)第一次置業(yè)可以獲得相應(yīng)的置業(yè)資助。

（3）申請(qǐng)資格。申請(qǐng)人個(gè)人收入上限為2.3萬(wàn)港元/月，資產(chǎn)上限為30萬(wàn)港元；家庭收入上限為3.9萬(wàn)港元/月，資產(chǎn)上限為60萬(wàn)港元。申請(qǐng)人在過(guò)去十年內(nèi)不得曾今擁有物業(yè)。

（4）示范說(shuō)明。為了進(jìn)一步明晰“置安心計(jì)劃”的主要內(nèi)容，我們以一個(gè)假想的案例來(lái)進(jìn)行說(shuō)明（見(jiàn)表1）。

相對(duì)于居屋計(jì)劃，“置安心計(jì)劃”具有如下優(yōu)點(diǎn)：是一種更加市場(chǎng)化的干預(yù)行為，比較符合香港的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，尊重了私人地產(chǎn)市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)；租戶(hù)選擇更加靈活，租戶(hù)能夠依據(jù)自己的實(shí)際情況，隨時(shí)做出調(diào)整決策；政府財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較小。不過(guò)，在目前香港住房?jī)r(jià)格處于高位的情況下，租金5年不變，對(duì)于租戶(hù)而言承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，如果住房?jī)r(jià)格出現(xiàn)大幅下跌，對(duì)租戶(hù)十分不利。更為重要的是，上例中，政府實(shí)際給予的資助占購(gòu)房款的8.6%，資助的力度并不大。因此，該計(jì)劃的吸引力有待觀(guān)察。

2、香港“置安心計(jì)劃”對(duì)我國(guó)住房保障制度改革的啟示。在我國(guó)住房保障產(chǎn)品中，經(jīng)濟(jì)適用房與香港居屋政策比較類(lèi)似。依據(jù)《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格按建設(shè)成本確定，建設(shè)成本包括征地拆遷費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)及前期工程費(fèi)、建安費(fèi)、小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)、貸款利息、稅金、物業(yè)管理費(fèi)。實(shí)踐中，各級(jí)政府主要是采用成本加微利的辦法定價(jià)。

近年來(lái)，為了幫助城鎮(zhèn)中低收入家庭解決住房困難問(wèn)題，國(guó)家明顯加快了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的規(guī)模和強(qiáng)度。但是，隨著政策的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)適用住房政策備受詬病，這些問(wèn)題集中體現(xiàn)在：保不應(yīng)保，即經(jīng)濟(jì)適用房分配給了不符合資格的家庭或個(gè)人；應(yīng)保未保，符合資格的家庭或個(gè)人沒(méi)有獲得經(jīng)濟(jì)適用住房；相對(duì)于廉租住房，經(jīng)濟(jì)適用房給予保障對(duì)象的福利太多；經(jīng)濟(jì)適用房政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成了直接沖擊。

從制度設(shè)計(jì)的角度看，經(jīng)濟(jì)適用房制度存在兩大缺陷，一是相關(guān)保障對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致應(yīng)保未?；虮２粦?yīng)保等福利送達(dá)損失；二是經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格未對(duì)保障對(duì)象收入水平做適應(yīng)性調(diào)整，“一刀切”方式顯得十分粗糙，造成保障對(duì)象之間水平不平等。相對(duì)而言，“置安心計(jì)劃”具有自我識(shí)別功能和梯度福利保障的特征，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

為此，可能的改革建議是：將現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)適用房政策和公共租賃房政策融合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)先租后售的市場(chǎng)化補(bǔ)貼模式，保障的主要對(duì)象是處于廉租房和商品房之間的夾心階層，特別是新就業(yè)大學(xué)生，這樣不僅可以解決當(dāng)前公共租賃住房建設(shè)初期的融資問(wèn)題，還可以克服經(jīng)濟(jì)適用房政策中的居多弊端。當(dāng)然，具體政策制定我們可以在參考香港“置安心計(jì)劃”的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高租金返還額度，如返還80%，甚至是全額返還。

[1]鮑磊：安得廣廈千萬(wàn)間——共有產(chǎn)權(quán)的淮安模式[M].江蘇人民出版社，2011.

[2]Alex Schwartz.Housing Policy in the United State：An Introduction[M].Routledge，2010.

[3]David Mullins，Housing Policy in UK[M].Palgrave Macmillan，2006.

[4]Edward L.Glaeser.Rethinking Federal Housing Policy：How to Make Housing Plentiful and Affordable[M].American Enterprise Institute Press，2008.

（注：本文系國(guó)家社科基金（10CJY021）的部分研究成果。）