權(quán)力的相互競(jìng)爭(zhēng)、合作、平衡與依賴(lài)

李京樺

【摘要】美國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由邦聯(lián)制到聯(lián)邦制的轉(zhuǎn)變，這一過(guò)程中，聯(lián)邦政府和州政府之間權(quán)力關(guān)系相互競(jìng)爭(zhēng)、相互合作與相互平衡，經(jīng)歷了“二元聯(lián)邦主義”、“合作聯(lián)邦主義”、“新聯(lián)邦主義”三種發(fā)展模式，反映了權(quán)力關(guān)系的“失衡”與“再平衡”的動(dòng)態(tài)過(guò)程，同時(shí)折射出美國(guó)聯(lián)邦制的“彈性”。面對(duì)美國(guó)的歷史與現(xiàn)狀以及國(guó)際問(wèn)題的紛繁復(fù)雜，聯(lián)邦制的未來(lái)應(yīng)該是聯(lián)邦政府主導(dǎo)下的聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力的相互依賴(lài)。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)聯(lián)邦制 競(jìng)爭(zhēng) 合作 平衡 依賴(lài)

現(xiàn)代意義上的聯(lián)邦制始創(chuàng)于美國(guó)，是一種聯(lián)邦政府和州政府共同分享權(quán)力的制度，聯(lián)邦政府和州政府在特定的范圍內(nèi)獨(dú)立行使權(quán)力，并以憲法為依據(jù)保護(hù)各自的權(quán)力不受對(duì)方侵犯。在200多年的政治實(shí)踐中，美國(guó)聯(lián)邦制也發(fā)生著種種變遷，筆者擬以時(shí)間順序?yàn)橹骶€，通過(guò)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦制發(fā)展沿革的追溯，預(yù)測(cè)其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

美國(guó)聯(lián)邦制的形成

1607年，英國(guó)政府派一群農(nóng)民在今天弗吉尼亞州的詹姆斯鎮(zhèn)建立了一個(gè)商站；1620年，一批英國(guó)清教徒乘坐“五月花”號(hào)在馬薩諸塞州的普利茅斯登陸；直至1732年佐治亞殖民地的建立，標(biāo)志著以英國(guó)殖民為主體的北美人民創(chuàng)建的十三個(gè)殖民地形成。“在理論上，倫敦統(tǒng)治著這些殖民地；其實(shí)，在一定程度上由于殖民地遠(yuǎn)離倫敦，殖民者實(shí)行了很大程度的自治”①。1776年7月4日《獨(dú)立宣言》發(fā)表，聯(lián)合殖民地宣布成為“自由獨(dú)立的合眾國(guó)”，解除“對(duì)于英王的一切隸屬關(guān)系”，與“大不列顛政府之間的一切政治聯(lián)系完全廢止”。1777年11月15日，十三州又通過(guò)了《邦聯(lián)和永久聯(lián)盟條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《邦聯(lián)條例》），這對(duì)于1781年英國(guó)的約克鎮(zhèn)投降、十三個(gè)州取得獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利起到了關(guān)鍵性的作用。

但是，《邦聯(lián)條例》規(guī)定“各州保留其主權(quán)、自由和獨(dú)立，凡未由各州授予中央的權(quán)力，一概由各州自行保留”②。簡(jiǎn)言之，《邦聯(lián)條例》下的美國(guó)是一個(gè)中央無(wú)權(quán)、邦聯(lián)松散的國(guó)家。邦聯(lián)制的種種缺陷，使北美人民生活狀況堪憂(yōu)，不滿(mǎn)情緒日益高漲，最終導(dǎo)致了1786年的馬薩諸塞州的謝司起義。

在內(nèi)憂(yōu)外患的背景下，1787年5月25日，在費(fèi)城召開(kāi)制憲會(huì)議，多數(shù)代表是堅(jiān)定的國(guó)家主義者，要求建立一個(gè)有實(shí)權(quán)的中央政府，少數(shù)代表完全反對(duì)國(guó)家權(quán)威，最后達(dá)成了“大妥協(xié)”方案：制訂了《1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法》以取代《邦聯(lián)條例》，確立了聯(lián)邦主義原則。從此，美國(guó)走上了聯(lián)邦制的發(fā)展道路。

美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展

美國(guó)的聯(lián)邦制經(jīng)歷了二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義三個(gè)階段，每個(gè)階段都表現(xiàn)出聯(lián)邦政府與州政府在權(quán)力分配關(guān)系上的不同，反映出美國(guó)聯(lián)邦制在其發(fā)展過(guò)程中的彈性機(jī)制。

權(quán)力的相互競(jìng)爭(zhēng)：二元聯(lián)邦主義。1789年～20世紀(jì)30年代美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展模式被稱(chēng)為“二元聯(lián)邦主義”，“分層蛋糕”③是對(duì)其的形象說(shuō)法，聯(lián)邦政府與各州政府在憲法規(guī)定的嚴(yán)格權(quán)限范圍內(nèi)，各自獨(dú)立行使權(quán)力，在各自的領(lǐng)域內(nèi)擁有至高地位?！栋盥?lián)條例》中以州為中心的主張影響深遠(yuǎn)，但聯(lián)邦主義者認(rèn)為“聯(lián)邦憲法是人民的契約，人民給聯(lián)邦政府以充分的權(quán)力去實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏偉目標(biāo)”④

美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)之前，聯(lián)邦政府總是通過(guò)對(duì)憲法的從寬解釋擴(kuò)大聯(lián)邦政府的權(quán)力。在1819年的麥卡洛克訴馬里蘭（McCulloch v. Maryland）一案中，聯(lián)邦最高法院判決堅(jiān)決支持聯(lián)邦政府的權(quán)威，聯(lián)邦最高法院首席大法官馬歇爾解釋說(shuō)，一個(gè)擁有征稅權(quán)、借款權(quán)和管轄商貿(mào)權(quán)的聯(lián)邦政府為了恰當(dāng)?shù)匦惺惯@些權(quán)力，完全可以建立一個(gè)銀行。這是借助憲法中“必要和適當(dāng)性”條款對(duì)默認(rèn)權(quán)力的一種明確表述，也就把聯(lián)邦政府的權(quán)力“延伸至超出對(duì)其明示權(quán)力狹義解讀的范圍”⑤。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)之后，南方的勢(shì)力逐漸衰退，聯(lián)邦政府的權(quán)力開(kāi)始逐漸增強(qiáng)，但雙方仍主要在各自的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，當(dāng)然其中不乏為了爭(zhēng)奪權(quán)力的激烈競(jìng)爭(zhēng)。聯(lián)邦政府趁著北方在戰(zhàn)爭(zhēng)中樹(shù)立的威信，通過(guò)制定一系列法律加強(qiáng)聯(lián)邦政府的權(quán)力。聯(lián)邦政府規(guī)定禁止各州實(shí)行奴隸制和實(shí)施強(qiáng)制服役，禁止剝奪公民的選舉權(quán)，聯(lián)邦政府成了公民權(quán)利的保護(hù)人。聯(lián)邦政府慢慢地褪去了為各州擔(dān)當(dāng)配角的任務(wù)，加大了對(duì)權(quán)力的掌控。

通過(guò)聯(lián)邦最高法院的判決可以推論，州政府在這個(gè)時(shí)期內(nèi)對(duì)聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)大進(jìn)行了頑強(qiáng)抵制。

權(quán)力的相互合作：合作聯(lián)邦主義。20世紀(jì)30年代～20世紀(jì)70年代，美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展模式被稱(chēng)為“合作聯(lián)邦主義”，是指聯(lián)邦政府和州政府在履行其特定職能時(shí)，與二元聯(lián)邦主義的相互分離和相互獨(dú)立恰恰相反，呈現(xiàn)出相互合作的關(guān)系，“大理石花紋蛋糕”⑥是對(duì)其的形象說(shuō)法。

20世紀(jì)60年代，約翰遜總統(tǒng)的“大社會(huì)計(jì)劃”把合作聯(lián)邦主義發(fā)揮到了極致。約翰遜總統(tǒng)時(shí)期合作聯(lián)邦主義的運(yùn)行模式主要表現(xiàn)為分類(lèi)撥款。這個(gè)階段聯(lián)邦政府和州政府的相互合作占據(jù)了主導(dǎo)地位，為社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。但在合作聯(lián)邦主義的后期，“聯(lián)邦政府通過(guò)大量的補(bǔ)助計(jì)劃，將許多本應(yīng)屬于州政府和地方政府的決策權(quán)轉(zhuǎn)移到自己手中，并在很大程度上使州政府成為自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)”⑦，對(duì)聯(lián)邦政府帶來(lái)集權(quán)的同時(shí)，也帶來(lái)了沉重的財(cái)政壓力與社會(huì)問(wèn)題，約翰遜執(zhí)政期間，赤字高達(dá)420億美元，社會(huì)各方面的壓力，迫使美國(guó)聯(lián)邦政府不得不尋求新的出路。

權(quán)力的相互平衡：新聯(lián)邦主義。面對(duì)“大政府”后期權(quán)力的過(guò)分膨脹，20世紀(jì)70年代尼克松政府時(shí)期開(kāi)始實(shí)行“新聯(lián)邦主義”，即控制并努力改變聯(lián)邦政府權(quán)力的過(guò)分膨脹，給予州政府更多的權(quán)力，恢復(fù)聯(lián)邦政府和州政府之間權(quán)力關(guān)系相互平衡的運(yùn)行模式。

1993年，克林頓總統(tǒng)上臺(tái)，繼續(xù)調(diào)整聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力關(guān)系，決心創(chuàng)造一個(gè)實(shí)用政府。克林頓政府時(shí)期，國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦不提供資金改革法案》，整批撥款支持鄉(xiāng)村發(fā)展和社會(huì)福利事業(yè)，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各州尋找和實(shí)施各種問(wèn)題解決方案過(guò)程的監(jiān)管。

小布什政府期間，在聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力分配原則問(wèn)題上繼續(xù)堅(jiān)持新聯(lián)邦主義政策，縮小聯(lián)邦政府權(quán)限，擴(kuò)大州政府權(quán)限。但由于現(xiàn)實(shí)的種種原因，與20世紀(jì)后30年代的新聯(lián)邦主義“相互平衡”原則有明顯的不同，小布什政府更傾向于聯(lián)邦政府和州政府之間權(quán)利的相互依賴(lài)。

美國(guó)聯(lián)邦制的未來(lái)

縱觀全球的發(fā)展趨勢(shì)和美國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀，美國(guó)聯(lián)邦制的未來(lái)一定不是州政府權(quán)力的膨脹。除了一些傳統(tǒng)問(wèn)題，例如就業(yè)、防止通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)蕭條，需要聯(lián)邦政府的統(tǒng)合管理外，全球貿(mào)易、打擊國(guó)際恐怖主義等無(wú)數(shù)的新問(wèn)題更需要聯(lián)邦政府采取行動(dòng)與世界各國(guó)進(jìn)行交涉，任何一個(gè)州政府都無(wú)力承擔(dān)如此重大的責(zé)任，更無(wú)力解決如此復(fù)雜的問(wèn)題；美國(guó)聯(lián)邦制的未來(lái)也一定不是高度的中央集權(quán)，自由、平等與民主的價(jià)值觀植根于每個(gè)美國(guó)人民的心中，他們不可能接受一個(gè)高度集權(quán)的聯(lián)邦政府，一定會(huì)利用州政府牽制聯(lián)邦政府權(quán)力的膨脹。

美國(guó)人是實(shí)用主義者，對(duì)美國(guó)的聯(lián)邦制有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感，對(duì)州政府保持著忠誠(chéng)，對(duì)聯(lián)邦政府非常信任，他們更贊成聯(lián)邦政府與州政府分享權(quán)力的國(guó)家治理模式。美國(guó)聯(lián)邦制的未來(lái)是聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力的相互依賴(lài)，無(wú)論是聯(lián)邦政府還是州政府，單純地依靠任何一方的力量解決問(wèn)題都是不現(xiàn)實(shí)的。聯(lián)邦政府需要州政府的輿論支持，州政府需要聯(lián)邦政府的政策、資金支持。在權(quán)力相互依賴(lài)的進(jìn)程中，也許還會(huì)出現(xiàn)權(quán)力關(guān)系失衡問(wèn)題，但美國(guó)的歷史和現(xiàn)狀以及面對(duì)新的國(guó)際問(wèn)題的挑戰(zhàn)，今后美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展將是以聯(lián)邦政府主導(dǎo)的聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力的相互依賴(lài)的運(yùn)行模式。

（作者單位：河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院；本文為2011年度河南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)政黨制度權(quán)威的系統(tǒng)建構(gòu)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2011BDJ007）

注釋

①［美］施密特等：《美國(guó)的政府與政治》，梅然譯，北京大學(xué)出版社，2005年，第25頁(yè)。

②［美］漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1982年，第44～450頁(yè)。

③譚融：《權(quán)力的分配與權(quán)力的角逐—美國(guó)分權(quán)體制研究》，天津大學(xué)出版社，1994年，第176頁(yè)。

④⑦譚融，于家琦：“美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展沿革“，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》，2002年第6期，第12～18頁(yè)。

⑤［美］托馬斯·帕特森：《美國(guó)政治文化》，顧肅等譯，北京：東方出版社，2007年，第83頁(yè)。

⑥譚融：《權(quán)力的分配與權(quán)力的角逐—美國(guó)分權(quán)體制研究》，天津大學(xué)出版社，1994年，第179頁(yè)。