精益六西格瑪管理在公共部門中的應(yīng)用思考

周金毅

【摘要】隨著建設(shè)服務(wù)型政府的深入，公共部門已越來越多地引入質(zhì)量管理方法。將精益六西格瑪管理應(yīng)用于我國公共部門是一種新嘗試，它有助于推動公共部門改善服務(wù)流程、提高服務(wù)質(zhì)量。但是在具體的應(yīng)用中也存在著諸多挑戰(zhàn)，公共部門必須要明確實施精益六西格瑪管理的目的，并對其進(jìn)行整體戰(zhàn)略規(guī)劃才能獲得成功。

【關(guān)鍵詞】公共部門 精益六西格瑪 服務(wù)型政府

精益六西格瑪管理的內(nèi)涵

精益六西格瑪（Lean Six Sigma，簡寫為LSS）是精益生產(chǎn)和六西格瑪管理的結(jié)合，它集成了兩種非常重要又相互補充的改進(jìn)技術(shù)的綜合方法論，同時關(guān)注消除浪費和降低變異，從而達(dá)到更佳的管理效果。精益生產(chǎn)的關(guān)鍵出發(fā)點是關(guān)注顧客的價值，基本思想是減少或消除浪費、降低成本，實現(xiàn)最大的增值。六西格瑪是在過去許多先進(jìn)理論和模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一套系統(tǒng)的業(yè)務(wù)改進(jìn)方法體系，是通過減少波動、不斷創(chuàng)新，達(dá)到缺陷逼近百萬分之三點四的質(zhì)量水平，以實現(xiàn)顧客滿意和最大收益的系統(tǒng)科學(xué)。精益六西格瑪不是精益生產(chǎn)和六西格瑪?shù)暮唵蜗嗉樱嵌叩幕ハ嘌a充、有機結(jié)合。它們的共同點，如追求完美、持續(xù)改進(jìn)、基于流程的管理、以顧客價值為出發(fā)點，為二者的結(jié)合提供了基礎(chǔ)；兩種模式關(guān)注的對象，即消除浪費與控制變異，也是互補而非對立的?？傊?，精益是一種宏觀的運作思路，而六西格瑪則提供了一種非常強大的分析工具，前者告訴我們做什么，后者告訴我們怎樣做。

精益六西格瑪管理應(yīng)用于公共部門的意義

建設(shè)服務(wù)型政府，是二十一世紀(jì)中國政府改革的方向和目標(biāo)，是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是以公眾服務(wù)為基本理念，積極運用各種政府管理工具來塑造一個有限的、負(fù)責(zé)任的、民主的、高效的政府。其治理理念是“以人為本”、“執(zhí)政為民”，其工作模式是“顧客導(dǎo)向”，一切服務(wù)都要圍繞著社會公眾這個最大、最直接的“顧客”展開。①精益六西格瑪管理所關(guān)注的內(nèi)容正是顧客滿意、提高質(zhì)量，這與建設(shè)服務(wù)型政府的要求不謀而合，在公共部門中應(yīng)用創(chuàng)新的管理方法，將會帶來意想不到的成效。

新公共管理理論認(rèn)為，管理具有相通性，公共部門和私營部門之間在管理上并無本質(zhì)區(qū)別，且私營企業(yè)在管理的創(chuàng)新能力、管理效率、服務(wù)的水平和質(zhì)量上都比公共部門更勝一籌，具有優(yōu)越性。因此，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為理論基礎(chǔ)，主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。②對于公共部門來說，實施精益六西格瑪管理的收益，可以體現(xiàn)為兩個方面。從宏觀角度來講，作為管理以及推動國家經(jīng)濟發(fā)展的政府機關(guān)，其中一大職能就是制定投資、貿(mào)易、財政等政策。政府部門可以應(yīng)用精益六西格瑪?shù)姆椒ń⒁詳?shù)據(jù)為驅(qū)動的、可測量的國家政策。從微觀上講，實施精益六西格瑪管理有助于增強公共部門的回應(yīng)能力，改進(jìn)公共行政流程，提高工作效率、節(jié)省開支，進(jìn)而更好地推行國家的各種政策法規(guī)。此外，實施精益六西格瑪管理也有助于建立以公共服務(wù)質(zhì)量和人民滿意為核心的績效考核體系，激勵公共部門及其工作人員致力于提供公共服務(wù)的動機。

精益六西格瑪管理在公共部門中運用的一般步驟

通常情況下，精益六西格瑪對一個已有流程的優(yōu)化包括五個步驟：即D-M-A-I-C（定義、測量、分析、改善、控制）。公共部門相對于企業(yè)而言有其特殊性，在實際操作過程中，應(yīng)該結(jié)合實際情況靈活運用。

收集公眾需求，明確總體目標(biāo)，營造優(yōu)化氛圍。公共部門要以公眾需求為出發(fā)點，從不同維度設(shè)計調(diào)查表格和收集整理資料，傾聽公眾的意見和建議，對公眾各方面的需求進(jìn)行定義。在此基礎(chǔ)上，建立符合公眾需求和部門長期持續(xù)發(fā)展的總體目標(biāo)，掌握基本情況并對各層面的目標(biāo)進(jìn)行分解。同時，部門內(nèi)部倡導(dǎo)“無邊界合作”，打破原先的條條框框，加強協(xié)調(diào)合作的氛圍。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)階層，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)層的鼓勵與支持，并選擇相關(guān)高素質(zhì)負(fù)責(zé)人組成一套合理、高效的人員組織結(jié)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)活動的開展及對突發(fā)情況的預(yù)測和監(jiān)控，從而保證改進(jìn)活動得以順利實現(xiàn)。

梳理流程框架，測量缺陷問題，分析關(guān)鍵因素。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，把公共服務(wù)的每個流程準(zhǔn)確地描述出來，形成流程框架。在框架中顯示出所有活動的細(xì)節(jié)，對流程的每個關(guān)鍵點的時間和量的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和整理，并對公共服務(wù)的現(xiàn)場進(jìn)行仔細(xì)觀察，以便于分析改進(jìn)。然后選定標(biāo)桿，并將現(xiàn)有服務(wù)流程與其進(jìn)行對比，測量其中存在的問題與缺陷，從而了解當(dāng)前各級公共部門在提供公共服務(wù)過程中的漏洞和人民不滿意的幾率。在此基礎(chǔ)上，集合有經(jīng)驗的人員，采用科學(xué)的方法對測量出的數(shù)字結(jié)果進(jìn)行量化分析，查找造成缺陷的原因，著重分析關(guān)鍵因素，以便確定下一步改進(jìn)重點。

理順內(nèi)外因素，研究解決方案，改善政務(wù)流程。經(jīng)過分析，發(fā)現(xiàn)的問題可能是多方面的，有些是公共部門面對的外部環(huán)境因素，多為不可控因素，有些是流程本身的因素，屬于可控因素。只有理順內(nèi)外因素，把握改進(jìn)重點，才能大大提高優(yōu)化的效果。根據(jù)流程本身的實際情況，充分聽取工作人員的意見與建議，反復(fù)探討，有針對地研究解決方案，趨利避害，改進(jìn)政務(wù)流程。并更多地運用信息化技術(shù)，使流程更加便捷，從而提高工作的公平性和信息公開度，提高公共服務(wù)效率以及更好地滿足服務(wù)公眾的需求。

控制流程改進(jìn)，檢查實施效果，實現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)。流程的改進(jìn)并不是終點，在實施過程中，仍會出現(xiàn)各種各樣的問題，因此對改進(jìn)后的流程實施測量與控制是關(guān)鍵，例如收集相關(guān)數(shù)據(jù)，聽取公眾和工作人員的反饋，以便分析和檢查解決方案是否有效以及達(dá)到何種效果。最后，總結(jié)成功經(jīng)驗，提出新問題，對于仍存在的錯誤要及時改正，并不斷跟蹤控制。只有這樣，才能把有效的方法制度化。新出現(xiàn)的問題則可以作為下一步改進(jìn)的目標(biāo)，從而最終實現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)、不斷提高服務(wù)質(zhì)量的效果。

精益六西格瑪管理在公共部門中應(yīng)用的挑戰(zhàn)與啟示

第一，準(zhǔn)確定義顧客需求是應(yīng)用的基礎(chǔ)，但對于公共部門來說公眾是其顧客，存在人員更多、范圍更廣、結(jié)構(gòu)更雜的特殊性，因此在定義顧客需求方面有一定的復(fù)雜性和難度，需要聽取相當(dāng)數(shù)量公眾的意見、采集各方面的數(shù)據(jù)并對其進(jìn)行整理分類，這顯然要比私營部門花費更多的精力，因此容易造成懈怠及知難而退的情形。如果公共部門不做好這方面的基礎(chǔ)工作，后續(xù)工作也就難以展開。

第二，公共部門以公共權(quán)力為核心，尤其是政府部門具有天然的壟斷地位，它擁有至高無上的權(quán)威與合法權(quán)利，所以它不像企業(yè)那樣存在生存壓力，因此改進(jìn)工作質(zhì)量的動力也就不足。況且公共部門提供的是公共產(chǎn)品和服務(wù)，它無法用一定的價格來標(biāo)示，更不能像企業(yè)那樣將利潤作為唯一的目標(biāo)和衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)，這就為公共部門服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和衡量帶來了一定的困難。

第三，公共部門本身的組織結(jié)構(gòu)具有特殊性，其內(nèi)部的官僚體制、環(huán)境、文化也會對精益六西格瑪管理的應(yīng)用造成阻礙。官僚體制固然有其優(yōu)點，但它過于推崇組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和法律制度化的形式，從而造成了部門分割、各自為政、互不融通，這與“無邊界合作”的要求是相悖的。公共部門工作人員所處的環(huán)境和文化，也使得他們更可能傾向于穩(wěn)重、保守，缺乏追求完美的態(tài)度和積極解決問題的行動，應(yīng)用新的管理方法很可能被視為冒險。此外，領(lǐng)導(dǎo)對于新思路的貫徹與支持在整個過程中起到非常關(guān)鍵的作用，因為精益六西格瑪要處理整個系統(tǒng)的問題，要分析和解決的問題非常復(fù)雜，一旦缺乏領(lǐng)導(dǎo)的支持則無法成功。

第四，精益六西格瑪管理對公共部門人員的能力要求較高。在精益六西格瑪實施的組織構(gòu)架中，有不同級別的人員，他們承擔(dān)著不同的任務(wù)，對能力和方法技術(shù)的掌握也有著不同程度的要求。同時，在公共部門應(yīng)用精益六西格瑪管理，不能全盤照搬企業(yè)的一系列管理方式，工作人員要有相應(yīng)的能力去正確判斷實際情況，適當(dāng)改進(jìn)方法，以使其適用于公共部門。如果工作人員缺乏相應(yīng)的能力和技術(shù)，無法把握整體，實施的效果就會大打折扣。

因此，在具體實施的過程中，可以先由高回報、容易取得成果、可操作性強的項目入手，然后慢慢應(yīng)用于其他方面。公共部門必須要明確實施精益六西格瑪?shù)脑妇?，將其與整體戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合起來貫徹到底。在組織內(nèi)部需要樹立積極向上、持續(xù)改進(jìn)、追求完美的文化，實現(xiàn)全員參與，高層領(lǐng)導(dǎo)要身體力行，將有力的支持變?yōu)閷嵤┳兏锏脑瓌恿?。同時，需要明確各級人員的能力要求，增加對人員培訓(xùn)的投資，制定切實可行的激勵機制，最終實現(xiàn)改善服務(wù)質(zhì)量、改進(jìn)工作流程、提高效率和公眾滿意度的目的。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

注釋

①姜曉萍：“論‘服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵”，《四川行政學(xué)院學(xué)報》，2004年第2期，第8～11頁。

②余霞，何偉：“新公共管理：理論及啟示”，《安康師專學(xué)報》，2004年第10期，第21～24頁。