社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究

章曉懿，梅 強(qiáng)

（1.江蘇大學(xué)工商管理學(xué)院，鎮(zhèn)江 212013；2.上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究

章曉懿1,2，梅 強(qiáng)1

（1.江蘇大學(xué)工商管理學(xué)院，鎮(zhèn)江 212013；2.上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

文章以上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展過(guò)程和服務(wù)供給方式為研究對(duì)象，依據(jù)績(jī)效評(píng)估的公平性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性“4E”邏輯框架，采用專(zhuān)家意見(jiàn)法構(gòu)建了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，并進(jìn)一步討論該指標(biāo)體系的適用性與局限性。

社區(qū)居家養(yǎng)老；績(jī)效評(píng)估；指標(biāo)體系

1 問(wèn)題的提出

雖然社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在我國(guó)已經(jīng)過(guò)了10多年的探索與發(fā)展，但因其具有公共服務(wù)的屬性，存在著缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的先天缺陷，造成服務(wù)質(zhì)量難以保證，需要通過(guò)來(lái)自第三方的評(píng)估來(lái)推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是推進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有服務(wù)內(nèi)容的多樣性、服務(wù)供給主體多元性和服務(wù)供給方式的不確定性等特點(diǎn)[1]，造成其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)因不易具體化而難以確定，給居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效的評(píng)估帶來(lái)困難。對(duì)于社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，目前國(guó)內(nèi)無(wú)論是在實(shí)踐層面還是在理論層面均剛剛起步。但在上海，作為我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)率先發(fā)展的城市，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的探索已經(jīng)為居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估建立了很好的基礎(chǔ)。所以，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估不僅具有迫切性而且具有可行性。

綜上所述，筆者將通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外最新理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒，依托上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，對(duì)現(xiàn)階段社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)狀況進(jìn)行評(píng)估，并分析居家養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題所在，對(duì)于應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化的挑戰(zhàn)，推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的深入和可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

表1 專(zhuān)家小組成員信息一欄表

2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系構(gòu)建

2.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有公共服務(wù)的屬性，因此公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估理論是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的研究起點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施的結(jié)果，既包括實(shí)施這種活動(dòng)所投入資源與獲得效果的對(duì)比關(guān)系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性[2]。因此，績(jī)效不能僅僅被認(rèn)為是對(duì)結(jié)果的衡量，還包括對(duì)過(guò)程的衡量，甚至包括對(duì)提供方主觀努力程度、投入資源的合理性的衡量。威廉．N．鄧恩將政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容概括為“4E”，即經(jīng)濟(jì)性（Economy），效率性（Efficiency），效果性（Effectiveness）和公平性（Equity），其中公平指維護(hù)社會(huì)公平和公民的平等，效率就是政府行為帶來(lái)的良好社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)就是節(jié)約資源，以最小投入獲得最大產(chǎn)出[3]。

綜上，可以將對(duì)績(jī)效評(píng)估的理解集中于經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性等四個(gè)目標(biāo)，包括了過(guò)程和結(jié)果兩方面。就過(guò)程來(lái)說(shuō)，投入是否滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)性要求，過(guò)程是否合規(guī)與合理；就結(jié)果來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出與投入相比是否有效，結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期。作為公共服務(wù)，考慮投入與產(chǎn)出的效率，以及效果與公平性，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估需要考量的重要方面，尤其須顧及公眾的滿(mǎn)意程度，即上文提及的4E：公平性、效率性、效果性、經(jīng)濟(jì)性。針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，筆者將從以下方面進(jìn)行闡述：

（1）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公平性：一是指在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給、利用、服務(wù)補(bǔ)貼等方面是否體現(xiàn)了公平原則；二是確認(rèn)接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人是否受到公平的待遇；三是關(guān)注需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到足夠的服務(wù)。

（2）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性：主要關(guān)注投入和整個(gè)過(guò)程中的成本，力求節(jié)約資金。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的投入，一般包括物力投入、財(cái)力投入、人力投入和社會(huì)力量的投入等方面。

（3）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效率性：主要是指投入和產(chǎn)出之比，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效率主要是指包括上門(mén)服務(wù)、助餐點(diǎn)、老人日托中心和助浴等各類(lèi)服務(wù)的利用效率，譬如，實(shí)際服務(wù)人數(shù)與規(guī)劃服務(wù)時(shí)設(shè)計(jì)的人數(shù)比之比等。

表2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

（4）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效果性：主要是指政策、項(xiàng)目實(shí)施在多大程度上達(dá)到了預(yù)訂的目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，關(guān)注預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際達(dá)成之間的關(guān)系。一般體現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)的種類(lèi)、數(shù)量與質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)方面。其中，服務(wù)種類(lèi)與質(zhì)量一般包括：服務(wù)提供種類(lèi)、服務(wù)設(shè)備的完備性以及服務(wù)的等待時(shí)間等；服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)往往是指服務(wù)滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)和服務(wù)投訴數(shù)量等。

2.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

由于我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在著地區(qū)發(fā)展的不平衡性，筆者以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較為先進(jìn)的上海市作為研究對(duì)象。本文采用專(zhuān)家意見(jiàn)法，選擇了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究學(xué)者6人（國(guó)內(nèi)高校2人、國(guó)外高校1人、老齡問(wèn)題研究機(jī)構(gòu)3人），來(lái)自社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)職能部門(mén)專(zhuān)家6人（民政部門(mén)2人、市級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)管理部門(mén)1人、市社會(huì)福利中心1人和區(qū)級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)管理部門(mén)2人）共12人組成的專(zhuān)家小組（見(jiàn)表1），于2011年5-6月進(jìn)行了3輪德?tīng)柗品▽?zhuān)家咨詢(xún)。問(wèn)卷收回后，采用Epidate3.1建立數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)界值法、綜合系數(shù)法來(lái)篩選指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法、經(jīng)過(guò)計(jì)算模擬仿真完成了各級(jí)指標(biāo)系數(shù)的確定。

通過(guò)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全過(guò)程和各類(lèi)服務(wù)供給方式的特點(diǎn)分析和梳理，筆者依據(jù)“4E”的邏輯框架，借鑒澳大利亞社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)[4]，篩選出體現(xiàn)層次結(jié)構(gòu)特征的指標(biāo)。一是將公平性、效率性、效果性和經(jīng)濟(jì)性作為居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的4個(gè)一級(jí)指標(biāo)；二是從上門(mén)服務(wù)、日間照料和社區(qū)助餐等居家養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容出發(fā)，從投入、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)入手，全方位考量社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方、服務(wù)提供方和服務(wù)接受方等三個(gè)主體，經(jīng)三輪專(zhuān)家咨詢(xún)結(jié)果，最后確定9個(gè)二級(jí)指標(biāo)、31個(gè)三級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表2）；三是依據(jù)專(zhuān)家對(duì)各指標(biāo)重要性程度的評(píng)分，采用層次分析法，通過(guò)計(jì)算機(jī)程序模擬仿真處理獲得各指標(biāo)權(quán)重值（見(jiàn)表3）。

表3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重

3 結(jié)論與討論

筆者通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)績(jī)效評(píng)估的“4E”績(jī)效評(píng)估理論的邏輯框架，從上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的全過(guò)程、各類(lèi)服務(wù)的供給方式及特點(diǎn)進(jìn)行了完整的梳理和分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。從前文的研究數(shù)據(jù)分析中可以得到以下結(jié)論：在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，列于首位重要的是效果性，其次重要的是經(jīng)濟(jì)性，再次重要的是公平性，效率性的重要程度位于最后。

這一研究結(jié)論與我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)際狀況完全吻合，為推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的深入發(fā)展提供了決策方向和依據(jù)。第一，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種新興的社會(huì)公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)以“用戶(hù)為導(dǎo)向”為中心，將服務(wù)接受者（老年人）的需求置于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的核心位置，用戶(hù)（即服務(wù)接受者）往往對(duì)服務(wù)質(zhì)量具有最終的發(fā)言權(quán)[2]。因此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，要從效果上考核該服務(wù)為老年人提供的服務(wù)類(lèi)別是否齊全、服務(wù)數(shù)量是否充足，要讓服務(wù)接受者對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意度進(jìn)行評(píng)價(jià)；第二，從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，一方面是政府對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入依然不足，另一方面是社會(huì)資本對(duì)養(yǎng)老服務(wù)投入缺乏動(dòng)力，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾突出，老年人多樣化的養(yǎng)老需求難以得到滿(mǎn)足。因而，加大政府投入力度、同時(shí)鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本投入，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的保障；第三，公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)公平性，因此社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)優(yōu)先滿(mǎn)足特別需要照顧的老年弱勢(shì)群體需求，這是由公共服務(wù)的基本屬性所決定的；第四，目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)效率還有很大的提升空間，效率性將成為下一階段社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)。

最后，筆者本文中所構(gòu)建的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系是在率先發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的上海市實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的。由于我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在著區(qū)域性的差別，并且在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，還須不斷完善，因此本研究結(jié)果無(wú)疑對(duì)我國(guó)其他地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展具有一定的借鑒作用，但同時(shí)也必然存在一定的局限性。如果將本文研究得出的居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系運(yùn)用于其他地區(qū)，還需要根據(jù)本地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的特征進(jìn)行修正，這也是需要進(jìn)一步研究的課題。

[1]章曉懿,梅強(qiáng).影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的因素研究：個(gè)體差異的視角[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011（,6）.

[2]陸慶平等.公共財(cái)政支出的績(jī)效管理[J].財(cái)政研究,2003,(4).

[3]陳振明.走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式——當(dāng)代西方政府改革趨勢(shì)透視[J].廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào),2000,(2).

[4]Report on Government Services 2011，Australia[EB/OL].http://www.pc.gov.au/gsp/rogs/2011.

C913

A

1002-6487（2012）24-0073-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（12BGL120）

章曉懿（1963-），女，上海人，博士研究生，副教授，研究方向：公共管理，社會(huì)福利。

梅 強(qiáng)（1962-），男，江蘇鎮(zhèn)江人，教授，研究方向：管理理論與方法。

（責(zé)任編輯/易永生）