關(guān)于地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展的探討：以山東各市調(diào)研為例

華元偉 黃 斐 蘭興志 王錦山

地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為連接上下級(jí)財(cái)政監(jiān)督的紐帶，所起的作用及未來(lái)的發(fā)展直接影響到整體財(cái)政監(jiān)督工作的開(kāi)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金需求的不斷增長(zhǎng)，財(cái)政收支管理的范圍日益擴(kuò)大、內(nèi)容日趨復(fù)雜，也對(duì)地市一級(jí)財(cái)政監(jiān)督工作提出了更高的要求。如何進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督的廣度，拓展監(jiān)督的深度，提高監(jiān)督的成效，成為各地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)面臨的重大課題。

一、地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)山東省17個(gè)地市財(cái)政監(jiān)督情況進(jìn)行調(diào)研，現(xiàn)統(tǒng)計(jì)情況如下：

（一）財(cái)政監(jiān)督專職力量嚴(yán)重不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，17個(gè)地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)共有專職監(jiān)督人員99人，平均每個(gè)地市不足6人，其中人數(shù)較多的地市有專職監(jiān)督人員11人，少的地市僅2人，大部分地市不足5人，以目前財(cái)政監(jiān)督專職力量不足的現(xiàn)狀，很難滿足財(cái)政監(jiān)督工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，工作量大的需求，在遇到檢查量較大的項(xiàng)目或檢查任務(wù)集中的時(shí)期，往往捉襟見(jiàn)肘，人員不夠用。

（二）財(cái)政監(jiān)督人員綜合素質(zhì)有待提高

從調(diào)研情況看主要原因有兩點(diǎn)，一是監(jiān)督人員變動(dòng)頻率快，部分地市因工作需要，監(jiān)督人員人事變動(dòng)較大，有的甚至3年之內(nèi)換了2批人員，造成有豐富檢查經(jīng)驗(yàn)的老監(jiān)督人員與新進(jìn)人員之間存在經(jīng)驗(yàn)斷檔，機(jī)構(gòu)工作的開(kāi)展需新進(jìn)人員逐步摸索，造成工作開(kāi)展緩慢。二是非財(cái)會(huì)專業(yè)人員增多，在當(dāng)前人員編制控制非常緊的情況下，新進(jìn)人員并非全部系統(tǒng)地學(xué)習(xí)過(guò)財(cái)會(huì)專業(yè)知識(shí)，不少監(jiān)督人員是經(jīng)單位統(tǒng)一人事安排從由其他崗位調(diào)動(dòng)過(guò)來(lái)，很少甚至根本未接觸過(guò)財(cái)政財(cái)務(wù)檢查工作，在開(kāi)展專業(yè)檢查時(shí)可以說(shuō)是從頭開(kāi)始學(xué)，工作效率較低。

（三）財(cái)政監(jiān)督理念正處在轉(zhuǎn)變時(shí)期

隨著大監(jiān)督理念的興起，各地市財(cái)政監(jiān)督開(kāi)始逐步摸索由過(guò)去專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)單一、被動(dòng)的事后監(jiān)督逐漸向以績(jī)效管理部門(mén)、投資評(píng)審部門(mén)為主的事前審核、相關(guān)業(yè)務(wù)科室為主的事中監(jiān)控和專職監(jiān)督部門(mén)為主的事后檢查于一體的全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合，把監(jiān)督檢查與建章立制，堵塞漏洞結(jié)合起來(lái)，不斷提高財(cái)務(wù)管理水平，形成監(jiān)督與管理并重的新格局。在探索的過(guò)程中各市地進(jìn)度不一樣，需求不一致，呈現(xiàn)不同的發(fā)展道路。

從調(diào)研情況可以看到，目前地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督主要面臨力量薄弱、人員素質(zhì)亟待提高、監(jiān)督理念尚需完善，如何有效整合監(jiān)督資源，全面提升監(jiān)督層次，著力構(gòu)建“多方參與、廣泛覆蓋、全過(guò)程控制、全系統(tǒng)關(guān)聯(lián)”的財(cái)政大監(jiān)督服務(wù)體系已經(jīng)成為各地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督發(fā)展的首要目標(biāo)。

二、不同地市的探索之路

針對(duì)目前財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題，各地市進(jìn)行了不同的探索，其中很多已取得了顯著成效，通過(guò)山東省部分地市的經(jīng)驗(yàn)、方法看，主要集中有以下幾個(gè)方面：

（一）建立財(cái)政兼職監(jiān)督員制度

如青島市以構(gòu)建內(nèi)部縱橫聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的大監(jiān)督格局為目標(biāo)，制定了《青島市財(cái)政局兼職監(jiān)督員管理辦法》，規(guī)定每個(gè)具有財(cái)政監(jiān)督職能的處室、單位需設(shè)立一名兼職監(jiān)督員，明確監(jiān)督員的崗位職責(zé)和義務(wù)，并將人員名單報(bào)監(jiān)督檢查處備案。使兼職檢查員成為日常監(jiān)督檢查部門(mén)與業(yè)務(wù)科室聯(lián)系、溝通的紐帶，切實(shí)做到整合監(jiān)督資源，形成各科室合力監(jiān)管的局面。

（二）實(shí)行“一口對(duì)外”制度

日照、臨沂制定完善了財(cái)政監(jiān)督檢查歸口管理辦法，財(cái)政部門(mén)各類對(duì)外檢查一律由監(jiān)督檢查局統(tǒng)一組織實(shí)施和定案處理，各業(yè)務(wù)科室予以密切配合，維護(hù)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

（三）構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)實(shí)施合力監(jiān)督

威海市在監(jiān)督理念中創(chuàng)新提出以財(cái)政監(jiān)督部門(mén)作為財(cái)政監(jiān)督主體力量的同時(shí)，協(xié)調(diào)劃分財(cái)政監(jiān)督部門(mén)和各業(yè)務(wù)科室及區(qū)縣監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督職能，建立市級(jí)監(jiān)督與區(qū)縣監(jiān)督及各業(yè)務(wù)科室相互配合、相互制約、相互促進(jìn)的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督與業(yè)務(wù)科室業(yè)務(wù)管理的有機(jī)融合，形成合力效應(yīng)，提高財(cái)政監(jiān)督的整體效能。

（四）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查與其他部門(mén)的協(xié)作

日照市實(shí)行的成果分享制度，加強(qiáng)了與審計(jì)、物價(jià)、稅務(wù)等部門(mén)的協(xié)作配合，建立財(cái)稅聯(lián)席會(huì)議和財(cái)審工作交流例會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政與稅務(wù)、審計(jì)等部門(mén)之間工作上的互動(dòng)、業(yè)務(wù)上的互補(bǔ)和信息上的共享，做到“一家查賬，多家認(rèn)賬，成果共享”。

（五）探索市、縣聯(lián)動(dòng)，共同參與監(jiān)督的工作新模式

如臨沂建立了財(cái)政監(jiān)督檢查人才庫(kù)，從縣局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政選拔出業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政治素質(zhì)高的同志作為人才庫(kù)成員，專項(xiàng)檢查的參檢人員都從人才庫(kù)中選取，從而有效整合、優(yōu)化了監(jiān)督力量。

（六）建立完善的財(cái)政監(jiān)督考核評(píng)價(jià)制度

不少地市均通過(guò)制定專門(mén)的考核辦法，加強(qiáng)對(duì)局機(jī)關(guān)內(nèi)部及各縣區(qū)的考核力度，并將考核結(jié)果在全市范圍內(nèi)通報(bào)，以此完善對(duì)市本級(jí)及縣區(qū)的考評(píng)機(jī)制，鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，逐步形成積極進(jìn)取、求真務(wù)實(shí)的良好局面。

（七）加強(qiáng)監(jiān)督檢查成果轉(zhuǎn)化和利用

濰坊諸城市十分注重落實(shí)檢查工作實(shí)效，始終規(guī)范提高作為工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓，通過(guò)制定相關(guān)制度和辦法、加強(qiáng)涉稅組織建設(shè)、實(shí)現(xiàn)信息和資源共享等辦法加快監(jiān)督檢查成果的轉(zhuǎn)化和利用。

（八）建立完善的財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍管理機(jī)制

威海市在強(qiáng)化內(nèi)部工作人員管理的同時(shí)，出臺(tái)了《威海市財(cái)政局監(jiān)督檢查室外聘人員管理辦法》，從市直有關(guān)部門(mén)、市區(qū)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等單位挑選業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的人員，納入了“威海市財(cái)政監(jiān)督檢查人員檔案”，為各項(xiàng)監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展提供了有力的人力資源保障。

三、地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)

盡管不同地市在建設(shè)財(cái)政大監(jiān)督的方法上不同，但都是以構(gòu)建適合自身發(fā)展的財(cái)政大監(jiān)督體系為前進(jìn)的方向，通過(guò)將各地市的探索方法和發(fā)展方向綜合起來(lái)分析，未來(lái)地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展將集中在以下在四個(gè)方面：

（一）構(gòu)建全程控制的財(cái)政大監(jiān)督體系

1、關(guān)口前移，全面參與事前監(jiān)督。著眼于事前規(guī)范、源頭管理，將財(cái)政監(jiān)督的重心逐步由事后檢查向事前、事中轉(zhuǎn)移。為全面提高財(cái)政資金使用效益，將績(jī)效管理引入財(cái)政管理當(dāng)中，并以此為契機(jī)，將財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)事前目標(biāo)的制定和財(cái)政投資評(píng)審的事前預(yù)算控制有機(jī)結(jié)合，實(shí)行信息互通、資源共享，從規(guī)范性、有效性、合理性等多個(gè)角度共同對(duì)資金支出項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和規(guī)范管理，避免重復(fù)建設(shè)，盲目投入等問(wèn)題發(fā)生，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性，從而在源頭上為此后各項(xiàng)工作的開(kāi)展打下良好基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)跟蹤，全面強(qiáng)化事中監(jiān)管。要求各業(yè)務(wù)科室建立科學(xué)、規(guī)范、靈敏、高效的財(cái)政資金運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，一是要嚴(yán)格財(cái)政資金分配、使用的授權(quán)和審批制度，規(guī)范支出程序，提高資金支出效率；二是要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金分配、使用和執(zhí)行情況的事中跟蹤監(jiān)控，做到監(jiān)督工作與財(cái)政資金運(yùn)行同步，并將跟蹤監(jiān)控情況形成書(shū)面報(bào)告整理歸檔，作為年底考核的重要依據(jù)。

3、突出重點(diǎn)，全面優(yōu)化事后監(jiān)督。從過(guò)去繁瑣的專項(xiàng)性、集中性監(jiān)督解脫出來(lái)，集中力量抓好對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的焦點(diǎn)領(lǐng)域和領(lǐng)導(dǎo)、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題的監(jiān)督。著重選取一些重大項(xiàng)目，重點(diǎn)檢查其支出結(jié)構(gòu)是否合理，影響支出效率的高低，并針對(duì)某些不合理的支出提出調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)的方案，積極上報(bào)，并監(jiān)督落實(shí)。不斷提高資金支出的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性，為提高資金支出效率把好關(guān)。

（二）推進(jìn)三位一體的財(cái)政大監(jiān)督建設(shè)

1、日常監(jiān)督全覆蓋。以做大財(cái)政“蛋糕”為中心，加強(qiáng)財(cái)政收支監(jiān)督，切實(shí)履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。一方面加強(qiáng)了對(duì)本級(jí)預(yù)算收入的監(jiān)督，在全市范圍開(kāi)展稅收征管質(zhì)量檢查，組織對(duì)房地產(chǎn)和建筑安裝等行業(yè)稅收征管情況、非稅收入情況等進(jìn)行檢查，確保了稅收及時(shí)足額入庫(kù)，突出財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量的再監(jiān)督職能。另一方面，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督，每年組織人員，開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金檢查，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行跟蹤問(wèn)效。將財(cái)政監(jiān)督工作融入到生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)。

2、專項(xiàng)監(jiān)督全方位。為規(guī)范和加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出管理的規(guī)范化、程序化，要加強(qiáng)圍繞涉及民生的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，有針對(duì)性地選擇“三農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社?！钡蓉?cái)政重大支出項(xiàng)目組織專項(xiàng)檢查，在資金使用前加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目資金的審批、審查，確保資金專款專用；資金使用過(guò)程中，聯(lián)合業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)科室，加強(qiáng)對(duì)資金使用的指導(dǎo)、管理、監(jiān)督，確保資金運(yùn)行安全有效。

3、內(nèi)部監(jiān)督全過(guò)程。一是規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督，通過(guò)制定詳細(xì)的內(nèi)部審計(jì)規(guī)定，對(duì)各科室、單位財(cái)政財(cái)務(wù)管理、銀行賬戶使用情況進(jìn)行審查，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。二是規(guī)范內(nèi)部資金管理，出臺(tái)相應(yīng)資金撥付流程管理辦法，加強(qiáng)財(cái)政資金管理內(nèi)部控制制度，從而強(qiáng)化了業(yè)務(wù)處室之間相互牽制和制約機(jī)制，使財(cái)政資金的審批和撥付程序更規(guī)范，確保了財(cái)政資金安全運(yùn)行。

（三）提升財(cái)政監(jiān)督服務(wù)功能

財(cái)政監(jiān)督要在充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、堵塞漏洞作用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督檢查成果的應(yīng)用，通過(guò)對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行細(xì)致的分析、研究，挖掘問(wèn)題形成的深層次原因，有針對(duì)性地提出整改的意見(jiàn)和建議，并會(huì)同相關(guān)部門(mén)抓好整改落實(shí)，著力形成防范問(wèn)題發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制，從而達(dá)到事半功倍的效果。

1、財(cái)政監(jiān)督檢查同當(dāng)好政府參謀助手相結(jié)合。財(cái)政部門(mén)作為具有發(fā)展調(diào)控職能的重要綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，是政府決策重要的參謀助手。在抓好日常監(jiān)督檢查工作的同時(shí)，將關(guān)注點(diǎn)放在關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要領(lǐng)域，針對(duì)政府關(guān)注、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題、重大投資項(xiàng)目的資金支出情況，通過(guò)組織專項(xiàng)財(cái)政監(jiān)督檢查，摸清情況，分析問(wèn)題，為政府決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。

2、財(cái)政監(jiān)督檢查同推動(dòng)財(cái)政中心工作開(kāi)展相結(jié)合。充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督檢查能夠系統(tǒng)、全面掌握情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)科室的溝通協(xié)作，使監(jiān)督檢查的成果成為進(jìn)一步完善政策、加強(qiáng)管理的有力依據(jù)。

3、財(cái)政監(jiān)督檢查同完善行政事業(yè)財(cái)務(wù)管理相結(jié)合。檢查并不是目的，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、改正問(wèn)題，并防患于未然是財(cái)政監(jiān)督檢查的重要職責(zé)。在客觀反映存在問(wèn)題的同時(shí)，主動(dòng)與相關(guān)單位進(jìn)行溝通，共同挖掘問(wèn)題的源頭，幫助單位建章立制、規(guī)范管理，并根據(jù)單位的實(shí)際情況，進(jìn)行充分研究，提出促進(jìn)單位發(fā)展的合理化建議及對(duì)策，促進(jìn)單位工作更好地開(kāi)展，形成財(cái)政部門(mén)與被檢查單位的良性互動(dòng)，為財(cái)政監(jiān)督檢查工作開(kāi)展提供良好的氛圍。

（四）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

監(jiān)督檢查隊(duì)伍是搞好財(cái)政監(jiān)督工作的重要載體，更是建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的組織保障。如何解決目前財(cái)政監(jiān)督力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題可具體采用三種辦法：一是利用中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)檢查力量。通過(guò)選擇業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高、工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、有強(qiáng)烈責(zé)任心的事務(wù)所和會(huì)計(jì)人員，保證檢查工作的要求，確保高質(zhì)量完成檢查任務(wù)。二是聘用退休的企業(yè)財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)檢查力量。退休的企業(yè)財(cái)務(wù)人員一般是業(yè)務(wù)能力比較強(qiáng)，喜歡從事這項(xiàng)工作，有責(zé)任心，干工作不應(yīng)付。在日常工作中，發(fā)現(xiàn)特別好的，可以固定下來(lái)，作為常備檢查人員，應(yīng)付一些的小檢查。三是提高專職財(cái)政監(jiān)督人員的素質(zhì)和能力。借用外力，只是解決人員不足問(wèn)題，但核心的工作，比如組織協(xié)調(diào)、最終定案、處罰對(duì)話等，需要專職人員親自來(lái)做，這就需要專職人員自身能力的提高。通過(guò)組織財(cái)政監(jiān)督人員培訓(xùn)班，組織人員到省內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)等方式。加強(qiáng)專職監(jiān)督人員綜合能力的培養(yǎng)。