公園免費開放績效分析——基于南京玄武湖公園的調(diào)查研究

胡 敏，劉晶晶，張懌文，張 英，黃夏麗，尤 晟，陳希暉

(江蘇省南京審計學(xué)院，江蘇 南京 211815)

1 引言

“免費開放”并非我國首創(chuàng)，美國和法國已有一定數(shù)量的公園免費開放，而英國則是幾乎所有的公園都全部免費。1998年開始，免費的公園開始在中國出現(xiàn)，并在近年來成為國內(nèi)公園的發(fā)展趨勢。2010年10月1日，玄武湖公園的免費開放為南京市公園免費行動拉開了帷幕。經(jīng)過南京市政府進行的為期兩年半，總投資12億元，并由荷蘭等國專家參與的環(huán)境治理，整頓后免費開放的玄武湖旅游景點現(xiàn)分為游客服務(wù)區(qū)、文化展館、商業(yè)經(jīng)營3類，提供購物、餐飲、住宿、娛樂等多種文化休閑項目。免費開放后的玄武湖公園游客量激增，同時新的問題也接踵而至。即便廣大南京市民大力支持“免費開放”的決定，但玄武湖公園是否能達到12億元投資的預(yù)期回報目標，財務(wù)效益、環(huán)境效益、社會效益是否能真正讓人滿意還需要進一步的探究。

2 效益分析

2.1 財務(wù)效益

在免費開放前，玄武湖景區(qū)的收入總額在5500萬元左右，其中景區(qū)門票收入一直維持在1700萬元左右，大概占總收入的1/3?；诔＠?，免費開放后，景區(qū)失去了門票收入，此外由于免費開放所引起的養(yǎng)護費用、員工工資等的增加，景區(qū)的財務(wù)問題應(yīng)該顯得尤為突出，但是事實上并非如此。

2010年的十一黃金周期間，10月1～7日玄武湖景區(qū)游人量達68.5萬人次，較2009年10月1～7日游人量15.93萬人，增長了330%，經(jīng)營總收入182萬元，較2009年128.61萬元的經(jīng)營收入(剔除1～7日的門票209.1萬元)增長42%。據(jù)統(tǒng)計1～7日小吃零售收入實現(xiàn)51.7萬元，較去年同期增收171%，水上經(jīng)營收入實現(xiàn)111.4萬元，較去年同期增長76%，電瓶車收入實現(xiàn)17.2萬元，較去年同期增長126%［1］。這段時間，免費開放帶來的良好社會效應(yīng)吸引了成倍增長的游客，實現(xiàn)景區(qū)經(jīng)營收入的跳躍式發(fā)展。

此外，玄武湖免費開放后，景區(qū)管理處還引進了各種小吃和特色紀念品小店，增加了商業(yè)設(shè)施收入;新投放24輛電瓶車和410艘游船，增加了服務(wù)收入;承辦了奧林匹克會旗南京傳遞活動啟動儀式、玄武區(qū)文化節(jié)系列活動、紅歌會、第9屆中國杜鵑花展等活動，形成了新的經(jīng)濟增長點;拆除了東南部1200m2的水上高爾夫、1400m2的網(wǎng)球場，以及名城會所、珍膳舫和火車站水上餐廳等具有“會所性質(zhì)”的高檔消費場所，減少了不合理收入。

免費開放后，景區(qū)擺脫了“門票經(jīng)濟”，文化商業(yè)設(shè)施收入和水上游船收入則由于景區(qū)開放后游人增加而大幅增長。目前水上經(jīng)營收入約占總體收入的60%，店鋪收入和電瓶車等服務(wù)收入占的比重也越來越大，景區(qū)的收入結(jié)構(gòu)漸趨多元化、合理化。在隨后玄武湖的進一步整治中，將把菱洲打造成“歡樂島”，包含多種游樂設(shè)施，還會適當增加一些商業(yè)經(jīng)營項目，景區(qū)的收入來源會越來越多元化，收入結(jié)構(gòu)漸趨合理［2］。

免費開放也帶動了景區(qū)周邊的餐飲、住宿以及交通。在玄武湖免費開放的第一個黃金周，分布在玄武湖景區(qū)周邊的賓館、飯店，甚至相距不遠的其他景區(qū)、景點，也充分享受到了“溢出效應(yīng)”。玄武湖開放7天，周邊酒店餐飲接連翻臺，住宿爆滿，地鐵玄武門站單日客流從1萬人激增至5萬人。紅山動物園“十一”當天人氣出奇地火爆，一天游園人數(shù)達到5萬人次，超過了歷屆黃金周的首日。

據(jù)世界旅游組織(UNWTO)測算，旅游產(chǎn)業(yè)收入每增加1元，可帶動相關(guān)行業(yè)收入增加4.3元。玄武湖的免費開放不止為其自身帶來了財務(wù)效益，更為周邊商業(yè)帶來了財務(wù)效益。

十一黃金周也許只是一個特例，長期來看，2010年10月至2011年10月即玄武湖免費開放一周年以來景區(qū)的總收入為5300萬元，而免費開放前景區(qū)一年的總收入在5500萬元，其中門票收入1700萬元，免費開放后景區(qū)經(jīng)營收入大幅增加，總收入基本持平，但是考慮玄武湖持續(xù)增加的經(jīng)營服務(wù)設(shè)施以及免費開放帶來的對周邊商業(yè)的輻射效應(yīng)，增長勢頭強勁，財務(wù)效益顯著。

2.2 環(huán)境效益

免費開放以前，玄武湖公園游客數(shù)量有限。2009年，南京政府投資12億元進行玄武湖公園的環(huán)境整治。此次整治包括拆除和新增兩個部分:拆除總面積近5000m2，包括玄武門東側(cè)近1800m2的金陵一條街，東南部1200m2的水上高爾夫、1400m2的網(wǎng)球場，以及名城會所、珍膳舫和火車站水上餐廳。對于運轉(zhuǎn)至今的明代水利工程武廟閘，將搬遷所有經(jīng)營戶，開放全部空間;沿環(huán)湖路新增7個總計3000m2的親水平臺和5000m2的親水廣場，增加臨湖及林下小道3000m2［1］。免費開發(fā)初期絕大多數(shù)的居民認為水體環(huán)境、涵養(yǎng)水源、夜景亮化、綠色植被和基礎(chǔ)設(shè)施等都有所改善，特別是夜景亮化工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的跟進，給居民留下深刻印象。其中旅游舒適度，景觀協(xié)調(diào)性，基礎(chǔ)設(shè)施完善性，交通便利性都達到滿意的水平。

根據(jù)項目最初設(shè)計和不斷改進的調(diào)研，調(diào)研小組于2011年10月中旬在玄武湖園區(qū)內(nèi)對300名不同性別、年齡階層的游客進行了一個較為完整的問卷調(diào)查，據(jù)統(tǒng)計，其中80%以上的被調(diào)查者為周邊居民，經(jīng)常來玄武湖鍛煉休閑，因此可見，他們的意見較外地游客更具可信度。盡管在挑選調(diào)研對象時有兼顧到年齡階層，但是很顯然的是年齡階層也呈現(xiàn)出一定程度的兩極分化，年輕人和老年人居多。

2.2.1 綠化滿意度

問卷調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:有92%左右的游客對園區(qū)內(nèi)的綠化表示基本滿意和滿意(圖1)。從這方面可以看出，自免費開放以來，園區(qū)的綠化工作一直保持良好。然而同時亦不能忽視小部分群體，即8%的游客群體，這部分大多是南京本地市民，是常年能進景區(qū)的人群。他們做出不大滿意的評價，恰能說明園區(qū)是存在一定時期綠化死角。

圖1 游客對玄武湖景區(qū)綠化的滿意度調(diào)查

2.2.2 水質(zhì)滿意度

玄武湖湖面面積占整體園區(qū)比例達到80%，湖水水質(zhì)的好壞顯然是玄武湖公園環(huán)境方面的一項重要反映。可是通過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，游客對于水質(zhì)的評價不甚理想。僅76%的游客對此持基本滿意以上的態(tài)度，不大滿意和不滿意的游客占到了24%(圖2)。有市民反映，雖然免費開放后玄武湖水質(zhì)有了一定程度的改善，但是玄武湖水質(zhì)管理依舊存在缺陷，往往是在市政相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要來督查巡視前才會對湖水進行一些打撈和凈化處理，而在平時，甚至還會出現(xiàn)水體發(fā)臭的情況。

圖2 游客對玄武湖公園的水質(zhì)滿意度調(diào)查

2.2.3 保潔滿意度

隨著免費開放后游客數(shù)量的激增，環(huán)境保持成為一項重中之重。園區(qū)內(nèi)的保潔程度在很大程度上影響著游客的游園心情。從游客的角度來看，有89%的游客認為園區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生保潔工作還是做得不錯的，基本能令人滿意(圖3)。

在隨后的調(diào)研中，同樣走訪了園區(qū)內(nèi)不同的工作人員，隨機地發(fā)放了50份的調(diào)查問卷，針對他們對免費開放后游客游園情況及園區(qū)一系列變化的直接感受進行了調(diào)查統(tǒng)計。

圖3 游客對玄武湖公園的衛(wèi)生保潔滿意度調(diào)查

圖4 工作人員對免費開放后游客亂扔垃圾是否增加調(diào)查

從圖4可以看出，大多數(shù)的工作人員認為免費開放后游客人數(shù)增加，隨地亂扔垃圾的現(xiàn)象也隨之有了明顯的增加。有60%的員工認為游客的素質(zhì)有待提高，這反映出隨著免費開放游客的大福增加，不同階層的游客都齊聚這個游覽勝地，其表現(xiàn)出來的游園素質(zhì)也參差不齊，一些不文明的行為都會成為員工的額外工作負擔，尤其是保潔人員，其中就有近70%的保潔人員反映工作量有了顯著提高。應(yīng)該加大宣傳力度，增強環(huán)保意識、游客們也提高素質(zhì)，文明游園。然而，在提及收入變化時，卻是有62%的員工覺得幾乎沒有變化。

為解決這一問題，玄武湖景區(qū)緊急新增30個流動公廁，希望能緩解游客“上廁難”問題。這也從一個側(cè)面反映出來玄武湖管理處未能全面預(yù)見游客激增所帶來的問題，如果之前能更多更好地切身從游客角度來進行游園規(guī)劃，相信這些問題是可以避免的。

2.3 社會效益

2.3.1 南京市民休閑場所增加

首先直接受益的就是玄武湖景區(qū)的游客和南京市民，特別是景區(qū)附近的居民，又多了一個鍛煉休閑、會友觀景的好去處。免費開放后，玄武湖內(nèi)舉辦了很多民事活動，前來玄武湖園區(qū)的群眾自發(fā)性文藝團體也很多。景區(qū)真正為南京市民帶來了方便，成為了“百姓樂園”。

對玄武湖的問卷調(diào)查中，84%的游客認為玄武湖景區(qū)免費開放對南京市民和南京市有利，全部被調(diào)查者對免費開放前的玄武湖整體評價是6.79，免費開放后的玄武湖整體評價是8.15，足見游客對于玄武湖免費開放政策的支持。

2.3.2 南京市整體形象提升

玄武湖景區(qū)免費開放后，南京旅游線路報價更具市場吸引力和競爭力，也延長了游客的逗留時間，拉動了南京旅游經(jīng)濟，提升了城市幸福指數(shù)，是社會效益和經(jīng)濟效益雙豐收的明智之舉［5］。

截至2010年10月，像玄武湖公園這樣免費開放的公益性景區(qū)南京市已經(jīng)達到60個左右。據(jù)市假日辦統(tǒng)計，2010年南京國慶旅游收入同比增長20%，旅游者花費構(gòu)成中，門票收入比重由去年同期的15.9%下降至12.56%，而購物、餐飲、住宿、娛樂比重上升至68.4% ，逗留時間由 2.2d 增至 2.4d，南京旅游正朝一個良性的方向發(fā)展。南京市區(qū)近40個收費公園也將在兩年內(nèi)陸續(xù)“還園于民”，屆時南京城市公園將實現(xiàn)百分之百免費開放［4］。

3 免費開放過程中出現(xiàn)的問題

3.1 配套設(shè)施不足，難以滿足消費需求

玄武湖公園在免費開放之后其配套設(shè)施并沒能及時跟上，這一情況使得景區(qū)商業(yè)點銷售收入情況不理想，不能完全彌補由于取消門票收入所帶來的損失，財務(wù)效益也未能實現(xiàn)其最優(yōu)水平。同時，景區(qū)內(nèi)商業(yè)點的缺乏也影響了游人就餐及游樂，游人不能盡情享受玄武湖美景，降低了游客滿意度。另一方面，公共廁所、垃圾箱等公共設(shè)施的配置不足也直接導(dǎo)致了游客投訴增加，景區(qū)環(huán)境污染等問題。若是配套設(shè)施不足的問題長期得不到解決，玄武湖公園將很難實現(xiàn)其長遠發(fā)展。［7］

3.2 免費開放經(jīng)驗不足，管理工作有待提高

玄武湖景區(qū)的管理機構(gòu)由于免費開放經(jīng)驗不足，對于景區(qū)的管理工作并不到位。雖然新招收了許多保潔人員，但每個人的工作量仍然非常艱巨，安排不盡如人意，為了把所有工作做完，有些保潔人員不得不把工作時間延長至14h，忙起來時整整7h顧不上喝口水。園林養(yǎng)護、維修人員等的工作量也大幅增加，但是工資并沒有隨之增加。此外，玄武湖景區(qū)內(nèi)有些景點開放前后游客人流量均很少，沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效益，管理處并沒有采取具體的相關(guān)措施;部分石凳、柵欄損壞，沒有及時修繕，產(chǎn)生安全隱患;休息地方也偏少。

3.3 禁行指示牌不甚明確，亂丟廢棄物現(xiàn)象嚴重

實地走訪過程中，發(fā)現(xiàn)玄武湖景區(qū)禁止亂扔雜物等的標語并不是很多，而且并不顯眼。不少附近居民經(jīng)常在草地中摘菜等等，管理人員并沒有在了解到此類現(xiàn)象發(fā)生后立刻采取相關(guān)措施，比如增設(shè)顯眼的標志牌等;由于游客的素質(zhì)水平有限，隨地亂丟垃圾的現(xiàn)象比較嚴重，無意之中更是增加了保潔人員的工作負擔，尤其是在人流量非常大的節(jié)假日期間。

此外，游客的增多和隨意出入給景區(qū)的保安和管理等也帶來了巨大的壓力，容易產(chǎn)生新的安全隱患。有些游客屢教不改，亂踩草坪、亂踢照明燈，甚至在樹上使用吊床，導(dǎo)致景區(qū)的綠地和設(shè)施破壞嚴重，無形中增加了景區(qū)的養(yǎng)護資金負擔，嚴重影響玄武湖景區(qū)功能的發(fā)揮。

4 對玄武湖免費開放未來發(fā)展的建議

4.1 完善景區(qū)商業(yè)點

玄武湖免費開放后并沒能如“前輩”杭州西湖般迅速實現(xiàn)較高的經(jīng)濟效益，主要原因在于景區(qū)內(nèi)的商業(yè)點并沒能完全發(fā)展起來，兒童游樂設(shè)施及小吃點等較少，商業(yè)點的收入不能完全彌補取消門票帶來的損失。因此，在今后的開發(fā)中，管理部門應(yīng)引進更多商業(yè)點，吸引游客消費，可借鑒杭州西湖的發(fā)展模式，商業(yè)點不局限于吃、玩，還可擴展到住、行、購物等多方面，一些博物館和文化館也可以成為消費點。同時，針對管理費用劇增問題，當局應(yīng)科學(xué)規(guī)劃成本費用，保持員工人數(shù)最優(yōu)，要在政府補貼有限的情況下最大化景區(qū)效益。［8］

4.2 強化專門的管理職責(zé)

免費開放后，玄武湖管理處對于景區(qū)的管理工作計劃并沒有隨之改變，景區(qū)內(nèi)工作人員、尤其是保潔人員的工作量驟然增大，工資福利待遇卻沒有隨之提高。這對于員工的積極性起到了負面的影響。針對此現(xiàn)象玄武湖景區(qū)管理部門應(yīng)該合理分工，劃分專門的管理界限，強化管理職責(zé)，更合理地安排員工工作計劃，保證員工的積極性。此外，景區(qū)管理部門還應(yīng)該完善景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施并及時維護修繕，保證景區(qū)的干凈整潔。

4.3 增設(shè)指示牌

在景區(qū)增設(shè)指示牌，并提倡學(xué)習(xí)文明游園的重要性，樹立文明游園的理念。把“文明游園”作為一種健康、時尚、簡約、文明的生活方式，培養(yǎng)保護環(huán)境的觀念，徹底改變隨地吐痰等與環(huán)境保護背道而馳的陋習(xí)。積極宣傳文明游園理念，帶頭推廣保護環(huán)境的行為，爭做文明游園的先行者。

4.4 制定和完善相關(guān)的管理制度

各行各業(yè)要想規(guī)范其行為，都必須有具體的法律制度來約束。市民的文明素質(zhì)是要培養(yǎng)的，對市民進行道德教育的同時，必要的法規(guī)條例也是必不可少的。

通過走訪調(diào)查，了解到實際上很多游客并不知道哪些行為是被明令禁止的，因此南京市政府應(yīng)盡快出臺一部有關(guān)文明游園的地方法規(guī)，并且在景區(qū)的入口處明確標識，以此為依據(jù)對違規(guī)行為進行經(jīng)濟處罰。

4.5 發(fā)動市民建立義務(wù)監(jiān)督隊伍

玄武湖是南京市的象征之一，每個市民都應(yīng)該以保護玄武湖的生態(tài)環(huán)境為己任。在景區(qū)游覽時，南京市民不僅是游覽者，同時也可以是管理者。政府部門應(yīng)充分動用群眾的力量，發(fā)動市民積極參與到園區(qū)的管理之中。身為人大代表的南京歸國華僑聯(lián)合會秘書長傅浩認為，要規(guī)范好游客的行為，除了加強宣傳，創(chuàng)造一個文明游園的氛圍外，還要盡快建立一支文明游園義務(wù)監(jiān)督員的隊伍，“文明游園要讓市民參與進來，自己管理自己。既享受了美麗的風(fēng)景，又為園區(qū)管理盡了一份責(zé)任”［9］。

現(xiàn)在的南京十字路口處總有佩戴紅袖章的退休老人負責(zé)執(zhí)勤任務(wù)，規(guī)范城市交通。玄武湖也可以借鑒此種做法，發(fā)動熱心的南京市民特別是退休的老年人組成義務(wù)監(jiān)督隊伍，對游客的不文明行為進行監(jiān)督和提醒。如果玄武湖能夠真正擁有這樣一支常態(tài)化的隊伍，以后就可以做得更好，也可以為今后南京免費開放更多的景區(qū)做出榜樣，讓老百姓真正享受到游園的快樂。

5 結(jié)語

玄武湖公園免費開放一年多來，實現(xiàn)了較好的財務(wù)效益、社會效益及環(huán)境效益，雖然仍存在不少問題，但總體績效令人滿意。然而僅僅得出這樣的結(jié)論并非最終目的，更重要的是能通過對玄武湖免費開放的研究，將經(jīng)驗和結(jié)論推及及廣，并應(yīng)用于更多的公園與景區(qū)的免費開放，使公園與景區(qū)實現(xiàn)其真正價值，脫離門票而成為真正意義上的“公共”產(chǎn)品。當然這也許還有很長的一段路要走，但我們將通過持續(xù)地關(guān)注玄武湖公園乃至其他景區(qū)的免費開放績效情況不斷開展我們的研究。相信在借鑒與創(chuàng)新下，中國的景區(qū)免費開放會給社會交付一份滿意的答卷。

［1］李家萍.南京玄武湖國慶節(jié)免費開放情況調(diào)查報告［EB/OL］.［2010 － 10 － 27］.http://www.nanjing.gov.cn/jlhd/08dczj/dcbg/201010/t20101028_309179.htm，

［2］陳 剛.不收門票不是免費的全部［N］.中國經(jīng)濟導(dǎo)報，2010－11－25(6).

［3］沈曉偉.免費開放一周年玄武湖公園成“城市客廳”［N］.現(xiàn)代快報，2011－10－01(8).

［4］顏 芳.玄武湖兩年半后“大變臉”［N］.新華日報，2009－08－02(3).

［5］尹衛(wèi)國.“還園于民”步履艱難［N］.中國建設(shè)報，2010－11－04(3).

［6］顧巍鐘.劉艷元.南京玄武湖告別門票經(jīng)濟，國慶旅游收入同比反增四成［EB/OL］.［2010 －10 －08］.http://news.163.com/10/1008/08/6IF6VU5J00014AEE.html.

［7］藍明星.張永賓.城市公園免費開放后面臨的管理問題與對策——以上海浦東新區(qū)為例［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009(11):27～28.

［8］李飛飛.中國城市公園免費開放以來發(fā)展狀況探析——以成都市公園為例［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2009(1):111～113.

［9］張 揚.組建義務(wù)監(jiān)督隊，實現(xiàn)市民自我管理［N］.南京日報，2010－10－10(2).