政策工具視角下上海市科技創(chuàng)新政策文本分析

李田豐 朱水成 趙子威

摘 要：上海市已出臺(tái)一系列政策文件推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展，因此以上海市2012—2019年共42份科技創(chuàng)新政策文本為研究對(duì)象，基于政策工具框架，對(duì)其關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)并使用MAXQDA進(jìn)行共詞分析，統(tǒng)計(jì)出各類(lèi)工具的使用情況。同時(shí)，結(jié)合政策實(shí)施效果，解析各階段政策工具使用情況對(duì)科技創(chuàng)新帶來(lái)的有效影響，總結(jié)出政府更偏好使用供給和環(huán)境型政策工具，并且對(duì)環(huán)境型政策工具越來(lái)越重視，最后提出改進(jìn)科創(chuàng)工作的建議。

關(guān)鍵詞：政策工具;科技創(chuàng)新政策;文本分析法;上海市

中圖分類(lèi)號(hào)：F124.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2021）04-0104-04

創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，上海市委、市政府始終高度重視科技創(chuàng)新工作，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。截至2019年，2018年上海市用于R&D經(jīng)費(fèi)支出超過(guò)1 300億元，投入強(qiáng)度已突破4%[1]，科技創(chuàng)新框架已基本形成，通過(guò)厘清上海市現(xiàn)行政策，挖掘政策內(nèi)容的科學(xué)合理之處，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展。

一、綜述及框架

（一）關(guān)于科技創(chuàng)新政策的研究

對(duì)于科技創(chuàng)新政策的研究，主要有以下幾個(gè)方面。

1.對(duì)不同地區(qū)不同層級(jí)政府制定的科技創(chuàng)新政策文本的計(jì)量分析，例如某個(gè)省、市，甚至是某一高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。吳琨等基于京、滬、蘇和浙的科技政策文本，馬江娜等[2]分析陜西科技政策文本，杜寶貴等人[3]分析了上海等22個(gè)省科技政策，總結(jié)出政策制定多元化趨勢(shì)的同時(shí)仍然存在政策過(guò)溢或缺失。

2.對(duì)科技創(chuàng)新中某部分重點(diǎn)發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行分析，尤其是科技人才、科技小巨人培育、科技成果轉(zhuǎn)化，科技金融或科技資金投入等。曹鈺華等[4]科技人才政策，孫龍等[5]研究科技成果轉(zhuǎn)化，黃新華分析科技金融政策，總結(jié)出科技投入資金分配有待規(guī)范，人才政策需不斷完善，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，共同構(gòu)建科技創(chuàng)新政策體系。此外，還有科技創(chuàng)新與其他行業(yè)的融合發(fā)展的政策，例如科技創(chuàng)新型企業(yè)與體育、醫(yī)藥業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的融合。

（二）政策工具框架

政策工具是為解決某一社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采用的手段和方法，政策工具分析框架是各種不同類(lèi)型的政策工具組合，對(duì)于政策工具的分類(lèi)，學(xué)術(shù)界也是仁者見(jiàn)仁。本文借鑒Rothwell和Zegvelad對(duì)政策工具的分類(lèi)，分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三類(lèi)[6]。供給型科創(chuàng)政策工具強(qiáng)調(diào)供給，包括資金、信息、技術(shù)、人才等方面的政策直接供給;環(huán)境型科創(chuàng)政策工具強(qiáng)調(diào)營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的科創(chuàng)政策環(huán)境，包括政策目標(biāo)、金融稅收、法規(guī)管制等方式;需求型科創(chuàng)政策工具強(qiáng)調(diào)拉動(dòng)科技創(chuàng)新，通過(guò)政府采購(gòu)、外包、貿(mào)易等措施作用于市場(chǎng)。因此，這三種類(lèi)型的政策工具均可細(xì)分為若干個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

二、上海市科技創(chuàng)新政策總體狀況及效果

本文在上海行政規(guī)文數(shù)據(jù)庫(kù)、政府官網(wǎng)上進(jìn)行多字段檢索，包括“科技創(chuàng)新”“技術(shù)創(chuàng)新”等，選取2012年至今的有關(guān)科技創(chuàng)新的政策法規(guī)，截至2020年2月，共查閱到相關(guān)政策文本42份。按照政策文種將已獲政策分為三類(lèi)：第一，科技創(chuàng)新規(guī)劃綱要、計(jì)劃、實(shí)施意見(jiàn)，通知等，37份。第二，與科技創(chuàng)新相關(guān)項(xiàng)目的條例或管理辦法，2份。第三，與科技創(chuàng)新關(guān)鍵詞相似的企業(yè)創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)等相關(guān)聯(lián)政策，這些政策與科技創(chuàng)新有內(nèi)在一致性，3份。

（一）2012—2018年科技創(chuàng)新發(fā)展?fàn)顩r

R&D經(jīng)費(fèi)總支出金額逐年增加，并且在上海市GDP中占比越來(lái)越高。截至2019年，上海市用于R&D經(jīng)費(fèi)約1 500億元[7]，上海在科技創(chuàng)新方面地投入巨大。在有關(guān)科技創(chuàng)新的具體指標(biāo)中，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量連年增加，認(rèn)定企業(yè)增加2.5倍，科技小巨人項(xiàng)目計(jì)劃和技術(shù)服務(wù)的政策支持，使得技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。專(zhuān)利申請(qǐng)和授權(quán)量不斷增加，用專(zhuān)利提質(zhì)增效，促進(jìn)高新科技成果的轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化不斷攀升，技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益也持續(xù)增加，尤其是從2017—2018年合同交易金額增長(zhǎng)高達(dá)50個(gè)百分點(diǎn)。

（二）科技創(chuàng)新發(fā)展階段

從2012起，上海市的科技創(chuàng)新經(jīng)歷了“十二五”和“十三五”規(guī)劃，故以此時(shí)間節(jié)點(diǎn)將上海市科創(chuàng)發(fā)展分為兩個(gè)階段。

2012—2015年：科普基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。上海市圍繞科技發(fā)展前沿，致力于提升科學(xué)研究水平，完善市場(chǎng)導(dǎo)向創(chuàng)新機(jī)制，開(kāi)展各類(lèi)創(chuàng)新活動(dòng)常態(tài)化，形成良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍?？蒲屑夹g(shù)方面，依托科研機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室完成多項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目?？蒲羞\(yùn)營(yíng)方面，截至2015年高新技術(shù)企業(yè)共6 071家，比2012年增加40%，專(zhuān)利授權(quán)量高達(dá)6.06萬(wàn)件，各類(lèi)技術(shù)交易合同金額突破700億元?？萍及踩矫?，推進(jìn)科研誠(chéng)信體系建設(shè)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)保護(hù)工作?？萍夹麄鹘逃矫?，上海動(dòng)員激勵(lì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)參與，開(kāi)辦多項(xiàng)科技創(chuàng)意活動(dòng)，培育創(chuàng)新意識(shí)。

2016至今：科技創(chuàng)新體系建設(shè)階段。上海深化全面創(chuàng)新改革，科技原創(chuàng)能力增強(qiáng)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境優(yōu)化?？萍假Y源共享網(wǎng)絡(luò)形成，以張江高科為中心，輻射帶動(dòng)漕河涇等其他科創(chuàng)中心，并于今年開(kāi)通長(zhǎng)三角科技資源共享服務(wù)平臺(tái)。截至2019年，高新技術(shù)企業(yè)已有12 848家各類(lèi)技術(shù)交易合同金額高達(dá)1 500多億元?？萍紕?chuàng)新人才體系不斷壯大，普通高等學(xué)校在校人數(shù)及畢業(yè)人數(shù)都有所增長(zhǎng)?？萍颊攮h(huán)境進(jìn)一步改善，加大普惠性稅制落實(shí)，3 000多家創(chuàng)新型企業(yè)享受優(yōu)惠，其中2019年高新技術(shù)企業(yè)減免稅167億元，技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)減免稅額超6億元。發(fā)明專(zhuān)利量授權(quán)量10.06萬(wàn)件，比2012年數(shù)量翻一番。

三、上海市科技創(chuàng)新政策內(nèi)容分析

（一）政策內(nèi)容編碼

基于政策工具框架，對(duì)上海市42份科技創(chuàng)新相關(guān)政策進(jìn)行編碼，編碼分析基本單元為各條款或一段內(nèi)容，部分指標(biāo)涉及的關(guān)鍵詞舉例：供給型——科技信息支持為“建立信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)”等，環(huán)境型——金融支持為“金融投資機(jī)構(gòu)”提供信貸補(bǔ)貼等，需求型——政府采購(gòu)為“采購(gòu)某種產(chǎn)品或服務(wù)”等等。

（二）頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析

分析上海市科技創(chuàng)新政策文本后得出政策工具的頻率統(tǒng)計(jì)如下頁(yè)表1所示，前半部分是2012—2015年各種類(lèi)型政策工具運(yùn)用占比，后半部分是2015—2018年各類(lèi)工具占比。

1.整體。兩個(gè)階段上海市政府都較多使用供給型和環(huán)境型政策工具，占比最高的是供給型（54%），第二環(huán)境型（42%），第三需求型（4%左右）。在供給型中占比較高的是科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)兩項(xiàng)內(nèi)容，在環(huán)境型中占比較高的是法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃、金融支持。供給型政策工具占比最高，說(shuō)明上海市政府偏向采用直接推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的政策，政府對(duì)科技創(chuàng)新提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人才、資金、信息等要素，從而支持科技創(chuàng)新活動(dòng)有效開(kāi)展。在二級(jí)指標(biāo)中，政府更重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，這兩部分恰恰是為科技創(chuàng)新搭建平臺(tái)，是科技創(chuàng)新發(fā)展的載體，能夠引起創(chuàng)新者的關(guān)注，促進(jìn)其參與創(chuàng)新活動(dòng)。但是政府僅僅依靠這兩方面內(nèi)容并不能調(diào)動(dòng)創(chuàng)新者的積極性，而且忽視了對(duì)財(cái)政資金、科技信息和人才培養(yǎng)這三方面，這三方面對(duì)科技創(chuàng)新能力的提升起到關(guān)鍵作用，尤其是培訓(xùn)教育方面，對(duì)科創(chuàng)行業(yè)人才的培養(yǎng)、引進(jìn)的關(guān)注度較低。環(huán)境型政策工具占比較少，說(shuō)明上海市政府在推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，也傾向于為科技創(chuàng)新活動(dòng)營(yíng)造一個(gè)公平有序、安全自由的市場(chǎng)環(huán)境。政府通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃為企業(yè)和科研人員指明創(chuàng)新的發(fā)展方向，通過(guò)金融、稅收等市場(chǎng)手段鼓勵(lì)創(chuàng)新者創(chuàng)造價(jià)值，最后通過(guò)信息安全、績(jī)效評(píng)價(jià)和法律法規(guī)為創(chuàng)新者保駕護(hù)航。相對(duì)而言，信息安全和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩類(lèi)工具應(yīng)用較少，這兩方面的不健全容易給科技活動(dòng)埋下隱患，帶來(lái)高風(fēng)險(xiǎn)。需求型政策工具占比最少，說(shuō)明上海市政府對(duì)科技創(chuàng)新的，這會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新市場(chǎng)缺乏穩(wěn)定性。海外機(jī)構(gòu)占比較多，表明政府堅(jiān)持開(kāi)放、共享，重視讓高新科技“引進(jìn)來(lái)，走出去”。但政府采購(gòu)和服務(wù)外包是很少被應(yīng)用的政策工具，這兩種工具能夠?yàn)檎ぷ鳒p輕壓力，降低成本，在創(chuàng)新活動(dòng)已成為當(dāng)今發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力的新環(huán)境下，對(duì)于部分項(xiàng)目可以創(chuàng)新的采用采購(gòu)或外包的方式交由市場(chǎng)完成。因此，這類(lèi)政策工具應(yīng)引起政策制定者的重視。

2.從時(shí)間段上看。供給型和需求型政策工具都略有減少，環(huán)境型略有增加，說(shuō)明政府在逐漸減少直接對(duì)科技創(chuàng)新的推動(dòng)，轉(zhuǎn)而去建立一個(gè)良性的科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。在使用明細(xì)中，政府對(duì)科技資金投入，科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，稅收優(yōu)惠政策，海外機(jī)構(gòu)在第二階段比第一階段有所增加。目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制恰恰相反，表明了政府已經(jīng)減少通過(guò)法律文件對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，而更重視通過(guò)財(cái)政資金支持科技創(chuàng)新，完善科技基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)市場(chǎng)化手段激勵(lì)創(chuàng)新，并堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，引進(jìn)外資給市場(chǎng)注入活力。

四、科技創(chuàng)新政策建議

第一，完善科技創(chuàng)新政策供給體系?？萍紕?chuàng)新政策雖然已經(jīng)具備較為完善的科技基礎(chǔ)設(shè)施，形成與科技創(chuàng)新相配套的公共服務(wù)體系，但仍缺乏完備的科技信息網(wǎng)絡(luò)和高精專(zhuān)人才。眾所周知，只有了解科技新信息，讓思維碰撞出火花才會(huì)有創(chuàng)新成果。上海市政府應(yīng)圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要，加大科技創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)資金的投入，優(yōu)化科技創(chuàng)新投入結(jié)構(gòu)和投入強(qiáng)度，將科技投入作為公共支出的重點(diǎn)，改進(jìn)資金管理辦法，使投入資金科學(xué)合理使用。構(gòu)建并完善科技信息網(wǎng)絡(luò)，以顧客為導(dǎo)向，共享科技創(chuàng)新信息，推出更多設(shè)計(jì)合理、滿(mǎn)足需求的新產(chǎn)品。同時(shí)，完善科技人才激勵(lì)機(jī)制，改革科技人才多元化培養(yǎng)模式提高人才質(zhì)量。

第二，優(yōu)化科技創(chuàng)新政策環(huán)境。從經(jīng)濟(jì)和政治兩環(huán)境因素上看，加強(qiáng)金融支持、減少法律管制是科技創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)，信息安全和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也同等重要，需要隨創(chuàng)新技術(shù)的推陳出新而不斷加大力度，深化知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域改革創(chuàng)新，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判管理，營(yíng)造公平透明的法治化市場(chǎng)環(huán)境。此外，環(huán)境不是創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)就是“新”，績(jī)效評(píng)價(jià)不像法規(guī)條例那樣是基本無(wú)變化的，而是應(yīng)加入靈活元素，以創(chuàng)新為評(píng)價(jià)導(dǎo)向，不僅要考慮創(chuàng)新成果能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還應(yīng)將其社會(huì)影響納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，基于科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，全面提高行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，合理使用三類(lèi)工具。當(dāng)前，上海市政府的科技創(chuàng)新運(yùn)用供給型和環(huán)境型政策工具較多，缺少通過(guò)需求型政策工具拉動(dòng)科技政策，政府應(yīng)多元化運(yùn)用政策工具，政府可以通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)總體需求拉動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)剛進(jìn)行創(chuàng)新的企業(yè)實(shí)行外包扶持，這種政策工具對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)大有裨益。因此，政府應(yīng)增加采購(gòu)和外包的應(yīng)用，有效配置社會(huì)資源。

五、結(jié)語(yǔ)

科技創(chuàng)新是大勢(shì)所趨，本文對(duì)比“十二五”和“十三五”兩階段，發(fā)現(xiàn)上海市科技創(chuàng)新政策有值得肯定的地方，但仍舊不夠完善。第一，應(yīng)針對(duì)科技創(chuàng)新制定更加完備、涉及范圍廣、力度大的政策，以建設(shè)科創(chuàng)中心為方向標(biāo)而努力。第二，雖然已經(jīng)具備較為完善的科技基礎(chǔ)設(shè)施，形成相配套的公共服務(wù)體系，但仍要利用這一基礎(chǔ)平臺(tái)，為科技創(chuàng)新提供有用且必要的信息，培養(yǎng)優(yōu)秀科研人才。第三，要加強(qiáng)對(duì)信息安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。本文僅對(duì)上海市科技政策進(jìn)行了分析，且時(shí)間跨度較短，對(duì)其他城市乃至全國(guó)的政策文本研究不足，這將在未來(lái)研究中得到補(bǔ)充。

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收稿日期：2020-08-07

作者簡(jiǎn)介：李田豐（1995-），女，河南安陽(yáng)人，碩士研究生，從事公共政策分析研究;朱水成（1972-），男，湖南邵陽(yáng)人，副教授，專(zhuān)業(yè)學(xué)科帶頭人，碩士生導(dǎo)師，從事公共政策分析、當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程研究。