公有制下的自然資源保護(hù)法律問(wèn)題研究＊

代 杰

（中國(guó)政法大學(xué) 法 學(xué)院，北京 100088）

公有制下的自然資源保護(hù)法律問(wèn)題研究＊

代 杰

（中國(guó)政法大學(xué) 法 學(xué)院，北京 100088）

我國(guó)自然資源以公有為原則，并建立了自然資源用益物權(quán)制度。然而上述權(quán)利制度與自然資源保護(hù)之間存在一定的緊張關(guān)系，自然資源公有會(huì)導(dǎo)致公地悲劇，用益物權(quán)人可能破壞性使用自然資源。為此，必須建立統(tǒng)一的自然資源國(guó)有制度；完善自然資源用益物權(quán)保護(hù)機(jī)制，延長(zhǎng)權(quán)利期限，構(gòu)建暢通的自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)渠道；加強(qiáng)對(duì)自然資源用益物權(quán)的管理，對(duì)非關(guān)乎生存權(quán)保障的自然資源，用益物權(quán)的獲得應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?，并滿足一定的資源保護(hù)條件；用益物權(quán)人利用自然資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守自然資源保護(hù)的義務(wù)性規(guī)定；破壞性使用自然資源的責(zé)任首先是民事責(zé)任，其次是行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

自然資源公有；自然資源用益物權(quán)；自然資源保護(hù)；破壞性使用

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在自然資源領(lǐng)域奉行公有原則。如何在堅(jiān)持自然資源公有的基本原則下，加大對(duì)自然資源的保護(hù)，構(gòu)建有利于自然資源永續(xù)利用機(jī)制是當(dāng)前我國(guó)自然資源領(lǐng)域的突出問(wèn)題。

一、我國(guó)自然資源權(quán)利制度

自然資源權(quán)利制度包括自然資源所有權(quán)制度和他物權(quán)制度。他物權(quán)包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出，自然資源擔(dān)保與一般物的擔(dān)保相比，并無(wú)太多特殊性。因此，本文著重介紹我國(guó)自然資源所有權(quán)和用益物權(quán)制度。

（一）自然資源公有

自然資源公有是我國(guó)自然資源法的基本原則［1］。從《憲法》到《物權(quán)法》，再到自然資源單行法，都貫徹了這一原則。公有包括國(guó)家所有和集體所有兩種形式。在自然資源權(quán)屬領(lǐng)域，國(guó)家所有是主導(dǎo)。舉例而言，我國(guó)的土地資源國(guó)家所有或者集體所有，水資源國(guó)家所有，森林資源國(guó)家或者集體所有，草原資源國(guó)家所有或集體所有，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，野生動(dòng)物資源國(guó)家所有。

自然資源公有，特別是國(guó)家所有，對(duì)促進(jìn)自然資源合理利用和保護(hù)具有重要意義。第一，自然資源公有能夠防止土地等自然資源的兼并，保障自然資源分配和權(quán)益享有的公平性；第二，自然資源公有能夠保障自然資源分配上總體規(guī)劃和調(diào)控。這對(duì)于推進(jìn)自然資源的利用效率，減少資源破壞是十分有益的。第三，如果自然資源國(guó)家所有，那么國(guó)家不僅能以公共事務(wù)管理者的身份管理自然資源，還可以自然資源的所有權(quán)人對(duì)破壞性使用自然資源的行為進(jìn)行干預(yù)。從而國(guó)家實(shí)施對(duì)自然資源的管理更加具有正當(dāng)性，管理手段更加充分。

（二）自然資源用益物權(quán)

自然資源國(guó)家所有也遺留了很大的問(wèn)題，其中最為突出的是：很多自然資源是人們生產(chǎn)生活須臾不可離的重要資料，但由于國(guó)家壟斷了自然資源所有權(quán)，人們無(wú)法通過(guò)獲得所有權(quán)而使用自然資源。為解決此問(wèn)題，就必須開(kāi)通一條自然資源國(guó)家所有前提下人們使用自然資源、獲取自然資源利益的途徑。在此情形下，用益物權(quán)制度得以大顯身手?！八^用益物權(quán)，謂以物之使用收益為標(biāo)的之他物權(quán)，即系就物之實(shí)體，利用其物，以其使用價(jià)值之取得為目的之權(quán)利?！保?］國(guó)家作為自然資源的所有權(quán)人，與私人簽訂用益物權(quán)合同，使其享有自然資源用益物權(quán)。這樣既能滿足自然資源國(guó)家所有，又讓私人享受自然資源的利益。我國(guó)自然資源權(quán)屬分配便采用了上述方式。《物權(quán)法》不僅規(guī)定了自然資源的公有，還規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)以及海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利等自然資源用益物權(quán)。另外自然資源單行法也規(guī)定了其他用益物權(quán)，如《森林法》規(guī)定的林木采伐權(quán)、《野生動(dòng)物法》規(guī)定的狩獵權(quán)等。

二、我國(guó)自然資源權(quán)利制度與自然資源保護(hù)之間的緊張關(guān)系

我國(guó)自然資源的總量大，種類齊全，但自然資源破壞也很嚴(yán)重。導(dǎo)致自然資源破壞的原因很多，重要原因之一是我國(guó)自然資源權(quán)利制度與自然資源保護(hù)之間存在一定的緊張關(guān)系，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）自然資源公地悲劇

公地悲劇概念的使用起源于威廉·佛司特·洛伊在1883年討論人口的著作中使用的比喻。1968年加勒特·哈丁在期刊《科學(xué)》上對(duì)該概念予以延伸，稱為“公地悲劇”。哈丁論述公地悲劇的起點(diǎn)就是自然資源。

從原始狀態(tài)來(lái)講，自然資源是自然存在物，一般被認(rèn)為是共有物。因此，任何一個(gè)共有人利用自然資源的收益歸自己，但是所產(chǎn)生的不利后果卻由全體共有人承擔(dān)。例如，在一塊被認(rèn)為是畜牧者共有的草地上，某一個(gè)畜牧者增加牛羊的數(shù)量，獲得的收益歸該畜牧者所有，但是對(duì)草地的破壞卻由全體共有人一起承擔(dān)。相反，如果某一個(gè)畜牧者保護(hù)草場(chǎng)，但是享受利益的是所有的共有人。因此，共有人都有利用草地的驅(qū)動(dòng)性，卻沒(méi)有保護(hù)草地的驅(qū)動(dòng)性。推廣言之，在公有地上，存在著自然資源無(wú)限使用的驅(qū)動(dòng)力，卻沒(méi)有保護(hù)自然資源的驅(qū)動(dòng)力。

在自然資源所有權(quán)上，我國(guó)奉行公有原則。因此，容易發(fā)生自然資源的公地悲劇。這一點(diǎn)在我國(guó)草原退化問(wèn)題上尤為明顯。草原過(guò)度放牧、濫墾濫掘等，造成草原退化嚴(yán)重，沙漠化趨勢(shì)明顯。

（二）用益物權(quán)人破壞性使用自然資源

用益物權(quán)一般是有期限的，期限屆滿，用益物權(quán)終止。因此，對(duì)于國(guó)家之自然資源，用益物權(quán)人關(guān)注的是如何利用該自然資源而獲取最大利益，而不是自然資源的保護(hù)問(wèn)題。特別是期限即將屆滿之時(shí)，用益物權(quán)人甚至可能會(huì)掠奪性使用自然資源，從而造成自然資源被嚴(yán)重破壞。正如有學(xué)者指出：“一般而言，用益物權(quán)這一概念負(fù)荷著近代物權(quán)法所要實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)最基本的規(guī)范功能或價(jià)值目標(biāo)：效益……然而，由于用益物權(quán)人役權(quán)性質(zhì)，決定了它只是為特定的人的利益設(shè)定的一種不可移轉(zhuǎn)或繼承的私權(quán)，且不包含權(quán)利人對(duì)于社會(huì)的義務(wù)，所以用益物權(quán)人只會(huì)考慮眼前利益，希望在其權(quán)利存續(xù)期間獲得財(cái)產(chǎn)的最大限度的回報(bào)，他既不擔(dān)心財(cái)產(chǎn)的耗盡，也無(wú)需考慮對(duì)財(cái)產(chǎn)的改良，這就導(dǎo)致了對(duì)資源的掠奪性浪費(fèi)?！保?］

自然資源用益物權(quán)人對(duì)自然資源的破壞性使用，是導(dǎo)致我國(guó)自然資源破壞的重要原因之一。

三、完善自然資源保護(hù)的法律對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題，必須從法律機(jī)制層面入手，減緩和消除自然資源權(quán)屬制度與自然資源保護(hù)之間的緊張關(guān)系。其基本思路是：第一，必須堅(jiān)持自然資源公有原則不動(dòng)搖，但對(duì)于自然資源集體所有則應(yīng)當(dāng)逐步廢除；第二，應(yīng)當(dāng)完善自然資源用益物權(quán)制度，使得用益物權(quán)人自愿保護(hù)自然資源；第三，健全用益物權(quán)人破壞性使用自然資源的法律責(zé)任，從反面保護(hù)自然資源。

（一）建立統(tǒng)一自然資源國(guó)家所有

必須堅(jiān)持自然資源公有不能動(dòng)搖，這是社會(huì)主義的基本要求。但是對(duì)于自然資源集體所有，則另當(dāng)別論。之所以如此，原因有三。

第一，從立法趨勢(shì)來(lái)看，自然資源集體所有在退化。如2002年《水法》修改時(shí)，取消了水資源的集體所有，水資源統(tǒng)一歸國(guó)家所有。可以預(yù)見(jiàn)，自然資源集體所有將會(huì)在未來(lái)立法中越來(lái)越少。

第二，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，自然資源集體所有在萎縮。如土地資源集體所有由于征收而萎縮。土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)是單向的，只能由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，隨著越來(lái)越多的集體所有土地變?yōu)閲?guó)家所有土地，集體所有形式將會(huì)越來(lái)越少。

第三，集體所有不利于自然資源合理利用和保護(hù)。集體所有是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)自然資源的所有。事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是歷史產(chǎn)物，現(xiàn)實(shí)意義并不大［4］。在集體所有的問(wèn)題上，集體所有土地的區(qū)域不清，所有權(quán)的主體不明，名義上是由集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員所有，但實(shí)際上集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻無(wú)法享有所有權(quán)［5］。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)模糊，力量較弱，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的全面規(guī)劃和有效管理。

因此，自然資源集體所有存續(xù)的意義不大，而且對(duì)于自然資源保護(hù)也很不利，應(yīng)當(dāng)予以逐步廢除或從事實(shí)上消滅。

（二）完善自然資源用益物權(quán)的保護(hù)機(jī)制

完善自然資源用益物權(quán)的保護(hù)機(jī)制，使自然資源用益物權(quán)雖非所有權(quán)，卻具有類似于所有權(quán)的效果。如此才能激發(fā)用益物權(quán)人保護(hù)自然資源的動(dòng)力，防止公地悲劇出現(xiàn)。

第一，延長(zhǎng)自然資源用益物權(quán)的期限，保障用益物權(quán)人享有自然資源權(quán)利的長(zhǎng)期性。可以借鑒永佃權(quán)制度，改革土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。主要做法是：廢除土地（耕地、林地、草地等）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包期限限制，承包經(jīng)營(yíng)人可以永久在該土地上從事種植、放牧等活動(dòng)。

第二，加強(qiáng)對(duì)自然資源用益物權(quán)的保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)定除用益物權(quán)人破壞性使用導(dǎo)致自然資源嚴(yán)重破壞的，或者出于公共利益需要終止土地承包經(jīng)營(yíng)的，國(guó)家不能單方終止自然資源用益物權(quán)合同。嚴(yán)格規(guī)定土地征收的條件，限制濫征土地的行為，并對(duì)土地征收給予充分的補(bǔ)償。

第三，完善自然資源用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，對(duì)于自然資源出資、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租、繼承等，應(yīng)當(dāng)在法律上認(rèn)可。特別是對(duì)自然資源用益物權(quán)的繼承、遺贈(zèng)等，應(yīng)當(dāng)將不動(dòng)產(chǎn)自然資源用益物權(quán)作為可繼承的遺產(chǎn)，而非一項(xiàng)合同［6］。

（三）加強(qiáng)對(duì)自然資源用益物權(quán)的管理

1.自然資源用益物權(quán)取得的資源保護(hù)要求

第一，對(duì)于非關(guān)乎生存權(quán)保障的自然資源，其用益物權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)設(shè)置資源保護(hù)門檻，即：國(guó)家作為自然資源的所有權(quán)人，在與私人簽訂自然資源用益物權(quán)合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求私人具備相應(yīng)的自然資源保護(hù)能力和條件。必須強(qiáng)調(diào)指出，自然資源保護(hù)門檻僅限于非關(guān)乎生存權(quán)保障的自然資源。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)，居民取水權(quán)，漁民的捕撈權(quán)等均系維持生命所必須，不僅不能設(shè)置取得門檻，還應(yīng)當(dāng)方便人們?nèi)〉谩Ｖ挥袑?duì)非關(guān)乎生存權(quán)保障的自然資源用益物權(quán)，諸如探礦權(quán)、采礦權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等，才應(yīng)當(dāng)設(shè)置資源保護(hù)的門檻。

第二，自然資源用益物權(quán)有償取得原則。權(quán)利人無(wú)償獲得自然資源用益物權(quán)，既不符合自然資源稀缺性的要求，也不利于激發(fā)人們保護(hù)自然資源的動(dòng)力。除關(guān)乎生存權(quán)保障的自然資源外，其他自然資源的用益物權(quán)均應(yīng)該有償取得。自然資源有償取得是自然資源保護(hù)的必由之路［7］。對(duì)此我國(guó)各自然資源單行法基本上予以貫徹。

2.自然資源用益物權(quán)行使的負(fù)擔(dān)

法律應(yīng)當(dāng)對(duì)用益物權(quán)人行使自然資源權(quán)利作出義務(wù)性規(guī)定，要求用益物權(quán)人合理使用和保護(hù)自然資源。例如我國(guó)《漁業(yè)法》規(guī)定：“從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境，科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環(huán)境污染?！边@種準(zhǔn)則化的義務(wù)性模式，強(qiáng)制用益物權(quán)人在行使權(quán)利之時(shí)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，也是私法公法化的體現(xiàn)。

自然資源保護(hù)條文的重點(diǎn)是加強(qiáng)操作性，不能僅僅規(guī)定保護(hù)環(huán)境資源，而是將著力點(diǎn)放在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和具體性措施之上。

3.破壞性使用自然資源的法律責(zé)任

破壞性使用自然資源的法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種形式。刑事責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自然資源的保護(hù)：一方面是增加對(duì)草原、灘涂、濕地等自然資源種類保護(hù)；另一方面是加大懲罰力度，預(yù)防和遏制破壞自然資源的犯罪行為發(fā)生。

破壞性使用自然資源的民事責(zé)任，是指用益物權(quán)人破壞性使用自然資源的，國(guó)家作為自然資源所有權(quán)人，可以單方解除自然資源用益物權(quán)合同。自然資源用益物權(quán)人與國(guó)家之間，首先存在用益物權(quán)合同關(guān)系，用益物權(quán)人破壞性使用自然資源，違反了民法上用益物權(quán)的義務(wù)，所有權(quán)人具有法定解除權(quán)。

破壞性使用自然資源的行政責(zé)任，是指自然資源用益物權(quán)人破壞性使用自然資源的，國(guó)家作為公共事務(wù)的管理者，可以對(duì)自然資源用益物權(quán)人作出警告、罰款等行政處罰。自然資源屬于公共物品，破壞性使用自然資源的，不僅會(huì)產(chǎn)生私法上的責(zé)任，也會(huì)產(chǎn)生公法上的責(zé)任。

本文以為，破壞性使用自然資源的責(zé)任首先是民事責(zé)任，行政責(zé)任是對(duì)民事責(zé)任的補(bǔ)充。行政責(zé)任的范圍必須有所控制。因?yàn)閲?guó)家既是自然資源的所有權(quán)人，又是公共事務(wù)的管理者，因此很可能充當(dāng)既作運(yùn)動(dòng)員，又作裁判員的角色，從而使相對(duì)人處于很不利的地位。

因此，破壞性使用自然資源的行政責(zé)任主要有兩種情形：第一，破壞性使用自然資源，導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)追究用益物權(quán)人的行政責(zé)任；第二，破壞性使用自然資源，情節(jié)比較輕微，不需要解除用益物權(quán)合同的，可以給予警告等輕微的行政處罰①此外，對(duì)于用益物權(quán)人之外的第三人破壞自然資源的，國(guó)家有權(quán)追究其行政責(zé)任。對(duì)于第三人，國(guó)家不存在自然資源民事上的關(guān)系，是以公共事務(wù)管理者的角度對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)，因此，可以追究第三人破壞自然資源的責(zé)任。但此責(zé)任不屬于破壞性使用自然資源的行政責(zé)任。。

四、結(jié) 論

自然資源權(quán)利對(duì)自然資源保護(hù)有重要影響，在堅(jiān)持自然資源的公有原則不變動(dòng)的前提下，集體所有的形式應(yīng)當(dāng)革新。應(yīng)當(dāng)保障用益物權(quán)人的權(quán)益，激發(fā)用益物權(quán)人保護(hù)自然資源的積極性。在自然資源法律關(guān)系中，國(guó)家有兩重角色，第一是自然資源的所有權(quán)人，與自然資源用益物權(quán)人之間是民事關(guān)系；第二是公共事務(wù)的管理者，與相對(duì)人是行政關(guān)系。因此，國(guó)家對(duì)自然資源的管理，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩重的角色，區(qū)別兩種法律關(guān)系。

［1］張梓太.自然資源法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［2］史尚寬.物權(quán)法論［M］.北京：中國(guó)政法法大學(xué)出版社，2000.

［3］徐滌宇.環(huán)境觀念的變遷和物權(quán)制度的重構(gòu)［J］.法學(xué)，2003，（09）.

［4］康濤.農(nóng)村土地所有權(quán)形成歷史及缺陷［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2007，（4）.

［5］陳秋云.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)村集體所有土地法律制度的不足與創(chuàng)新［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（7）.

［6］韓志才.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題的若干探究［J］.科學(xué)社會(huì)主義，2007，（03）.

［7］湯芳.自然資源的價(jià)值與有償使用研究［J］.經(jīng)濟(jì)論壇，2004，（20）.

Research of Legal Issues of Natural Resources Protection under the Public Ownership

DAI Jie
（School of Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

China’s natural resources are public and a system of usufructury right for natural resources has been set up.However，there is certain tension relationship between the system of usufructury rights and protection of natural resources.Public ownership will lead to the tragedy of the commons.Owners of the usufructuary may destructively use the natural resources.So a unified state-owned natural resource system must be established.Natural resources usufructuary rights protection mechanisms must be improved.The deadline of usufructuary must be extended.The circulation channels of the natural resources of usufructuary should be constructed.Management of natural resources usufructuary should be strengthened.Obtaining usufructuary shall be paid and meet certain conditions of resource protection.When usufructuary use natural resources，they shall comply with the provisions of the obligation to protect natural resources.The responsibility of destructive using of natural resources is civil liability firstly，and then are administrative responsibility and criminal liability.

public ownership of natural resources；usufructuary rights for natural resources；protection of natural resources；destructive use

DF41

A

1671－0304（2012）04－0066－04

2012－05－18

司法部2010年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境共同侵權(quán)研究”（09SFB1009）。

代杰（1985－），男，湖北孝感人，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士生，主要從事環(huán)境法和自然資源法方面的研究。

宋子秋）