民國時期專員區(qū)公署制的設(shè)置與縮小省區(qū)關(guān)系的討論＊

柳岳武

（河南大學 歷史文化學院近代中國研究所，河南 開封 475001）

民國時期專員區(qū)公署制的設(shè)置與縮小省區(qū)關(guān)系的討論＊

柳岳武

（河南大學 歷史文化學院近代中國研究所，河南 開封 475001）

近代中國的瀕危、民族沉淪成為時人關(guān)注的重要問題，尤其是民國初年軍閥混戰(zhàn)、統(tǒng)治腐敗更成為時人痛恨的對象。南京國民政府施行的行政督察專員區(qū)公署制似乎為這一時弊開出了藥方，此時期人們圍繞區(qū)公署設(shè)置和縮小省區(qū)關(guān)系進行過具體討論。這一討論不僅涉及縮小省區(qū)原因，而且涉及行政督察專員區(qū)公署制與縮小省區(qū)相互關(guān)系。雖然觀點不一、未找到解決問題的實際路徑，但客觀上卻有利于這一問題的澄清，且為此后中國政區(qū)劃分與治理提供重要的輿論借鑒。

行政督察專員區(qū)公署制度；省區(qū)；民國時期

近代以來，在西方政治及行政理論傳入的基礎(chǔ)上，中國人目睹國家的破敗與四分五裂，對中國自身政治及國家管理問題提出思考。他們的目的在于救亡圖存，進而塑造一個自強自立的近代民族國家。出于民主政治建設(shè)的需要，時人不僅對中國傳統(tǒng)的政治管理體制提出質(zhì)疑，而且對中國傳統(tǒng)政區(qū)劃分深表憂慮。其中尤其是省制問題，被認定是導致中國軍閥混戰(zhàn)、管理不善、效率低下、教育落后、國防不保的重要原因。因此，民國時期人們對省區(qū)省制，尤其是縮小行省給予了相當?shù)年P(guān)注，并認為它是改良中國政局，優(yōu)化中國行政管理的重要手段。

一、近代以來國人要求縮小省區(qū)的原因

縮小省區(qū)的理論根植于西方分權(quán)思想，是分權(quán)思想與自治理論在中國具體化的表現(xiàn)。特別是在20世紀30－40年代，一時間為政界和學人所關(guān)注，一致認為縮身有其內(nèi)在的合理性。

（一）縮小省區(qū)，有利于地方管理。按照流行的行政區(qū)劃理論，行政區(qū)劃的核心問題是行政組織的基本結(jié)構(gòu)問題，而直接影響行政效率和權(quán)力實際分配的卻是行政區(qū)劃的管理層次問題。因此有人認為行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)中的管理層次，“猶如自然科學中的‘能級’（能量的外在表現(xiàn)），把各行政區(qū)按其本身不同的權(quán)限排列在不同的層級，構(gòu)成國家行政管理最基本的體系，從而保證國家行政管理的穩(wěn)定性和有效性，使管理活動得以有序進行，獲得最佳的效能”［1］。行政區(qū)劃的管理層次直接影響到管理幅度，層次越多，每一層次的管理幅度越小，反之越大。至于管理層次愈多還是愈少有益于行政效率，卻是一個很難回答的問題，因為理論上管理層次的多少都可能成為一面雙刃劍，傷害到行政效率。管理層次越多，雖有利于集中領(lǐng)導，但卻容易出現(xiàn)人浮于事、不利于行政效率的現(xiàn)象發(fā)生；管理層次越少，雖有利于刺激地方行政主體的積極性，但卻不利于集中統(tǒng)一領(lǐng)導，也可能有害于行政效率。早在民國初年，時人雖未明確提出這一結(jié)構(gòu)理論，但他們發(fā)現(xiàn)了與此暗合的問題，即中國的政區(qū)劃分問題。時人認為，中國省區(qū)與西方各國相比，均顯龐大，這一現(xiàn)狀不利于省對所轄地方進行有效管理；不僅如此，它還會造成呼應(yīng)不靈的惡果［2］。

1913年康有為在《廢省論》中就稱：“夫萬國內(nèi)部，豈有領(lǐng)分治之政區(qū)百余者，行政大區(qū)，豈聞領(lǐng)分治之區(qū)百余者。今各省吏議，已言浙之于溫、處，閩之于汀、漳，蘇之于徐、淮，力實不達，況新疆之于喀什噶爾乎？四川民政長張培爵，力言省地遼闊，縣治太遠，裁道府后，鞭長莫及，盜賊益盛，吏治益難，民苦莫訴，言極深切?！保?］康有為在比較中西政區(qū)不同的基礎(chǔ)上又提出一個問題，他認為中國地方廢除道府而成二級制后，存在諸多不便。其中尤其是改傳統(tǒng)三級制為二級制后省區(qū)過大，無法實行有效管理。另外有論者也認為，與西方各國省區(qū)大小適宜、秩序井然相比，我國省區(qū)面積過大，這不僅容易造成地方行政管理的阻隔，而且也不利于管理。1935年間，有人在《民族》期刊《地方政治制度改進的問題》一文中也強調(diào)了中國省區(qū)太大不利于管理的問題。不僅如此，論者認為中國當前的省區(qū)應(yīng)當縮小，以便于省對縣施行有效管理。如該文稱：“我國省區(qū)之大，世界無比。試以德法意三國之省區(qū)和我國省區(qū)面積相比較，他們最大的省區(qū)，而不如我國最小的省區(qū)面積之大”，“省區(qū)過為遼闊，對各縣事實上不能詳察周知流弊”①杜光塤：《地方政治制度改進的問題》，《民族》第3卷第5期，第841頁。。1935年竹邨在《政治月刊》上也發(fā)表了類似見解。他認為省區(qū)過大對于各縣地方管理將形成兩點不便：第一，管理單位過多，省對縣指揮不便，不能周顧；第二，省區(qū)遼闊，省對其所管區(qū)域，難于因地制宜，加以管理［4］。

在中國省區(qū)還無法實行縮小的情況下，南京國民政府設(shè)置的行政督察區(qū)專員公署制卻給了時人一些希望，他們認為行政督察區(qū)專員公署制可以成為縮小省區(qū)的代替物，并在客觀上發(fā)揮著有利于地方管理的作用。在此等輿論下，南京國民政府為強化統(tǒng)治，乘機出臺該政策。當然，執(zhí)政當局愿意立即采取措施改善中國政區(qū)管理不合理現(xiàn)狀，還與他們對中國當前政區(qū)劃分認識密切相關(guān)。他們中的大多數(shù)人也認識到過去地方行政制度存在一些缺陷：省縣之間上下遠隔、沒有承上啟下代替省府直接管理各縣的機關(guān)、省區(qū)遼闊、省政府督察難周、呼應(yīng)不靈。如有了行政督察專員這一官職，就可以起到加強省府控制地方的作用②陳雁翚：《記四川推行行政督察專員制》，《四川文史資料選輯》第27輯，第75頁。。具體如下：

第一，有利于提高行政效率。按照近代以來的行政效率理論，它同經(jīng)濟效益、時間成本密切相關(guān)。簡言之，就是以最少的投入在盡量短的時間內(nèi)收獲到最大的產(chǎn)出。具體到行政方面，就是行政投入的最小化和行政收益的最大化。行政投入包括以下幾個方面內(nèi)容：首先是參與行政管理的人員，其次是投入行政管理的機構(gòu)，再者是投入行政管理的經(jīng)費，最后是花費的時間。行政效率的最大化就是以盡量少的參與人員，盡量少的經(jīng)費，最精簡的機構(gòu)辦好最迅速、最優(yōu)等的政治成績。

為達到上述目的，時人甚至認為，行政在嚴格意義上應(yīng)與政治相分離，即行政因追求效率而要求集中，而政治卻基于社會最終目標及權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性而要求公平。兩者是兩套理論、兩套模式。不僅如此，時人甚至認為為了盡快地實現(xiàn)中國人的“最終”政治目標（如改善中國積貧積弱的現(xiàn)狀，盡快實現(xiàn)憲政、民權(quán)），在某種程度上，中國人甚至可以犧牲暫時的民主而實現(xiàn)最佳行政效率。因此作為行政機構(gòu)的實體可以盡量減少民主決議過程而采取能夠馬上增加行政效率的“集中方式”發(fā)號施令以節(jié)約時間和程序。

時人在具體討論中國縮省和行政督察專員區(qū)公署制之間關(guān)系時，無疑受到上述思想的影響。因此當時人發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)行省區(qū)過大、行政效率低下后，他們期望立即通過縮小省區(qū)方式去提高行政管理效率。如1935年間，張銳撰文就批判省區(qū)過大，不利于行政效率問題：“現(xiàn)在省區(qū)如此之大，省會諸公又多愿垂拱而治，在省會時多，出外考察時絕少。民隱何由上達？對于各縣政績，亦多以文字上之報告為殿最，很難有切實的稽考?！保?］另外陸翰芹于1931年所作演講中也指出省區(qū)過大不利于行政效率這一問題：“中國現(xiàn)在的省區(qū)，要比歐洲各國的面積來得大，甚至于歐洲許多小國聯(lián)起來，也比不上中國一個省的面積，這是事實。一個省政府要管這樣遼闊的區(qū)域的政事、行政的效率，的確是不容易辦到的事情。即以浙江而論，差不多要抵到一個日本，要管理七十五個縣份，試問如何顧得周到，所以照現(xiàn)在省區(qū)的面積辦理省的行政，一定顧此失彼，顧彼失此，結(jié)果必定與省會接近的縣份，干涉得很嚴，距省會很遠的縣份，干涉得很寬……這是省區(qū)太大，行政效率薄弱的結(jié)果。”因此陸氏認為，“如果縮小省區(qū)，那么縣份既可管理得少，并且又接近，省行政的效率，當然比較可以增加不少”［6］。

由此，時人的思維向度有了進一步的發(fā)展，他們認為在省區(qū)縮小還無法立即實現(xiàn)的情況下，運用行政督察區(qū)專員公署制代替縮小后的省區(qū)，客觀上會起到彌補省區(qū)過大不利于行政效率的缺陷，并在實際中起到增進行政效率的作用。

第二，防止地方割據(jù)、鞏固國防。近代以來國人孜孜不倦地討論縮小省區(qū)問題還與防止地方割據(jù)、加強國防安全問題有關(guān)。自清朝滅亡民國成立不久，由于中國沒有形成強有力的新的國家政治領(lǐng)導力量，中國就陷入四分五裂、軍閥割據(jù)的狀況。國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)之時中國周邊地區(qū)（如內(nèi)、外蒙古，新疆、西藏）遂成為殖民主義國家染指的重要對象。英、俄等國紛紛加緊了對中國周邊地區(qū)的滲透。這一狀況一直持續(xù)到20世紀30年代，它在一定程度上使日益淪落的中國變得更加不堪重負，并使處于水深火熱的中國人感覺到自身危機更為嚴重。因此，軍閥割據(jù)在近代一直為國人所痛恨，他們不僅積極查找造成這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，而且試圖對它進行有效防范。時人關(guān)注的其中一個問題就是省區(qū)過大問題，他們認為省區(qū)過大，在很大程度上是造成軍閥割據(jù)、國防無力的重要原因。因為省區(qū)過大一方面容易造成地方勢力尾大不掉，另一方面也便于那些握有兵權(quán)的實權(quán)人物形成地方割據(jù)，對抗中央，其結(jié)果是中央無法統(tǒng)一，地方戰(zhàn)亂不休，下層人民受苦受難，國家主權(quán)遭受削弱。

早在1931年陸翰芹在其演講中就提出這一問題：“照主張縮小省區(qū)者的見解，社會的封建與武力的割據(jù)，是由于地方權(quán)力的龐大，而地方權(quán)力的龐大，是由于行政區(qū)域的劃分，太過廣闊，如果行政區(qū)域劃分得小，那么地方的權(quán)力就能縮小，便不至于有社會的封建武力的割據(jù)，他們以為現(xiàn)在的省區(qū)，面積太大，因此勢力也太大，很容易省自為政，如果將現(xiàn)在的省區(qū)加以縮小，省的勢力也便薄弱，省的力量不足發(fā)生封建割據(jù)的局面，就是有人要想封建割據(jù)，也無從封建割據(jù)了。”［6］至40年代后期黃倫仍在其著作中對民國后此種現(xiàn)象又進行了批判：“在專制時代，省享有較大的自主權(quán)，名雖隸屬中央，實則恣意跋扈，各霸一方，大有與中央分庭抗禮之概。入民國后，此種現(xiàn)象，未稍改，其最顯著者，厥為省對中央，惟恐受其控治，省權(quán)惟恐其不大?！雹冱S倫：《地方行政論》，第44頁。而1947年陳柏心在《東方雜志》上也撰文指出，省區(qū)過大，容易造成分裂，應(yīng)對省區(qū)加以縮小，以防范此種悲劇再度發(fā)生。

此時期時人基本上認識到一點：如按孫中山的地方自治思想，實現(xiàn)省憲是地方自治的一個重要標志。但對照中國實際情況，時人認識到民國初年的那套理論不僅很難在中國實現(xiàn)以實施省憲為標志的地方自治和共和民主體制，而且還使國家難免軍閥割據(jù)之慘禍。相反，此時絕大多數(shù)人卻認為，中國如需實現(xiàn)省憲和民主政治，縮小現(xiàn)有省區(qū)是其前提條件；如果省區(qū)不能縮小，所謂的省憲和地方自治也只能成為野心家實施軍閥割據(jù)的借口。但20世紀30－40年代的中國根本無法立即實施縮小省區(qū)的改革，時人遂寄希望于行政督察專員區(qū)公署制度，希望通過該制度可以起到縮小省區(qū)的作用，并能有效地防止地方軍閥割據(jù)現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生。尤其是當專員區(qū)公署制在全國較為普遍地設(shè)置的情況下，時人多認為，行政督察專員區(qū)公署制在理論上可以成為縮小省區(qū)的代替物或過渡物，在實際上應(yīng)該起到有效防止地方割據(jù)和維護國家集權(quán)的作用。

第三，是推進地方自治的重要舉措。自清末至民國，在民權(quán)思想的影響下，地方自治成為一大活動主題，人們期望通過它實現(xiàn)人權(quán)，同時也將中國從封建割據(jù)時代推進到民主法治時代；同時，中國原有省區(qū)過大，也應(yīng)縮小。持這一論點的代表人物有宋淵源、韓道之等。1928年宋淵源在論縮小省區(qū)時，對縮小省區(qū)與各縣自治關(guān)系發(fā)表了自己的見解。他以為在訓政時期，要推行各縣自治，省的作用非常重要，而省區(qū)過大將不利于它對各縣自治工作的監(jiān)督與指導。因此，他建議對省區(qū)進行縮小。韓道之于1931年在《政治月刊》中撰文也批判了現(xiàn)行省制不利于地方自治這一缺陷：“建國大綱，規(guī)定均權(quán)制度，一切事務(wù)，不偏于中央，亦不偏于地方，縣為自治之單位，省為各縣之集體，縣自治之能否完成，全視省政府之能否切實輔助，而省政府輔助縣自治之效率如何，由于省政府之權(quán)能者半，由于地方之情形者亦半，欲求省政府之有權(quán)能，則省區(qū)不可太廣，如現(xiàn)時一省之大，比如歐洲一國，一省領(lǐng)縣，多至百余，人口各數(shù)千萬，風尚懸殊，精神散漫，地域遼闊，來往維艱，如此而欲實行自治，誠非易易。又欲地方情形適合，則行政區(qū)域，必使與天然區(qū)域相符合?！薄熬C上兩端言之，前此之廢除道制，與改邊區(qū)為省，固為得計，而縮小行政區(qū)域，并使適合于天然區(qū)域，尤為刻不容緩之圖?！保?］

此等縮小省區(qū)與地方自治之間關(guān)系的議論，對日后行政督察專員區(qū)公署制度的出現(xiàn)有巨大影響。既然省區(qū)不能在短期內(nèi)得以縮小，縣自治又無從實行，被當作縮小了的省區(qū)的“行政督察專員區(qū)”就應(yīng)運而生了。行政督察專員區(qū)公署制在這一時期被視為省區(qū)縮小的過渡物，人們對它寄予厚望并認為它終將推動地方自治的實現(xiàn)。

二、行政督察專員區(qū)公署制與縮小省區(qū)的關(guān)系

基于中國傳統(tǒng)省區(qū)過大造成行政效率低下、不利于地方自治推進等問題，時人要求縮小省區(qū)以適應(yīng)上述需要。然而要想縮小全部省區(qū)，不僅面臨諸多困難，而且難以立即實現(xiàn)。在此等背景下，統(tǒng)治當局為了解決當前所面臨的實際問題推出了行政督察專員區(qū)公署制度［8］。如蔣介石就曾稱：“在省區(qū)未能改定之前，似應(yīng)另謀補救之道，莫如將一省分為若干行政區(qū)，…….擷取清代兵備道直隸州之精義，俾成為省縣間之樞紐，揆之兩級制之原則，并非相反，而實形相成，地方制度之根本改善，計無逾此?！雹傩姓河柫顑?nèi)政部字第4381號，1932年12月3日，《內(nèi)政部檔案·行政督察專員公署組織規(guī)程案》（21.6.26－24.9.6）。臺灣國史館藏。以蔣介石為首的南京國民政府為適應(yīng)實際統(tǒng)治需要，不得不變更孫中山所預設(shè)的地方行政二級結(jié)構(gòu)的政權(quán)構(gòu)建方式，添設(shè)入一層新的機構(gòu)，即行政專員區(qū)公署制度。對于該機構(gòu)與縮小省區(qū)之間的關(guān)系，時人議論頗多。概言之，有以下四點。

（一）行政督察專員區(qū)公署作為省縣間的虛級、臨時性中間階層，充中介作用，彌補省區(qū)過大的不足②而陳雁翚認為專員區(qū)公署不屬于地方行政機關(guān)的縱向結(jié)構(gòu)中的一級，而是省府橫面的擴展。如他稱"專員地位不是在廳處之下，即非省、縣之間縱體的層迭，而是省府橫面的擴張。"《記四川推行行政督察專員制》，《四川文史資料選輯》第27輯，第75頁。。在省區(qū)很大但又無法馬上加以縮小的情況下，時人建議在省縣之間設(shè)立一個虛級機構(gòu)，即行政專員制度。至于行政督察專員區(qū)公署制度在省縣之間充當怎樣的作用，一部分時人認為，它的角色只是一個中介性質(zhì)的東西，并不具備地方政權(quán)層級性質(zhì)，因此，它在調(diào)節(jié)省縣之間具體事項時，也只發(fā)揮中介作用。如何鍵稱：“地方行政機構(gòu)，應(yīng)絕對維持省縣兩級制，以符建國大綱之規(guī)定。在省區(qū)未縮小，縣區(qū)未整理之前，其有設(shè)置臨時機構(gòu)之必要者，亦應(yīng)定為輔佐機關(guān)，不得于省縣兩級之外，新增級數(shù)。”［9］時人要求專員制度不應(yīng)破壞孫中山的省縣兩級制設(shè)想，因此，他們認為專員制只能是一個虛級，而不構(gòu)成省縣之間的另一級層。這一虛級的專員制只能看成省政府機構(gòu)的一部，以代替縮省作用，即在省區(qū)還未能真正縮小之前，通過地方專員制這一機構(gòu)來達到縮省所想達到的作用。為了不違背孫中山所確立的地方政權(quán)的二級制結(jié)構(gòu)，有的人堅持行政督察專員區(qū)公署制只能是一個虛級的臨時的機構(gòu)，它在橫向上可以成為省政府的派出機構(gòu)甚至縮影，但是縱向上它卻不形成地方政權(quán)中的一個獨立的層級。即它在實際中可以發(fā)揮縮小省區(qū)后的效果，但卻不能獨立于省級政權(quán)。

（二）行政督察專員區(qū)公署為縮小省區(qū)之權(quán)宜。在縮小省區(qū)幾乎成為無法實現(xiàn)的現(xiàn)實下，時人認為用行政督察專員區(qū)公署制雖然不能最終代替縮小省區(qū)，但卻可以暫時成為縮小省區(qū)的權(quán)宜代替品，發(fā)揮縮小后省區(qū)的作用。持此觀點者與上述觀點的不同之處在于：后者雖不承認行政督察專員區(qū)公署制最終成為省縣之間的一層新的政權(quán)機構(gòu)，但卻同意它的特殊身份和暫時作用，而且對它暫時充當省縣之間的中間層級也加以認可。此論代表者有黃倫、江祿煜等。黃倫在其所著的《地方行政論》中就稱：“我國土地遼闊，每省轄管單位，最多至一百三十六縣市局，少亦在六十以上；況各地方交通設(shè)備，尚多幼稚，電信電話，亦未十分發(fā)達，省政府無法明瞭全省普通狀況，欲其所發(fā)布省令，悉適應(yīng)于省內(nèi)各處不同的情形，勢不可得。如此，又焉能監(jiān)督盡利，指揮裕如；唯一的辦法，只有縮小省區(qū)，救濟現(xiàn)有的缺陷。惟是縮小省區(qū)，糾紛難免”，“因之行政督察專員制度，應(yīng)運而生?！雹冱S倫：《地方行政論》，第69頁。江祿煜也稱：“我國省區(qū)的太大，此乃人所周知的事實，所以前數(shù)年有人作縮小省區(qū)的提議。然而這問題牽涉太多了，實在不能做，上面已有詳盡的說明。現(xiàn)在采用的行政督察區(qū)，就是補救省區(qū)過大的一個辦法。使省與縣間因賴有中間的行政督察區(qū)而不致消息隔膜，指揮不靈，照顧不及?！保?0］時人認為目前縮小省區(qū)牽涉太多，實在不能做，所以他們認為行政督察專員區(qū)公署制實為縮小省區(qū)之權(quán)宜。

（三）行政督察專員區(qū)公署為一縮小之省份。這一時期有論者亮出了另一重要觀點，即專員區(qū)公署制實為一縮小之省份。時人認為，如從行政督察專員區(qū)公署內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置來看，它無異是一個縮小的省份，應(yīng)該起到縮小省區(qū)的作用。如管雪齋就持此觀點。他稱：“查專員公署辦事通則第七，八，九各條，各科之職掌；有‘關(guān)于稽核所轄各縣市一切稅課附捐及糧戶征冊事項’，‘關(guān)于各項教育之改革促進及宗教禮俗之改良事項’，‘關(guān)于電報電話及一切交通事項’，‘關(guān)于修筑堤防橋梁及整理水利事項’各種規(guī)定，是其職權(quán)范圍，非僅如一省中之民政分廳，且又為財政分廳，教育分廳，建設(shè)分廳矣。各廳既系各個分任省政府之責任之一部，若以各個分廳由橫面擴張以叢聚于一個集體之中，實無異整個省政府之縮影；不過其行政區(qū)域，大于縣，小于省耳?！保?1］

這一時期人們不僅進一步堅持了行政督察專員區(qū)公署為一縮小省區(qū)這一觀點，而且還對如何通過改革使行政專員區(qū)公署更加接近縮小后的省區(qū)提出了諸多建議：首先，要使專署發(fā)揮縮小后的省區(qū)作用，應(yīng)該擴大專署的職權(quán)，它暫時雖是省政府的輔助機構(gòu)，但它應(yīng)是省政府的分部，而不是民政廳的分廳。因此在轄區(qū)內(nèi)，它應(yīng)該是整個省政府的代表，對省政府派駐轄區(qū)內(nèi)的各種機關(guān)具有監(jiān)督指導權(quán)。為此，必須提高專員的權(quán)限。其次，專員區(qū)公署應(yīng)增加人員，達到與縮小省區(qū)后相對應(yīng)的行政建制。時人發(fā)現(xiàn)現(xiàn)制專署組織分為二科到四科，全署人員多者二十八人，少則只有十五人，即使是戰(zhàn)時行政督察專員區(qū)公署將區(qū)保安司令部合并，文武各職合計也只不過三十一人至三十九人。他們認為用這樣的人員配備去解決頭緒繁多的政務(wù)，很難期待他們發(fā)揮出積極的效果。為此需將現(xiàn)行行政督察專員區(qū)公署制度加以擴充，增加人員［12］。

（四）行政督察專員區(qū)公署制為地方政權(quán)三級制中的重要一級。部分時人認為，從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要看，行政督察專員區(qū)公署制可以成為獨立的一級地方行政機構(gòu)，無需代替省級。如周必璋就稱：“考據(jù)我國歷代地方行政制度，漢晉南北朝唐宋明民初均為三級制，元為五級制，清為四級制，施行二級制，僅秦隋二代而已。我國省區(qū)面積既大，轄縣又多，交通復不便，二級制誠有不便之處，在昔政尚簡單之時，各代尚行三級制以上之政制，何況政務(wù)殷繁之今日乎？所以三級制無論在理論上事實上均有必要?！雹谥鼙罔埃骸陡倪M行政督察專員制度芻議》，轉(zhuǎn)引自鄭彥棻：《省政五論》，第92頁。無獨有偶，陳柏心也持此論，他稱：“自東漢末年州牧掌權(quán)由二級制變?yōu)槿壷破?，歷代的地方制度，差不多都是維持三級制，相當于省之一級變化最多，但省縣間的中間組織，如州郡府等僅其區(qū)域與界限因時而異，但區(qū)域本身為省縣間的中間組織，則歷代不變。這種制度何以能維持如許年代，當然不是一種偶然事實?！麥p縮省縣間的距離，設(shè)置中間組織，以謀行政上的便利，不能不認為針對客觀的需要。這不盡是理論問題，而全系事實問題?！雹坳惏匦模骸吨袊牡胤街贫燃捌涓母铩罚D(zhuǎn)引自鄭彥棻：《省政五論》，第92－93頁。

基于此說，有論者對專員制和縮小省區(qū)關(guān)系提出了某些質(zhì)疑，他們認為專員制在更大程度上應(yīng)是基于滿足地方現(xiàn)實需要而設(shè)立的一級行政機構(gòu)，充當省縣之間的中間階層，而不是縮小省區(qū)的過渡物，也不是縮小省區(qū)的代替品。如鄭彥棻就稱：“縮小省區(qū)有縮小省區(qū)的方法和步驟，現(xiàn)行專員制度則有現(xiàn)行專員制度的性質(zhì)和作用，有無借現(xiàn)行專員制度做縮小省區(qū)的橋梁的必要，似乎不無考慮價值。而且照這說主張強化專員制度以為縮小省區(qū)的張本，如果將專署強化到和省府分區(qū)而治，那何不如即時實行縮小省區(qū)？如果徒將專署區(qū)域和組織擴充到縮小后的省府的規(guī)模而仍為省府之輔助機關(guān)，那是否合經(jīng)濟原則？和是否會制度變革太多易滋紛亂？”［17］

三、討論的影響

為達到完善地方管理、提高行政效率、防范軍閥割據(jù)和促進地方自治等目標，20世紀30－40年代，時人要求中國傳統(tǒng)政區(qū)應(yīng)縮小，尤其是傳統(tǒng)省區(qū)應(yīng)縮小。但在省區(qū)縮小這一目標難立即實現(xiàn)的情況下，南京國民政府為鎮(zhèn)壓共產(chǎn)黨根據(jù)地而成立的“剿匪”專區(qū)給當局一些啟發(fā)。他們認為既然專區(qū)可以成為應(yīng)付某些特殊緊急事務(wù)的地方行政機構(gòu)，那么也可以成為代替縮小省區(qū)的過渡或權(quán)宜機構(gòu)。圍繞著這一設(shè)想，南京國民政府不僅將“剿匪”專區(qū)這一機構(gòu)加以擴大和移植到其他地區(qū)，而且還試圖將它變成省縣之間的某種中介。由此而發(fā)，時人圍繞著縮小省區(qū)和設(shè)立行政督察專員區(qū)公署制兩者關(guān)系問題展開了一系列的討論，可謂是各執(zhí)一詞，互不相讓。而也正是這種具有多元特征的討論，推動了理論的進步，并為以后行政督察專員區(qū)公署制在實際的推行中提供行之有效的理論依據(jù)。

民國時期行政督察專員區(qū)公署制的設(shè)置與縮小省區(qū)等活動，與社會各界尤其是學術(shù)界相關(guān)輿論相伴而行，這呈現(xiàn)了時代政治文化與政治理論與行政制度的互動關(guān)系?？梢哉f，專員區(qū)公署制和縮小省區(qū)的實施，既與近代以來輿論對省制的批評相關(guān)，與省縣二級制的認識和理論也有極大的關(guān)系，專員區(qū)公署制即是作為彌補省區(qū)過大之弊和省縣二級制管理不良問題而采取的補救之制。政治和行政理論及相關(guān)輿論對行政制度的變革產(chǎn)生的影響是顯而易見的。如就輿論對專員區(qū)公署制和現(xiàn)有省區(qū)過大的批評與否定意見來看，在該制的實施與推廣過程中也可看到其間的聯(lián)系。抗戰(zhàn)勝利后，專員區(qū)公署制未在收復后的東北各省繼續(xù)推廣，東北各省普遍推行“小省制”，這其中既有現(xiàn)實政治因素的考量，也不完全排除批評乃至否定專員區(qū)公署制聲音產(chǎn)生的影響。政治制度的優(yōu)劣，是從其實施的過程中才得以檢驗而得到認知的，這種認知而形成的公共輿論，對該制度在實踐中進行修正和調(diào)整提供了必要的參考和借鑒。專員區(qū)公署制的實施、縮小省區(qū)活動與相關(guān)輿論的互動，正是這樣一個過程。這樣一個過程顯示的是制度實施和成長的一定條件下的開放性，這種開放性是制度發(fā)展和成長的良好條件，是必要的，甚至是不可或缺的。輿論的肯定與否定對專員區(qū)公署制和省制變革，較之沒有任何輿論聲音，要正常得多，健康得多。總之，這一時期人們對行政督察專員區(qū)公署制和縮小省區(qū)的看法不一而足［12］。盡管如此，時人對這些制度的討論在客觀上為這些制度的改革起到一定的推動作用，乃至新中國的進一步發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗。

［1］浦善新.中國行政區(qū)劃改革研究［M］.北京：商務(wù)印書館，2006：8.

［2］［日］味岡徹.日中戰(zhàn)爭時期における蔣介石の省區(qū)縮小運動［M］//姬田光義·山田辰雄.中國の地域政權(quán)と日本の統(tǒng)治.東京：慶應(yīng)義塾大學出版會，2006：17.

［3］康有為.廢省論［M］//張文范.中國省制：上冊.北京：中國大百科全書出版社，1995：172.

［4］竹邨.中國地方行政，究應(yīng)采三級制乎？抑應(yīng)采二級制乎？［J］.政治月刊，1935，（1）.

［5］張銳.地方政制改善的途徑［J］.行政效率，1935，（6）.

［6］陸翰芹.訓政時期縮小省區(qū)是否可行［J］.自治月刊，1931，（2）：39－40.

［7］韓道之.改道為省芻議［J］.政治月刊，1931，（1）：2.

［8］翁有為.專區(qū)與地方政府法制研究［M］.北京：人民出版社，2007.

［9］何鍵.調(diào)整省以下行政機構(gòu)管見［J］.中華評論，1938，（9、10）：149.

［10］江祿煜.我國地方行政制度改革芻議［J］.東方雜志，1937，（14）：74.

［11］管雪齋.地方行政制度改革問題［N］.大公報，1933－11－04.

［12］鄭彥棻.省政五論［M］.獨立出版社，1946：85－103.

A Review on the Relationship between the Administrative Supervisory Commissioner System and Contracting Province Size

LIU Yue-wu
（Institute of Modern China，College of History and Culture，Henan University，Kaifeng 475001，Henan，China）

The crisis of modern China and the survival of Chinese nationality were an important concern in modern China，especially the constant fighting among warlords and government corruption becomes the object that people in the early years of the Republic of China.The Nanjing centrral government implemented the Administrative Supervisory Commissioner System which appeared to a prescription for the social problems.People held discussions on the setup of commissioner office and the decrease of province size.This discussion not only covered the reason to reduce province area，but also covered the relation between the Administrative Supervisory Commissioner System and contracting province area.Although the discussion did not solve the problem，it helped clarify the problem，which provided an important reference to division and governance of administrative regions.

The Administrative Supervisory Commissioner System；province size；the Republic of China period

K26

A

1671－0304（2012）04－0117－06

CNKI：65－1210/C.20120618.1339.004

2012－05－20 < class="emphasis_bold">［網(wǎng)絡(luò)出版時間］

時間］2012－06－18 13：39

柳岳武（1976－），男，安徽安慶人，河南大學歷史文化學院近代中國研究所副教授，史學博士，主要從事中國近現(xiàn)代史研究。

http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20120618.1339.004.html.

云 飛）

【歷史研究】