行政忠誠的重塑:破解暴力拆遷困境的必由之路

陳莉妤

行政忠誠的重塑:破解暴力拆遷困境的必由之路

陳莉妤

(湖南工業(yè)大學，湖南 株洲 412008)

近年來，我國多次出現(xiàn)“暴力拆遷”和“暴力維權(quán)”事件，甚至造成命案，已嚴重影響我國社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展。本文認為暴力拆遷事件發(fā)生與行忠誠滑落緊密相關(guān)，通過重塑行政忠誠，實現(xiàn)“管理型政府”向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，從而預(yù)防、杜絕暴力拆遷事件發(fā)生。

行政忠誠;暴力拆遷;行政盲從;不服從

自改革開放以來，伴隨經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，我國的城市化取得可喜的成績。當然，城市現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展意味著要拆遷。近年來，我國多次出現(xiàn)“暴力拆遷”和“暴力維權(quán)”事件，甚至造成命案，已嚴重影響我國社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展，引起社會輿論的集體聲討。這些暴力拆遷事件發(fā)生原因是多方面的，有經(jīng)濟的、法律的、制度的等原因，更主要的是人的內(nèi)在價值理念原因，本文著重分析行政忠誠與暴力拆遷的內(nèi)在關(guān)系。

一、行政忠誠的滑落

行政忠誠屬于行政倫理的重要組成部分，其核心在于“忠誠”二字，從廣義上來說，忠誠是指個體對所發(fā)誓效忠的對象(個人、組織、國家、信念等)真心誠意、絕無二心，是一種自愿的、發(fā)自內(nèi)心的、真實的情感，代表著誠實、守信與服從。由此推導(dǎo)，行政忠誠是行政個體在執(zhí)行國家意志的過程中，以“公共利益”為目標，所表現(xiàn)出來的忠于職守、國家、人民的情感與美德。在當前社會轉(zhuǎn)型時期，人們的思想及價值觀念發(fā)生了一系列變化，并形成一種復(fù)雜的多元化價值觀，對行政忠誠的純潔度產(chǎn)生影響，造成部分行政個體的行政忠誠滑坡，導(dǎo)致暴力拆遷頻繁發(fā)生，嚴重影響我國現(xiàn)代化建設(shè)正常進程。

1．行政人員盲從。自古以來，我國就將“忠”當做行政官員至高的倫理準則，官員對君主要絕對的忠心。而“忠”所表現(xiàn)的外在形式主要就是“服從”，行政權(quán)力和個體價值的實現(xiàn)，都離不開對行政權(quán)威的效忠與服從，樹立權(quán)威是忠誠的重要基礎(chǔ)。當然，這種高度服從、缺乏自由意志的服從，若遭遇不正當、不道德的權(quán)威時，其服從的行為就會對行政組織與行政個體造成嚴重危害，會分離行政人員與人民群眾的血肉之情。在拆遷中，當過于強調(diào)“服從”的絕對化時候，就會出現(xiàn)兩類情況:一種是消極的順從，是行政人員為了避免承擔責任而放任的一種權(quán)宜之計，是一種明哲保身行為;另一種是長期以來形成的奴化的服從意識，他們將服從權(quán)威理念牢記于心，不考慮權(quán)威與命令是否合理，是否存在局限性，對自己沒有信心，認為自己絕對不可能超越權(quán)威。以上所描述的也就是我們俗稱的盲從。“盲從就是不問是非、不辨真?zhèn)?、不分善惡地消極順應(yīng)和盲目隨從”［1］P148在當前公共行政內(nèi)部有一股影響惡劣的風氣，就是“順我意者乃忠，逆我意著乃不忠”，也就是說有部分官員的用人原則取決于下屬的行政人員是否忠于自己，此時的“忠”乃凌駕于對國家、社會和人民的忠誠之上，是一種對個人的歪曲和異化的“忠”，部分行政人員缺少獨立個性、缺乏政治意識或為了自己的仕途而盲從于上級領(lǐng)導(dǎo)，對上級領(lǐng)導(dǎo)的不合理或不道德行為“視而不見”，甚至“助紂為虐”。暴力拆遷中，行政人員明知暴力行為是違法行為，但為了按時完成上級交代的任務(wù)，不惜用盡各種非法暴利手段，異化了政治忠誠的服從性。因此，“盲從”是行政忠誠里必須杜絕和消除的一種意識、行為。

2．行政人員失責。一般來說，行政忠誠與行政人員的自主性判斷緊密相連，也就是說行政人員有意識的根據(jù)權(quán)威的正當性、合理性以及合法性來決定自己是否服從或拒絕。實際上，在暴力拆遷中，我們發(fā)現(xiàn)部分行政人員受諸封建殘余思想毒害，滋生出官僚人格，嚴重抑制了行政忠誠的自主性，促使了官僚制的形成。“現(xiàn)代官僚制實際上是一個地道的權(quán)力本位體質(zhì)，在這種體制下，支配官僚的是強烈的權(quán)力拜物教，官僚們把對權(quán)力的追逐作為其行政行為的主要目標”。［2］P72官僚制的本質(zhì)特征是將權(quán)力與責任相分離，意味著上級對下級可以只有權(quán)力沒有責任，下級對上級卻只有責任而沒有權(quán)利?！肮倭朋w系中的人仿佛變成了官僚機器中的齒輪，行政人成了‘無意識’的技術(shù)官僚，失去了作為人的本質(zhì)，更失去了最社會的責任?！保?］這樣一來，現(xiàn)實生活中的官僚主義就是一種無責任主義。這意味著在官僚制中行政人員特別是上級領(lǐng)導(dǎo)會以己為中心，無視責任與道德，以權(quán)力來保證自己的個人利益。不從根本上消除官僚人格，就不能超越官僚制，不可能實現(xiàn)行政忠誠的自主性，更不可能將現(xiàn)代民主政治體制下的服務(wù)精神和責任理念在拆遷中落實。

3．行政人格的扭曲。儒家倫理思想強調(diào)個體內(nèi)在修養(yǎng)與人格精神修養(yǎng)，它代表著我國傳統(tǒng)行政文化，對我國當前行政人格的構(gòu)建有著相當重要的作用。行政人格是指國家行政人員在公共事務(wù)中區(qū)別于其他社會成員的內(nèi)在規(guī)定性，是行政資格、行政規(guī)格、行政品格和行政風格的內(nèi)在統(tǒng)一。［3］P202它體現(xiàn)了行政主體承擔義務(wù)、行使權(quán)力的資格。柏拉圖說:“官吏是法律的仆人或法律的執(zhí)行官……我相信他們具有尊重法律的品德，這是決定國家興衰的因素”［4］P2目前，我國正處于由人治國家向法治國家、由身份等級社會向公民社會轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟、政治、文化和價值體系的多元并存及其相互沖突，在一定程度上影響了我國行政人格的心理結(jié)構(gòu)、價值取向，影響拆遷工作的正常進行。在拆遷工作中，行政人員是執(zhí)法過程中的主導(dǎo)力量，但部分行政人員面對市場經(jīng)濟的沖擊，面對拆遷中的各種利益誘惑，他們抵抗不住，動搖了自身原有的信念，價值觀模糊甚至扭曲?！盀槿嗣穹?wù)”是所有行政人員所必須遵守的宗旨，但在暴力拆遷事件中，我們看到的不是“為人民服務(wù)”，而是為“利益”服務(wù)。他們由公仆變主人，顛覆了自己在人民群眾心中的位置。部分行政人員缺乏誠信、弄虛作假、欺上瞞下、脫離群眾，責任道德缺失，“官本位”思想嚴重，一門心思搞“政績”，只為自己升官發(fā)財。此外，由于公權(quán)力的特殊性與稀有性，部分行政人員的行政人格容易被“經(jīng)濟人格”所覆蓋，在面對房屋拆遷等經(jīng)濟活動中的“灰色收入”把持不住，利用這些行為思想不但傷害了廣大人民群眾的感情，還損害了政府行政人員的形象，更是行政人格的扭曲。

4．行政權(quán)利與行政義務(wù)相倒置。按現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，拆遷人與被拆遷人都享有特定的權(quán)利與應(yīng)承擔的義務(wù)。簡單的來說，“權(quán)利”沒有強調(diào)必要性，你可以做也可以不做某事;而“義務(wù)”則是必須要做的某事。比方說拆遷人的權(quán)利中有一項是“在仲裁或判決規(guī)定的期限內(nèi)仍未搬遷的，可以申請強制實施強遷”，也就是說強制拆遷是通過申請辦理合法手續(xù)之后，可做但并非必須要做的事情，通過暴力手段來實施拆遷更是不可取的方法。但正是這項“權(quán)利”，在拆遷工作中容易演變成了一種“義務(wù)”。一旦碰到復(fù)雜的拆遷問題，強制乃至暴力拆遷就成了必做的事情。相對而言，拆遷人的義務(wù)中，有一項明確規(guī)定“協(xié)議簽訂后，在被拆遷人、承租人搬出被拆除房屋后，才可以實施拆房活動”，這應(yīng)該是拆遷人一方所必須做的事情，但是在暴力拆遷中，又有哪一次是被拆遷人自己搬出房屋后才實施的?應(yīng)盡的義務(wù)如同虛設(shè)，變成了可做可不做的“權(quán)利”，這是明顯的權(quán)利與義務(wù)發(fā)生了倒置。按理說每一個拆遷人在拆遷過程中享有并行使自己權(quán)利的同時，都應(yīng)該想到自己是否做到了應(yīng)盡的義務(wù)。但他們往往希望得到更多的權(quán)利而“忽視”了自己的那份義務(wù)，以至于將權(quán)利當成謀求最大利益的籌碼，手中的權(quán)力為自己謀求私利，進行權(quán)錢交易。

二、行政忠誠的重塑

什么是行政忠誠的良性發(fā)展? 眾所周知，良性代表有好的效果，行政忠誠的良性發(fā)展就是行政忠誠隨著社會發(fā)展的進步而實現(xiàn)同步發(fā)展，且其在任何方面都是對國家和人民有利的，起到正面積極的引導(dǎo)作用。如何實現(xiàn)行政忠誠的良性發(fā)展，最主要就是行政人員在行政實踐中，用道德良知來審視和判斷自己、上級領(lǐng)導(dǎo)以及行政主體的行為，對于不道德的行為要敢于做到“不服從”，培養(yǎng)正確的責任意識來履行自己的忠誠義務(wù)。

1．情感與道德相結(jié)合:仁愛、正義。忠誠是一種特殊的情感，它總是將人的道德與情感相聯(lián)系在一起，也就是說它是理性與感性的對立統(tǒng)一。一個忠誠的行政人員，在其進行行政行為以前就已經(jīng)在內(nèi)心建立了忠誠的觀念與價值標準，而這些內(nèi)容卻常常體現(xiàn)了富有感性的道德理性。比如為上級、為人民服務(wù)時所表現(xiàn)的真誠的情感、完成工作以后對自己成績的滿意感、對弱者發(fā)自內(nèi)心的同情與關(guān)懷、遇到不公正的事情而表現(xiàn)出具有正義感的憤怒等等。在這些感性的道德理性有兩種主要德性，即仁愛與正義，它們是行政忠誠道德情感的核心部分，更是行政人員能夠?qū)崿F(xiàn)行政忠誠的必須依賴的德性。

(1)仁愛情感。在行政實踐中，行政人員需要將“仁愛”情感貫穿于行政忠誠來履行自己的職責，關(guān)心和愛護弱勢群體。在我國傳統(tǒng)倫理思想中，“仁愛”是指愛人如己的最高理想境界，孟子將仁愛看作是一種惻隱之心，即“人皆有不忍人之心”，也就是每個人都有憐憫體恤別人的心情。叔本華則認為同情心或惻隱之心是實現(xiàn)和推動道德發(fā)展真正惟一的動力，同時他也強調(diào)同情心與惻隱之心必須結(jié)合了道德才能發(fā)揮動力的作用。若缺失了仁愛情感，道德將會失去動力，人將會成為工具。暴力拆遷，就是行政主體在實踐中缺失了仁愛情感，他們只是機械般地完成了上級交代的任務(wù)，面對被拆遷人的合法權(quán)益遭到侵犯沒有一絲惻隱之心，甚至面對被拆遷人出現(xiàn)生命危險也無動于衷，在他們心中，同情已經(jīng)被麻木覆蓋。因此，仁愛情感是行政人員必須擁有的道德情感。但是，我們又要分清楚“什么是行政行為的同情，什么是自然情感的同情”。自然情感的同情指在行使道德行為的時候，常常會帶有個人主觀色彩，有時候同情心會無限放大，無原則地幫助同情對象。而行政行為中的同情，是一種以行政原則為前提的特有的道德情感，它必須符合行政人員應(yīng)該遵守的規(guī)章制度，也不能超出行政人員的行政原則及其良知范圍，在這個范圍內(nèi)，盡可能充分地幫助同情對象。

(2)正義情感。自古以來，人們對于正義的理解隨著社會與階級的不同發(fā)生變化。在我國，正義最早出現(xiàn)于《荀子》:“不學問，無正義，以富利為隆，是俗人者也?！备咏谡胬淼囊馑?。柏拉圖將正義定義為人類按照自己等級應(yīng)做的事情;基督教學者認為肉體歸順于靈魂乃正義;馬克思主義理論則指出只有符合社會發(fā)展與廣大人民群眾的利益的行為才叫做正義。我們當前社會所指的正義就是馬克思主義理論所闡釋的，可理解為公正、正當?shù)牡览?，它代表著社會的正氣。羅爾斯將正義與社會制度相結(jié)合。他在《正義論》中寫到:“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。［5］P1制度與行政人員緊密相連，正義制度要得以實現(xiàn)離不開行政人員的行政忠誠，只有富有正義感的行政忠誠才能正確引導(dǎo)行政人員實現(xiàn)社會制度的正義價值。正義感是基于人的情感、利益、欲望以及環(huán)境而變動的，要使正義感轉(zhuǎn)化為大家認同而普遍遵守的正義原則，則需要將善定為正義的價值取向。如果社會上的一部分人的非正義行為沒有收到有效的制止或制裁，其它本來具有正義愿望的人就在不同程度上效仿這種行為，乃至造成非正義行為的泛濫。因此，要弘揚社會正氣，必需增強行政人員的正義感，用正義情感來表達向善的行政價值，維護社會正義原則，促進社會和諧穩(wěn)定、科學的發(fā)展。

2．理性與勇氣相結(jié)合:不服從?！安环摹崩碚摼哂猩钸h的歷史意義，蘇格拉底是最早的“公民不服從”理論的倡導(dǎo)者、踐行者，隨后又有梭羅、馬丁、路德·金以及約翰·羅爾斯等人的“不服從”理論。根據(jù)這些學者的理論，可以得出:公民不服從是指“一些公民對被自己判斷為已偏離正義的法律或政府政策的公開違反，以期達到糾正不正義的目的。”［6］P161行政不服從，即行政人員不服從，正是“公民不服從”在行政領(lǐng)域的延伸。庫珀認為，當上級領(lǐng)導(dǎo)和行政主體有不道德的行為或決策的時候，行政人員應(yīng)該以自身的道德責任來進行討論。雖然他沒有具體提出“行政人員不服從”這一說法，但我們可以更深層次地理解為是行政人員要通過倫理自主性來判斷上級或行政主體的行為決策是否合乎道德的，并決定自己是否服從上級和行政主體的命令，必要時要做出積極反抗以糾正不道德、不正義的目的。我國法律制度也對行政人員賦予了不服從的權(quán)利，從法律層面上給予了剛性保障。2005 年的《中華人民共和國公務(wù)員法》第54 條明確指出了公務(wù)員享有對違法命令的抵抗權(quán)，即對于不合法的上級下達的命令可以不服從;對于上級下達的命令內(nèi)容不合法的可以不服從;對于上級下達命令的程序不合法的可以不服從。因此，行政人員要理性地、全面地認識抵抗權(quán)并將其應(yīng)用到工作實際中，真正實現(xiàn)對人民、對法律的忠誠。在拆遷中，行政人員的對上級忠誠與對人民忠誠發(fā)生了沖突，陷入了道德困境。人民群眾賦予行政人員權(quán)力是為了讓行政人員能夠最大限度的維護人民群眾的利益，因此，行政人員必須正確地認識到“對人民忠誠”的優(yōu)先性，把“忠誠于人民”擺在最重要的位置，在此基礎(chǔ)上可以對上級不道德的命令做出“不服從”的決定。根據(jù)新拆遷條例，政府已無權(quán)強拆，因此當政府仍然下達強拆命令的時候，明顯是不道德、不合法、不正義的命令，行政人員應(yīng)該忠誠于人民和法律，堅持“不服從”。當然，“不服從”不單單是指回避，在必要的時候還要敢于站出來糾正錯誤的決策與命令。

3．他律與自律相結(jié)合:責任。歷史的創(chuàng)造、社會的發(fā)展都離不開人，在任何時期，社會對人都有著各種不同的責任要求。馬克思和恩格斯都曾指出:“作為確定的人，現(xiàn)實的人，你就有規(guī)定，就有使命，就有任務(wù)?！保?］P329因此，責任體現(xiàn)了人的一種社會必然性，任何人都應(yīng)該履行對國家、社會、家庭、他人以及自己的責任，實現(xiàn)并維護廣大人民群眾最根本的利益。在公共行政領(lǐng)域里，行政忠誠最直接的含義就是對忠誠的對象負責，因此，責任也是行政人員實現(xiàn)行政忠誠的前提和保障。

庫珀將責任分為客觀責任和主觀責任，客觀責任是指對法律負責、對上下級負責以及對公民負責，主觀責任是相對于外部的客觀責任而言，由人們的情感與良知所認識到的應(yīng)承擔的責任。按照庫珀的理論，我們可以這樣理解，客觀責任只是從外部給予行政人員一個較為系統(tǒng)的指導(dǎo)，而主觀責任才是行政人員能夠履行職責的關(guān)鍵。責任不像義務(wù)，缺少強制性，也就是說責任是必須被個體所意識到了才能實現(xiàn)其價值。因此，責任可以說是被意識到了的義務(wù)，是超越他律達到自律的一種出于行政人員內(nèi)心的價值、信念、德性等包含所有善念的倫理自主性。而行政人員的倫理自主在某種程度來說是行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是指“行政機關(guān)對做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取行動或不采取行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法，事件，地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)?！保?］P133雖然行政人員行政自由裁量權(quán)能提高行政效率，但因限度較為寬柔而容易造成其被濫用的情況。在拆遷中，領(lǐng)導(dǎo)在判斷與做出決策的時候，有可能將“為公眾服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀樽约悍?wù)”，這個時候，行政人員就要區(qū)分自己的對上級領(lǐng)導(dǎo)和行政主體責任范圍，并最終保證對公民的責任。

［1］李建華等．德性與德心［M］．北京:教育科學出版社，2000．

［2］張康之．尋找公共行政的倫理視角［M］．北京:中國人民大學出版社，2002．

［3］李建華主編．行政倫理學導(dǎo)論［M］．長沙:中南大學出版社，2005．

［4］法律篇．轉(zhuǎn)引西方法律思考與道德［M］．北京:北京大學出版社，1983．

［5］［美］約翰．羅爾斯．正義論［M］．何懷宏等譯．北京:中國社會科學出版社，1988．

［6］肖雪慧．公民社會的誕生［M］．上海:上海三聯(lián)書店，2004．

［7］馬克思恩格斯全集．第三卷［M］．北京:人民出版社，1972．

［8］王名揚．美國行政法［M］．北京: 中國法制出版社，1995．

責任編輯:孟毅輝

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陳莉妤，女，湖南茶陵人，湖南工業(yè)大學思政部講師、倫理學碩士，主要研究方向:企業(yè)倫理及企業(yè)文化。