加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的若干思考

○曾繁榮

（1、江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 江西 南昌 330013

2、中國(guó)人民銀行贛州市中心支行 江西 贛州 341000）

一、加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的分析認(rèn)識(shí)

美國(guó)次貸危機(jī)后各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局普遍意識(shí)到，只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視對(duì)消費(fèi)者利益的切實(shí)保護(hù)，勢(shì)必破壞金融業(yè)賴以生存及發(fā)展的基礎(chǔ)，影響金融體系的穩(wěn)定性。

1、有利于金融維權(quán)“關(guān)注民生”。對(duì)于金融消費(fèi)者而言，其弱勢(shì)地位非常明顯：一方面金融企業(yè)實(shí)力強(qiáng)大，很多地方甚至處于壟斷地位；另一方面，消費(fèi)者面對(duì)層出不窮的金融創(chuàng)新產(chǎn)品知之甚少，缺乏準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)理性消費(fèi)的能力。監(jiān)管部門(mén)推進(jìn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，一是有利于金融消費(fèi)者，是一項(xiàng)為百姓辦實(shí)事的工程。二是有利于相關(guān)部門(mén)履職，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為，促進(jìn)職能部門(mén)加強(qiáng)管理。三是有利于提升政府部門(mén)的公信力。

2、有利于宏觀調(diào)控“全面履職”。引導(dǎo)銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益：一是通過(guò)對(duì)自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作梳理，能提高金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的針對(duì)性和效率性。二是無(wú)論是銀行業(yè)、證券業(yè)，還是保險(xiǎn)業(yè)，只要是金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)事項(xiàng)，可以采取轉(zhuǎn)辦等方式，要求或建議相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，妥善處理。三是通過(guò)金融消費(fèi)者投訴案件，發(fā)現(xiàn)屬于政府其他職能部門(mén)職責(zé)范圍的事宜，可以通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)辦、反饋等方式輔助政府職能部門(mén)全面履職，全面提升金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)水平。

3、有利于金融機(jī)構(gòu)“主動(dòng)擔(dān)責(zé)”。之前金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)重視不夠，甚至對(duì)于金融消費(fèi)者的投訴相互推諉，怠慢處理，導(dǎo)致金融消費(fèi)糾紛發(fā)生時(shí)，消費(fèi)者因自我保護(hù)措施有限而望洋興嘆。因而，通過(guò)硬措施和軟約束，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，關(guān)系到各監(jiān)管單位對(duì)金融機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)價(jià)；有利于金融機(jī)構(gòu)在對(duì)金融消費(fèi)侵權(quán)案件的處理過(guò)程中，主動(dòng)化解已經(jīng)產(chǎn)生的金融消費(fèi)領(lǐng)域的糾紛，進(jìn)而成為解決金融消費(fèi)糾紛和矛盾的主體。

4、有利于政府部門(mén)“關(guān)系協(xié)調(diào)”。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作涉及面廣、影響面大、政策性強(qiáng)，沒(méi)有地方政府部門(mén)的高度重視和支持，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作難以順利開(kāi)展。與政府部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，一是有利于在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立中將政府相關(guān)職能部門(mén)納入進(jìn)來(lái)。二是有利于建立相關(guān)的聯(lián)系會(huì)議制度，定期進(jìn)行溝通。三是有利于建立案件、資料的共享和交流的制度。四是有利于對(duì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)案件集中力量解決。

5、有利于基層央行“主動(dòng)作為”。一是有利于全方位覆蓋金融工作領(lǐng)域，把工作定位由銀行業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的所有金融機(jī)構(gòu)。二是有利于全面履行金融穩(wěn)定職責(zé)，通過(guò)關(guān)注、監(jiān)測(cè)和分析銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，在搭建協(xié)調(diào)平臺(tái)和解決相關(guān)投訴方面發(fā)揮積極作用。三是有善于借助外力，解決法律障礙和工作難題。

二、加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的判斷識(shí)別

金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)形式多種多樣，涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域也非常廣泛。從各地已經(jīng)發(fā)生的有效投訴和金融糾紛案件審理情況來(lái)看，主要集中于以下幾個(gè)方面。

1、侵害金融消費(fèi)者個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。一是違規(guī)收費(fèi)不提供發(fā)票，如銀行借記卡年費(fèi)、小額賬戶管理費(fèi)和跨行通存通兌手續(xù)費(fèi)等。二是收費(fèi)品種繁多，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅四大國(guó)有商業(yè)銀行的收費(fèi)就有200多項(xiàng)，涉及住房按揭貸款合同工本費(fèi)、理財(cái)顧問(wèn)費(fèi)、征信資料查詢費(fèi)、小額賬戶管理費(fèi)、銀行卡年費(fèi)、銀行卡異地取款手續(xù)費(fèi)、短信服務(wù)費(fèi)等。三是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式不透明，銀行手續(xù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式由銀行單方制訂，消費(fèi)者很難全面理解，當(dāng)客戶到柜臺(tái)辦理銀行卡、匯兌或辦理跨行、跨地區(qū)業(yè)務(wù)需繳納費(fèi)用時(shí)，銀行很少向客戶宣傳應(yīng)采取什么樣的方式進(jìn)行金融消費(fèi)最劃算。

2、侵害金融消費(fèi)者業(yè)務(wù)知情權(quán)。比如部分工作人員違反保監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的通知》和銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)銀行代理壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)銀行代理壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)健康發(fā)展的通知》規(guī)定，不對(duì)客戶進(jìn)行必要的、充分的風(fēng)險(xiǎn)提示和信息披露，甚至故意混淆銀行存款和分紅保險(xiǎn)的區(qū)別，導(dǎo)致客戶在不知情的情況下將存款業(yè)務(wù)作為保險(xiǎn)業(yè)務(wù)辦理，即所謂的“存款變保險(xiǎn)”。許多儲(chǔ)戶在業(yè)務(wù)辦理完畢以后都不知道自己的存款變成了保險(xiǎn)，一旦儲(chǔ)戶急需用錢(qián)或保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀況較差時(shí)，就會(huì)給消費(fèi)者造成損失，從而引發(fā)糾紛。

3、侵害金融消費(fèi)者公平交易權(quán)。一是向消費(fèi)者提供服務(wù)時(shí)，提出附帶交易條件，常見(jiàn)的方式是強(qiáng)制開(kāi)通手機(jī)短信、要求客戶幫助完成申領(lǐng)信用卡或攬儲(chǔ)任務(wù)等，如張小姐在一家股份制銀行辦理20萬(wàn)元房貸業(yè)務(wù)時(shí)，卻被告知若要享受7折利率優(yōu)惠，必須要簽訂“3年內(nèi)不可提前還貸”的補(bǔ)充協(xié)議。二是提供有瑕疵的金融服務(wù)，導(dǎo)致客戶資金遭受重大損失，如不法分子利用高科技手段和銀行管理上的漏洞，進(jìn)行銀行卡犯罪活動(dòng)，引發(fā)的大量金融消費(fèi)糾紛。此類金融消費(fèi)糾紛往往涉案金額較大，已成為目前引發(fā)訴訟案件的主要類型。

4、侵害金融消費(fèi)者人格尊嚴(yán)權(quán)。常見(jiàn)的問(wèn)題主要集中在：一是部分儲(chǔ)戶對(duì)銀行按照存款數(shù)額設(shè)立VIP專戶意見(jiàn)較大，特別是在銀行業(yè)務(wù)繁忙，儲(chǔ)戶排隊(duì)時(shí)間較長(zhǎng)的情況下，許多消費(fèi)者對(duì)大額客戶優(yōu)先辦理業(yè)務(wù)頗有微詞，引發(fā)不滿情緒。媒體曾報(bào)道有儲(chǔ)戶對(duì)VIP客戶不滿，故意反復(fù)辦理小額存款業(yè)務(wù)占用業(yè)務(wù)窗口。二是實(shí)踐中有部分銀行網(wǎng)點(diǎn)因競(jìng)爭(zhēng)激烈，拒絕為其他銀行工作人員辦理業(yè)務(wù)。贛州某縣郵政儲(chǔ)蓄銀行工作的王小姐就曾投訴當(dāng)?shù)匾患夜煞葜沏y行網(wǎng)點(diǎn)工作人員以其曾到該網(wǎng)點(diǎn)前攬儲(chǔ)而拒絕為其辦理銀行業(yè)務(wù)。

5、侵害金融消費(fèi)者其它正當(dāng)權(quán)。一是誘導(dǎo)宣傳金融理財(cái)產(chǎn)品，保險(xiǎn)公司有部分險(xiǎn)種委托銀行辦理，業(yè)務(wù)員片面夸大分紅型保險(xiǎn)產(chǎn)品的收益水平，卻不明示風(fēng)險(xiǎn)，不講明退保費(fèi)用、現(xiàn)金價(jià)值和費(fèi)用扣除等關(guān)鍵要素，誘使消費(fèi)者不理智消費(fèi)，待發(fā)現(xiàn)問(wèn)題已為時(shí)過(guò)晚。二是銀行客戶電話夾帶廣告，銀行客戶電話接通后廣告一大堆，按若干個(gè)鍵、輸入若干密碼才能操作成功。筆者撥打的7家銀行客戶電話，有3家在客服熱線中夾帶了廣告。三是銀行業(yè)務(wù)差錯(cuò)殃及客戶，一農(nóng)民到某信用社存款20000元，定期3年，銀行工作人員誤打成為2000元，由于該農(nóng)民不識(shí)字，3年后去取錢(qián)時(shí)才發(fā)現(xiàn)只有2000元，他費(fèi)時(shí)一個(gè)多月，在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的協(xié)調(diào)下才拿回自己辛苦多年掙下來(lái)的20000元血汗錢(qián)。

三、提高維權(quán)質(zhì)效的思考

改進(jìn)和加強(qiáng)我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保，既要修改完善現(xiàn)行法律法規(guī)，又要確立維權(quán)中心的法律地位，還要進(jìn)一步完善信息披露制度，更要有計(jì)劃有步驟地推動(dòng)央行全面履職。

1、立法要與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)接。我國(guó)金融消費(fèi)的形式已從單一的銀行存、取款向支付、融資、理財(cái)、投資等一體化交易延伸，法律中應(yīng)明確“金融消費(fèi)者保護(hù)”概念及金融消費(fèi)者的范圍。目前法律中使用的是窄口徑的“存款人保護(hù)”、“被保險(xiǎn)人保護(hù)”等概念，這樣規(guī)定存在兩個(gè)問(wèn)題：一是混淆了契約保護(hù)與法律保護(hù)、平等保護(hù)與適度傾斜保護(hù)之間差別，將存款人等界定為消費(fèi)者就是要在立法上肯定其適度傾斜保護(hù)，并且當(dāng)事人基于“消費(fèi)者”地位所享有的權(quán)利金融機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)借助合同條款剝奪。二是導(dǎo)致部分金融領(lǐng)域當(dāng)事人得不到應(yīng)有的消費(fèi)者保護(hù)。金融消費(fèi)者概念的界定應(yīng)當(dāng)避免走入按照交易內(nèi)容確定的誤區(qū)，陷入“為生活還是為投資”的爭(zhēng)論，而應(yīng)當(dāng)從消費(fèi)者保護(hù)的本質(zhì)出發(fā)，定義為金融交易中需要保護(hù)的弱勢(shì)群體（原則上為個(gè)人即自然人）。

2、把握正確的立法指導(dǎo)思想。金融消費(fèi)者保護(hù)的核心理念不局限于對(duì)存款人、被保險(xiǎn)人、投資人等的一般保護(hù)（即契約保護(hù)），而要以保護(hù)普通消費(fèi)者權(quán)益的做法保護(hù)金融消費(fèi)者，對(duì)金融消費(fèi)者實(shí)行適度傾斜保護(hù)原則，如通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)投資者與普通消費(fèi)者的區(qū)別對(duì)待、強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)法定義務(wù)、完善金融機(jī)構(gòu)民事責(zé)任規(guī)則、設(shè)置舉證責(zé)任倒置原則、引入團(tuán)體訴訟、設(shè)定3天反悔期等手段以提高消費(fèi)者獲得權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

3、明確金融消費(fèi)者權(quán)力和義務(wù)。首先，明確金融消費(fèi)者的基本法定權(quán)利。多年來(lái)的實(shí)踐表明，金融機(jī)構(gòu)往往借契約自由侵害消費(fèi)者權(quán)益，免除自身義務(wù)和法律責(zé)任，因此必須明確將金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)享有的公平交易權(quán)、知情權(quán)、安全保障權(quán)、金融隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、免受欺詐權(quán)、反悔權(quán)、金融教育權(quán)等作為法定權(quán)利予以規(guī)定。其次，完善金融機(jī)構(gòu)信息披露義務(wù)。由于金融產(chǎn)品的復(fù)雜性，金融消費(fèi)者作為個(gè)體受知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)所限，往往很難了解所購(gòu)買金融產(chǎn)品和服務(wù)的全面信息。陽(yáng)光是最好的殺毒劑，充分全面的信息披露要求有助于消費(fèi)者在接受產(chǎn)品和服務(wù)前充分了解其特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)，可以部分解決信息的不對(duì)稱問(wèn)題，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。再次，建立金融管理部門(mén)的金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制與程序。明確投訴受理范圍、受理的具體部門(mén)、聯(lián)系方式、調(diào)查期限、調(diào)查結(jié)果反饋，開(kāi)通金融消費(fèi)者投訴熱線，開(kāi)通金融消費(fèi)者保護(hù)網(wǎng)站。在金融機(jī)構(gòu)的任何營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，醒目位置公布金融消費(fèi)者保護(hù)熱線電話。

4、建立職責(zé)明確的組織管理機(jī)構(gòu)。要明確賦予有關(guān)部門(mén)金融消費(fèi)者保護(hù)職能，可先在央行內(nèi)部成立金融消費(fèi)者保護(hù)局或者金融消費(fèi)者保護(hù)中心，開(kāi)通金融消費(fèi)者保護(hù)投訴熱線。建議在央行內(nèi)部成立金融消費(fèi)者保護(hù)局或者金融消費(fèi)者保護(hù)中心，專司金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃建議，一是考慮借鑒英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》將“適當(dāng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益”放入監(jiān)管目標(biāo)中，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律地位。二是考慮到金融消費(fèi)者保護(hù)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)其他目標(biāo)并不完全一致，發(fā)生沖突時(shí)消費(fèi)者保護(hù)容易遭忽略，建議修訂《中國(guó)人民銀行法》，賦予人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，效仿美聯(lián)儲(chǔ)將“消費(fèi)者保護(hù)”與“控制通脹”、“充分就業(yè)”并列為其三大政策目標(biāo)，并在制定法律、監(jiān)管與檢查、消費(fèi)者投訴調(diào)查、消費(fèi)者教育及研究、社區(qū)開(kāi)發(fā)等方面，充分利用人民銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和管理人員優(yōu)勢(shì)。

5、構(gòu)建覆蓋全國(guó)的金融消費(fèi)投訴網(wǎng)。建立我國(guó)金融消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)庫(kù)并定期檢測(cè)分析，為日常監(jiān)管、政策制定等提供依據(jù)。鑒于消費(fèi)者金融保護(hù)的復(fù)雜性，近期可優(yōu)先開(kāi)展此項(xiàng)工作，積累實(shí)證數(shù)據(jù)。央行牽頭建立我國(guó)金融消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)金融消費(fèi)者投訴的次數(shù)和涉及金額進(jìn)行調(diào)查和分析，并通過(guò)定期的監(jiān)測(cè)，從比較集中的投訴中識(shí)別潛在的金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，為金融業(yè)制定相關(guān)政策提供翔實(shí)數(shù)據(jù)和參考依據(jù)。金融消費(fèi)者保護(hù)中心、投訴熱線、數(shù)據(jù)中心可考慮設(shè)在京外區(qū)域中心城市，如上海、廣州等，避免增加總行的工作負(fù)擔(dān)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)消費(fèi)者金融知識(shí)教育，建議加強(qiáng)消費(fèi)者金融知識(shí)教育，積極開(kāi)展“金融知識(shí)進(jìn)社區(qū)”、“農(nóng)村金融教育培訓(xùn)”等多種形式的活動(dòng)。央行及銀、證、保監(jiān)管當(dāng)局也可以在其官方網(wǎng)站建立消費(fèi)者金融教育專欄并及時(shí)更新材料內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上同等重視失信行為的懲罰。

[1]徐美茹：國(guó)外金融消費(fèi)者保護(hù)發(fā)展及啟示[J].國(guó)際金融，2011（8）.

[2]孔令學(xué)：人格尊嚴(yán)視角下的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題探討[J].武漢金融，2011（3）.