維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的策略分析

李 飛

（中共大連市委黨校 市情研究中心，遼寧 大連 116013）

黨的十八大報(bào)告提出，要“堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，各國(guó)對(duì)國(guó)家安全觀的認(rèn)識(shí)不斷深入，重視海洋權(quán)益、維護(hù)海洋安全被提升到空前高度，以爭(zhēng)奪海洋資源和保衛(wèi)海洋安全為核心的國(guó)際海洋權(quán)益斗爭(zhēng)日益加劇。維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家安全的戰(zhàn)略需要，是提高綜合國(guó)力的重要途徑。新世紀(jì)新時(shí)期，我國(guó)海洋安全形勢(shì)深刻變動(dòng)，海洋權(quán)益爭(zhēng)端日益突出。“中國(guó)面臨國(guó)際海洋秩序調(diào)整和大國(guó)海洋戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇的壓力的同時(shí)，周邊壓力也在不斷上升。面對(duì)這樣一個(gè)全球和周邊海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，中國(guó)已經(jīng)到了從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策創(chuàng)新、機(jī)制和力量建設(shè)等諸多方面切實(shí)加強(qiáng)海洋能力的時(shí)候了”［1］。

一、確立現(xiàn)代海洋國(guó)土觀念與安全觀念

我國(guó)歷史上曾經(jīng)創(chuàng)造了輝煌的海洋文化，明代中期開始實(shí)行禁海政策，海洋事業(yè)日益走向衰落。近代更是海權(quán)喪失殆盡，在導(dǎo)致國(guó)家衰落的同時(shí)，鑄就人們頭腦中重陸輕海的“大陸觀念”。面對(duì)新時(shí)期的海洋發(fā)展態(tài)勢(shì)，我們應(yīng)當(dāng)更新思想，提高全民海洋意識(shí)，樹立現(xiàn)代海洋觀念，這是有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的重要前提。專家呼吁，我國(guó)目前流行的國(guó)土觀念亟待更新，國(guó)民盡快樹立新的海洋國(guó)土觀。海岸帶、海島土地及其地下底土資源、內(nèi)海、領(lǐng)海和海島上層空間資源、海洋空間資源、海洋水文氣候資源、海域中的海洋生物資源、海底礦產(chǎn)資源、海洋能資源、海水及其化學(xué)資源、濱海旅游資源、海底文物及其他遺棄物等都是國(guó)家國(guó)土資源重要的組成部分［2］。

目前，中國(guó)的陸防形勢(shì)處于歷史最佳時(shí)期，國(guó)家利益分布向海洋方向擴(kuò)展，面臨的主要地緣政治矛盾和壓力也來(lái)自海上，必須抓住機(jī)遇，重視海上安全及海洋斗爭(zhēng)，及時(shí)調(diào)整國(guó)防戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)現(xiàn)代海防力量建設(shè)。國(guó)家安全政策的制定要顧及沿海地區(qū)、領(lǐng)海、管轄海域乃至大洋航線、海上通道等多層空間的利益存在，還要關(guān)注海洋法所賦予的在公海和國(guó)際海底區(qū)域享有的正當(dāng)權(quán)益，要從地區(qū)乃至全球安全角度審視需要保護(hù)的海上安全利益，選擇合適的應(yīng)對(duì)策略與手段。

新形勢(shì)下國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交都與海洋問(wèn)題密切相關(guān)，海洋安全的范疇不再局限于與軍事相關(guān)的傳統(tǒng)安全問(wèn)題，而是日益涉及社會(huì)、環(huán)境、文化等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。國(guó)家海洋安全利益的多元化趨勢(shì)日益明顯，海洋競(jìng)爭(zhēng)成為綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的一部分，單靠軍事手段已難以有效維護(hù)國(guó)家海洋安全利益。專家指出，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的生效、中國(guó)國(guó)際地位的提高，都為我們綜合運(yùn)用多種手段維護(hù)海洋權(quán)益提供了可能性。在積極發(fā)展運(yùn)用海軍防衛(wèi)力量的同時(shí)，建立綜合海上安全保障戰(zhàn)略。在維護(hù)國(guó)家海上安全利益時(shí)，既要依托軍事、經(jīng)濟(jì)等硬實(shí)力，也要善于運(yùn)用政治、法律、科技、文化等軟力量［3］。

海盜、海上恐怖活動(dòng)、跨國(guó)捕撈、海洋污染、海洋油氣及海底資源開發(fā)、海軍軍備控制等問(wèn)題日益成為國(guó)家外交政策的重要組成部分。這種非傳統(tǒng)安全威脅的加劇，使得各種涉海權(quán)益矛盾日趨尖銳，導(dǎo)致國(guó)際斗爭(zhēng)復(fù)雜化。我們要堅(jiān)持以互信、互利、平等、協(xié)作為核心的新安全觀，提出符合我國(guó)利益的海洋公共安全理念，爭(zhēng)取地區(qū)安全合作中的主動(dòng)權(quán)，以平等互利為基礎(chǔ)構(gòu)筑海洋安全合作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)維護(hù)《聯(lián)合國(guó)憲章》、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的宗旨和原則，和平解決地區(qū)內(nèi)海洋爭(zhēng)端，化解與周邊國(guó)家的海洋矛盾。

二、完善海洋法律體系與維權(quán)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的海洋權(quán)益保護(hù)存在大量空白，雖然有足夠的歷史依據(jù)和法理依據(jù)，但在國(guó)內(nèi)立法方面有所欠缺，導(dǎo)致不能有效遏制侵犯中國(guó)海洋權(quán)益的各類行為，對(duì)許多突發(fā)事件缺乏有效應(yīng)對(duì)。通過(guò)法律程序向國(guó)際社會(huì)充分表明立場(chǎng)已經(jīng)刻不容緩。要通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，確立中國(guó)島礁、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的地理范圍、主權(quán)原則、維權(quán)機(jī)制等，并明確昭告國(guó)際社會(huì)，賦予維權(quán)行動(dòng)以合法性。目前，無(wú)論是國(guó)內(nèi)的海洋法制建設(shè)，還是對(duì)以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為框架的國(guó)際海洋法律制度建設(shè)的參與，中國(guó)都任重道遠(yuǎn)。國(guó)家海洋官員表示，“目前我國(guó)有20多部與海洋有關(guān)的法律法規(guī)，但都僅僅是單項(xiàng)立法，涉及面狹小，同時(shí)還存在缺乏配套條例、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有單項(xiàng)涉海法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，盡快制訂一部海洋管理的根本大法，理順各涉海部門的關(guān)系，并與國(guó)際海洋管理工作相接軌”［4］。中國(guó)不僅需要按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的要求加強(qiáng)國(guó)內(nèi)海洋法制體系建設(shè)，更需要為未來(lái)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的調(diào)整與完善提出自己的主張。

從現(xiàn)代國(guó)際法和海洋法的有關(guān)國(guó)際判例中可以看到，越來(lái)越重視實(shí)際管轄、實(shí)際控制，而相對(duì)輕視歷史依據(jù)。專家指出，中國(guó)在宣示海洋主權(quán)、爭(zhēng)取海洋權(quán)益上要充分利用法律、政治、外交、經(jīng)濟(jì)、科研、文化、旅游等各種手段。加強(qiáng)對(duì)爭(zhēng)議海域和島嶼的行政管理、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、科研調(diào)查、文化傳播及旅游開發(fā)等，強(qiáng)化中國(guó)在爭(zhēng)議海域的存在，在政治、法律、外交解決中贏得主動(dòng)。針對(duì)周邊國(guó)家對(duì)我國(guó)南海權(quán)益的侵害，中方首先應(yīng)通過(guò)外交途徑進(jìn)行交涉，譴責(zé)這種侵犯中國(guó)主權(quán)的行為。此外，還要在軍事巡航、海洋漁業(yè)、石油勘探等方面加強(qiáng)我們的主權(quán)意識(shí)，積極進(jìn)行宣示。

2009年3月，我國(guó)“漁政311”艦首次巡航南海西沙群島。專家指出，“這不僅是護(hù)航、護(hù)漁，更大的是宣示主權(quán)的行為。希望這種巡航巡視要定期化、長(zhǎng)期化、經(jīng)?；?。”海洋與漁業(yè)官員指出，海洋權(quán)益無(wú)小事，維權(quán)是海洋主管部門的重要職責(zé)，但也是全黨、全軍、全國(guó)各族人民的責(zé)任。維權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、外交，涉及到國(guó)家各相關(guān)部門，需各部門通力合作［5］。媒體報(bào)道，近年來(lái)，多次發(fā)生中國(guó)漁船與美軍監(jiān)測(cè)船“摩擦”、“對(duì)峙”并將其驅(qū)逐出中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域的情形。多年以來(lái)，在政府相關(guān)部門力量不足或不便出面的情況下，漁船、漁民與他國(guó)船只“斗智斗勇”，成為國(guó)家力量的有效補(bǔ)充。將“人民戰(zhàn)爭(zhēng)的汪洋大?！被癁椤巴粞蟠蠛５娜嗣駪?zhàn)爭(zhēng)”，不失為一條“有中國(guó)特色”的解決之道［6］。

推進(jìn)海洋調(diào)查，掌握全面的海洋資料，是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的重要科學(xué)依據(jù)。我國(guó)應(yīng)盡快建立臨近海域監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)系統(tǒng)，在黃海、東海建設(shè)海洋觀測(cè)平臺(tái)，以期獲得長(zhǎng)期的海洋資料。此外，在相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，國(guó)內(nèi)各有關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)東海、南海等海域進(jìn)行資源勘探，這既是一種顯示主權(quán)的行動(dòng)，也可以為將來(lái)進(jìn)行資源開發(fā)打好基礎(chǔ)?！皬拈L(zhǎng)遠(yuǎn)的利益著想，我們?cè)诜e極促進(jìn)共同開發(fā)的同時(shí)，也要抓緊對(duì)南沙海域的地質(zhì)狀況等方面進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，收集、整理有關(guān)的各種檔案資料，特別是對(duì)南海斷續(xù)疆域線的法律地位進(jìn)行研究，等等，為今后的劃界談判做好充分準(zhǔn)備”［7］。

三、推進(jìn)國(guó)際海洋合作與周邊海洋外交

我國(guó)應(yīng)積極遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確定的法律原則，為維護(hù)國(guó)際海洋新秩序，推進(jìn)全球海洋開發(fā)、保護(hù)與合作事業(yè)做出積極貢獻(xiàn)。積極參與國(guó)際海洋事務(wù)，力爭(zhēng)我國(guó)在公海、國(guó)際海底的權(quán)益得到保護(hù)和體現(xiàn)，為我國(guó)開辟新的資源來(lái)源和更多的生存空間。我國(guó)要通過(guò)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)，建立打擊海盜、維護(hù)海上通道安全方面的有效機(jī)制；加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)家海上安全磋商與對(duì)話，開展海上非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作；采取積極的周邊海洋外交政策，探索和平解決島嶼歸屬、海域劃界問(wèn)題的新思路。

專家認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)積極探索與有關(guān)國(guó)家建立互信機(jī)制的途徑，在確保爭(zhēng)議各方信守業(yè)已達(dá)成的共識(shí)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)通過(guò)外交途徑，堅(jiān)決遏制有關(guān)國(guó)家單方面采取行動(dòng)使事態(tài)擴(kuò)大化的各種行為。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況的變化，及時(shí)調(diào)整外交策略，不斷探索解決各種爭(zhēng)端的新思路，通過(guò)外交談判建立協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)妥善地解決海洋權(quán)益爭(zhēng)端和其他突發(fā)事件，以維護(hù)海洋權(quán)益和國(guó)家安全。目前為止，除了在北部灣與越南劃定一條邊界外，整個(gè)中國(guó)面對(duì)的海域，全部要經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的談判才能確定，目前正在談的有朝鮮、韓國(guó)、日本。中國(guó)與日本的海域之爭(zhēng)，只是諸多劃界爭(zhēng)端之一，由于中日關(guān)系相對(duì)敏感，使得東海爭(zhēng)議尤顯突出。事實(shí)上，海洋談判是近幾年才開始的，更為復(fù)雜的南中國(guó)海的談判還沒開始［8］。完善對(duì)話體制，推進(jìn)海上劃界談判，是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的迫切需要。

近年來(lái)，美軍加強(qiáng)在亞太地區(qū)布設(shè)的三大基地群建設(shè)，加快全球軍事戰(zhàn)略東移的步伐?！懊绹?guó)軍事專家認(rèn)為，美國(guó)通過(guò)強(qiáng)化其在亞太的軍事存在以實(shí)現(xiàn)其全球戰(zhàn)略才是真正的目的。美國(guó)在亞太地區(qū)越來(lái)越密集的軍演有扼制中國(guó)之意，不論是在東南亞、南亞、中亞還是東亞，幾乎全部的軍事演習(xí)都是環(huán)繞著中國(guó)進(jìn)行的”［9］。我國(guó)來(lái)自海洋方面的挑戰(zhàn)主要包括臺(tái)灣問(wèn)題、東海及釣魚島問(wèn)題、南海問(wèn)題，這三個(gè)問(wèn)題都不同程度地有美國(guó)因素介入其中，其最終解決也受到美國(guó)海權(quán)力量的限制。專家指出，“要進(jìn)一步加強(qiáng)中美海上軍事安全磋商機(jī)制，增加相互之間的了解和在安全上的相互信任，規(guī)避或減少?zèng)_突。在海上軍事安全磋商機(jī)制框架下，兩國(guó)應(yīng)進(jìn)一步制定和完善有關(guān)海上安全的具體規(guī)則與操作程序”［10］。

近年來(lái)，中國(guó)與東盟關(guān)系不斷發(fā)展。從維護(hù)國(guó)家“核心利益”的大局出發(fā)，鞏固和發(fā)展中國(guó)與東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，妥善處理南海爭(zhēng)端，顯得尤為重要。應(yīng)從國(guó)家整體利益和地區(qū)合作大局出發(fā)，正確認(rèn)識(shí)和處理雙方海洋權(quán)益爭(zhēng)端，采取切實(shí)可行的辦法和措施，爭(zhēng)取把已經(jīng)啟動(dòng)的共同開發(fā)進(jìn)程穩(wěn)步推向前進(jìn)。中國(guó)將堅(jiān)持擁有南海主權(quán)的立場(chǎng)并遵循國(guó)際法的基本原則，以外交手段與有關(guān)國(guó)家進(jìn)行雙邊談判，繼續(xù)倡導(dǎo)主權(quán)屬我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)的同時(shí)，采取更加靈活、務(wù)實(shí)的態(tài)度與有關(guān)國(guó)家開展雙邊的經(jīng)濟(jì)合作和海洋開發(fā)，謀求解決爭(zhēng)端的途徑。如專家所言，“作為地區(qū)間正在崛起的大國(guó)，中國(guó)必須從與美國(guó)互動(dòng)的角度來(lái)審視南海主權(quán)爭(zhēng)端。如何從爭(zhēng)取東南亞國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略而不是一時(shí)一地的得失上來(lái)看待南海主權(quán)爭(zhēng)端，這應(yīng)該成為一個(gè)新的戰(zhàn)略視角”［11］。

四、深化臺(tái)海雙方海洋維權(quán)合作

完成祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)是中華民族的歷史使命。對(duì)于中國(guó)海洋安全而言，臺(tái)灣對(duì)中國(guó)發(fā)展海權(quán)具有戰(zhàn)略性作用。專家指出，“兩岸正走向文化、經(jīng)濟(jì)、政治等層面的交流與合作，所以開啟包括軍事合作在內(nèi)的兩岸共同捍衛(wèi)中華海疆主權(quán)的合作機(jī)制，也是可能的。臺(tái)灣是第一島鏈的中心點(diǎn)，北瞰釣魚島，南俯南海并在南沙最大島嶼太平島有駐軍，所以兩岸戮力合作對(duì)保衛(wèi)中華海疆具有不可替代和無(wú)法估量的戰(zhàn)略價(jià)值”［12］。

過(guò)去臺(tái)灣地方政府對(duì)于在東海和南海的主權(quán)爭(zhēng)議，多采取低姿態(tài)避免造成紛爭(zhēng)。近年來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)安會(huì)認(rèn)為，必須對(duì)東海和南海的主權(quán)采取更積極的行動(dòng)。2008年10月，臺(tái)灣相關(guān)部門成立東海和南海小組，提出要加強(qiáng)東海和南海的油氣探勘。近年來(lái)臺(tái)灣官方多次宣示對(duì)釣魚島的主權(quán)。針對(duì)日本政府表示在“沖之鳥”礁建造港灣設(shè)施，以強(qiáng)調(diào)擁有領(lǐng)土主權(quán)，臺(tái)灣外交官員表示“沖之鳥”礁“不能稱為島嶼，而是一座礁石。依聯(lián)合國(guó)海洋法公約規(guī)定，礁石不能作為劃分200海里經(jīng)濟(jì)海域的基準(zhǔn)。針對(duì)馬來(lái)西亞總理巴達(dá)維2009年3月5日登陸南沙群島的彈丸礁宣示主權(quán)，臺(tái)灣外交部門發(fā)布聲明對(duì)南海諸島及周邊海域宣示主權(quán)。2008年4月，臺(tái)灣中油公司董事長(zhǎng)赴大陸展開融冰之旅，提出重啟與大陸石化業(yè)的探勘合作案。

從以上事例可以看出，在東海及釣魚島問(wèn)題、南海問(wèn)題、海洋油氣勘探開發(fā)等諸多問(wèn)題上，海峽兩岸都存在合作的廣闊空間。在目前兩岸關(guān)系取得積極進(jìn)展的情況下，應(yīng)采取切實(shí)有效的政策與措施，深入推進(jìn)大陸與島內(nèi)多層次、全方位的交流與互動(dòng)，努力加強(qiáng)雙方在維護(hù)海洋權(quán)益、開發(fā)海洋資源方面的務(wù)實(shí)合作。

五、強(qiáng)化海軍建設(shè)與海洋軍事安全

目前，少數(shù)海洋強(qiáng)國(guó)推行霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，憑借海軍力量，把本國(guó)的海上安全利益“拓展”到他國(guó)管轄海域、領(lǐng)海、內(nèi)水，甚至由海到陸發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)。少數(shù)國(guó)家以陳舊的海權(quán)邏輯看待中國(guó)的崛起，鼓吹“中國(guó)威脅論”。順利解決臺(tái)灣問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一依賴強(qiáng)大的海上力量作為后盾。在中國(guó)管轄的數(shù)百萬(wàn)平方公里海域中，島嶼歸屬和劃界爭(zhēng)議、漁業(yè)和油氣資源爭(zhēng)端的解決，需要強(qiáng)大的海上力量作為保證。我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，無(wú)論是海上通道、對(duì)外貿(mào)易、海外市場(chǎng)，還是海洋產(chǎn)業(yè)，都必須有強(qiáng)有力的海上力量來(lái)保障。近年來(lái)，沿海國(guó)家，特別是周邊國(guó)家，高度重視爭(zhēng)奪海上軍事優(yōu)勢(shì)，增加海軍軍費(fèi)投入，加速更新海上作戰(zhàn)武器裝備，頻繁地進(jìn)行海上演習(xí)。伴隨國(guó)家的安全利益、政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和文化利益迅速向全球拓展，海軍不僅要保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)完整，還肩負(fù)維護(hù)海洋權(quán)益不受侵犯的神圣使命。以經(jīng)略海洋為目標(biāo)，強(qiáng)化海軍建設(shè)與海洋軍事安全，有其深遠(yuǎn)的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)的海上斗爭(zhēng)需要。專家指出，我們既要面對(duì)現(xiàn)實(shí)威脅，又要著眼整個(gè)海洋安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，加大對(duì)海防力量建設(shè)的資金投入，積極吸收、利用國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，加快高性能海防武器的研發(fā)，努力提高?？辗佬l(wèi)能力，從國(guó)情實(shí)際出發(fā)，走中國(guó)特色海洋軍事發(fā)展道路。

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