預算法改革研究——以公共財政原則為指導

韓大鵬

（審計署駐長春特派員辦事處 固定資產(chǎn)投資審計處，吉林 長春 130021）

一、公共財政在現(xiàn)行預算法中的體現(xiàn)

公共財政的概念起源于西方，是以市場經(jīng)濟為基礎的一種財政模式。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，最重要的是在國家宏觀調(diào)控下讓市場對社會資本、資源的分配起支配性的作用。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財政體制也相應地逐步由計劃經(jīng)濟財政向以保障和滿足社會公共需要為基本職能的公共財政轉(zhuǎn)型。

預算法是一部法律，但法律不等于法治。法治的實質(zhì)是限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利。[1]我國的預算法在制定時公共財政理念還未深入人心，但有一些條款已經(jīng)體現(xiàn)出了公共財政的原則。如預算法第三十條規(guī)定，各級預算支出的編制應當統(tǒng)籌兼顧、確保重點，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其它各類預算支出。這一規(guī)定在原則上體現(xiàn)出政府公共支出的合理需要為預算支出編制的第一考慮，雖然政府公共支出并不能與公共財政中的公共支出完全等同，但公共的印記已經(jīng)體現(xiàn)在預算法中。

二、我國現(xiàn)行預算法分析

我國預算管理的第一部法規(guī)是1951年政務院發(fā)布的《預算決算暫行條例》。該條例一直沿用了40年，直到1991年，國務院發(fā)布了《國家預算管理條例》。黨的十四大以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，為強化預算的分配和監(jiān)督職能，加強宏觀調(diào)控和對預算的管理，在總結(jié)預算單行條例實施的基礎上，1994年3月22日全國人大通過了《中華人民共和國預算法》，這是我國建國以來頒布的第一部預算單行法，自頒布后實施至今。

實施《預算法》以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，財政收入大幅增加。1995年全國財政收入為6242.2億元，2010年則達到了83 080億元，增長了13倍多。中國財政規(guī)模的快速增長和經(jīng)濟環(huán)境的變化使預算法實施環(huán)境發(fā)生了重大變化，現(xiàn)在的預算法在實施過程中存在著許多與目前經(jīng)濟環(huán)境不相適應和存在沖突的地方。尤其是在我國努力構(gòu)架公共財政框架的情況下，現(xiàn)行預算法在立法之初即存在的缺陷對公共財政框架的建立已產(chǎn)生了阻礙作用。

（一）預算程序不完整，關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失

現(xiàn)行的預算編制時間經(jīng)過幾次調(diào)整后已經(jīng)達到了10個月的時間。但在此期間政府預算的編制和部門預算“二上二下”的編報流程封閉運行，缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的科學論證環(huán)節(jié)，也缺乏向社會公眾征求意見的步驟。而每年各級政府財政預算經(jīng)人大批復后，向公眾公布的內(nèi)容過粗，沒有明細支出，除總量和大類的支出項目外，公眾無法了解預算的支出結(jié)構(gòu)，特別是部門預算的詳細情況，導致公眾無法對政府預算以及部門預算進行監(jiān)督。

（二）收入預算缺乏控制，超收收入使用脫離人大監(jiān)督

收入預算和支出預算是政府預算的兩翼。在預算法實施以來，預算管理的重點由收入預算轉(zhuǎn)向支出預算。這種轉(zhuǎn)變加強了對預算支出的控制，起到了積極的作用。但分稅制改革使財政部門將管理重點由收入轉(zhuǎn)向支出，這種對收入管理的弱化導致收入預算編報不夠準確，收入預算形同虛設。收入預算管理不到位，特別是缺乏對稅收收入的準確預測，直接影響支出預算編制的準確性及執(zhí)行的剛性。從深層次上看，由于收入預算編制不準確，作為預算審核、批復和組織的財政部門，無法對各部門的支出計劃進行預測，難以對于橫向的資金需求結(jié)構(gòu)、預算編制做出剛性要求，弱化了預算管理的主動性；同時，由于缺乏對收入的準確判斷，導致每年都產(chǎn)生大量的超收收入，而對于超收收入的使用程序在預算法中則沒有明確規(guī)定，造成人大難以對超收收入的使用進行審批和監(jiān)督，導致人大監(jiān)督權(quán)的落空。

（三）預算執(zhí)行存在隨意性，影響預算執(zhí)行的合規(guī)性與嚴肅性

用通俗的語言來講，預算就是“政府的基本財政收支計劃”。[2]由于在《預算法》中對預算編制缺乏科學的規(guī)定，預算在編制中難以細化到具體的部門和項目，使財政部門在預算編制中留有余地，導致預算執(zhí)行起來，追加要求過多，社會上所說的“跑部錢進”的現(xiàn)象即由此而來。加之《監(jiān)督法》沒有出臺，使預算監(jiān)督難以發(fā)揮職責，財政監(jiān)督工作也缺乏法律的嚴格約束力。

部門預算執(zhí)行隨意性大在現(xiàn)實工作中還表現(xiàn)為：在年初沒有安排的情況下，年中通過各種方式申請項目資金；有的項目在未列入年初部門預算的情況下，仍然繼續(xù)支出；而已列入部門預算的項目，也未按照項目的控制規(guī)模進行支出，經(jīng)費超支現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）預算審核、審批無明確規(guī)定，預算缺乏約束力

預算法只規(guī)定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對預算審批的制衡權(quán)則語焉不詳。[3]如：在《預算法實施條例》第二十七條中規(guī)定：“縣以上地方各級政府財政部門審核本級各部門預算草案”，而在第二十九條又規(guī)定：“縣級以上各級政府財政部門審核本級各部門的預算草案時，發(fā)現(xiàn)不符合編制預算要求的，應當予以糾正”。但對于不符合編制預算要求的事項卻未作出規(guī)定，這使財政部門審核部門預算時處于無法可依的境地，進一步增大了部門預算的人為因素，使財政資金的安排成為財政部門和預算部門單位之間的權(quán)利博弈。當財政部門強勢時，就會壓縮部門預算為自身預留財力資金；而當預算單位強勢時，則會壓縮財政部門的預算空間，并且為“政績工程”、“關(guān)系工程”開了綠燈。

三、預算法改革的必要性、原則和目標

通過上述對預算法存在問題的分析可以看出，對預算法的修改既是對現(xiàn)實中存在問題的修正，又是我國經(jīng)濟運行的內(nèi)在要求。

（一）預算法改革的必要性

我國目前處在社會主義市場經(jīng)濟階段，從本質(zhì)上講是法制經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟條件下，各種經(jīng)濟活動必須受到法律的制約。市場經(jīng)濟的公共性及其行政的嚴肅性，必然要求政府依法治國、依法理財。而現(xiàn)階段我國財政體制改革的目標是建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相配套的公共財政體系，其根本出發(fā)點是彌補“市場失靈”和“滿足社會公共需要”。我們正在建立的公共財政體系是市場經(jīng)濟類型下的財政，市場經(jīng)濟的法制性決定了公共財政的基礎是法制，它的一切收支活動必須有法可依、依法而為。

（二）預算法改革的原則

對預算法改革原則的確定，應遵循公共財政原則并體現(xiàn)公共財政所倡導的理念，只有如此修訂后的預算法才能與我國建立公共財政框架的改革目標相匹配。

1.依法理財原則

由于1994年預算法的歷史局限性，其規(guī)定原則性居多，可操作性不強。而隨著時間的推移、客觀環(huán)境的不斷變化和我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，出現(xiàn)了許多在制定1994年預算法時所不曾出現(xiàn)過的問題。由于很多問題在預算法中沒有明確規(guī)定，使預算在編制、執(zhí)行、調(diào)整等諸多方面的人為因素增加，難以實現(xiàn)構(gòu)建公共財政框架所要求的依法理財原則。在對預算的修改過程中，一定要對已經(jīng)暴露出來的問題進行明確，使預算收支能夠有法可依，杜絕人為因素。

2.公共支出方向原則

公共財政的內(nèi)涵在支出方向上表現(xiàn)為彌補市場失靈和用于公共產(chǎn)品。在預算法改革中，對預算支出的控制應貫徹這一原則。我國的財政從建國之初以建設為主到現(xiàn)在構(gòu)建公共財政框架，主要是支出方向的變化。如何通過對預算法的改革，控制財政支出。將財政資金退出競爭領(lǐng)域，讓市場來調(diào)節(jié)經(jīng)濟，財政只在公共領(lǐng)域中發(fā)揮作用，將是預算法改革的主要方向。

3.預算公開原則

政府預算是政府的收支計劃，收入來自于公眾，理應向公眾公開。應以明確的形式，向公眾公布預算的內(nèi)容。一方面公眾作為納稅人、國家財政收入的貢獻者，有權(quán)利了解預算支出的方向和過程；另一方面社會公眾也有權(quán)利監(jiān)督預算的執(zhí)行，控制預算的支出，政府受公眾委托，為公眾理財，就應該接受公眾的監(jiān)督。而我國目前對于政府預算仍然定義為機密，這顯然與公共財政的原則相悖，在預算法的改革過程中，公共性原則應予以體現(xiàn)。

（三）預算法改革的目標

我國財政改革的方向是構(gòu)建公共財政框架，預算法作為居于財政法核心地位中的法律，在改革過程中必然要與構(gòu)建公共財政框架相統(tǒng)一。體現(xiàn)公共財政的原則和精神，并保證公共財政的原則和精神能夠在預算支出中體現(xiàn)，是我國預算法改革的目標。

四、公共財政理念下的預算法改革

（一）明確預算權(quán)力，進一步劃分人大、政府、財政部門、預算單位之間職權(quán)

目前，中央和許多地方都實行了部門預算提交本級人民代表大會審查的辦法，為促使人大審查部門預算權(quán)力具有實質(zhì)性意義，應當明確人大及其常委會審查和批準本級預決算和本級各部門預決算、政府組織編制預決算、財政部門具體組織編制預決算以及制定支出標準和預算定額、各部門按照支出標準和預算定額編制本部門預決算等方面的權(quán)力規(guī)定。人大對政府的財政監(jiān)督被視為預算監(jiān)督最有效的手段，在預算法修改時，應重點研究財政體制、轉(zhuǎn)移支付、稅收的開征和停征、超收節(jié)支資金的動用、預算調(diào)整、預算科目設置、預算會計核算基礎等方面的權(quán)限在人大、政府、財政部門、預算單位之間的劃分，做到權(quán)責清晰。

（二）修改和完善預算法律制度，依法理財

明確規(guī)定部門預算編制的法律程序。部門預算編制程序的缺失使預算工作缺少遵循，建議在修改《預算法》時增加“關(guān)于部門預算編制程序”的條款，將目前部門預算編制中“二上二下”程序，以及在執(zhí)行中已較為完善的做法充實到預算法中來。如規(guī)定預算編制主管單位在3月底前向本級各部門下達編制下一年度部門預算的要求；各部門6月底上報部門預算建議數(shù)；財政部門于9月底前完成建議數(shù)的審核后，將其進行匯總編制本級政府預算，之后對各個部門預算編制單位下達控制限額；各部門根據(jù)控制限額最終完成部門預算草案的編制，并報財政部門審核。財政部門審核部門預算后，與政府預算一起上報人大審查。通過這一規(guī)定明確部門預算的編制程序，并將部門預算與政府功能預算結(jié)合起來，使之成為一個有機的整體。

同時為了明確部門預算的編制時間，實現(xiàn)預算編制的科學合理，要將部門編制的時間要求和編制程序明確規(guī)定下來，上升到法律層面，這將有利于部門預算編制的法制化、科學化和規(guī)范化。

（三）保證預算的完整性，促進政府公開預算

政府應該管的錢和政府應該花的錢都是財政資金，都應納入預算。應規(guī)定政府預算體系的內(nèi)容和構(gòu)成，明確界定預算的收入來源和支出范圍。同時，應對部門預算與政府預算的關(guān)系、國有資本經(jīng)營預算編制范圍和主體等方面作出規(guī)定。作為公共財政的執(zhí)行方式，政府預算應包括政府全部的收支活動，預算外資金的概念應是在向真正的公共財政過渡時存在的一種短期現(xiàn)象。我國目前的政府預算，只是一種不完全的、片面的預算。在預算法的修訂中，應取消預算外資金的概念，使政府預算成為真正的公共預算。

[1]杜波.論法治的實質(zhì)精神蘊涵——限制規(guī)范國家權(quán)力、維護保障人權(quán)[J].北京社會主義學院學報，2004，（2）.

[2]陳共.財政學[M].北京：中國人民大學出版社，1998.

[3]劉劍文，熊偉.中國預算法的發(fā)展與完善芻議[J].行政法學研究，2001，（4）.