規(guī)則的規(guī)則

■本刊評(píng)論員

規(guī)則的規(guī)則

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據(jù)北京大學(xué)一研究機(jī)構(gòu)透露：今年，研究人員向42家政府部門申請(qǐng)公開“人均辦公經(jīng)費(fèi)”信息。有9家公開了，15家承諾決算批復(fù)后公開；還有7家至今對(duì)公開申請(qǐng)置之不理，11家以各種理由予以拒絕。這篇報(bào)道在揭示“行政透明度”現(xiàn)狀的同時(shí)，也讓人不禁追問(wèn)：為什么不同政府部門對(duì)行政信息公開相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行如此不同？為什么不同的單位和個(gè)人對(duì)這些法規(guī)的解讀大相徑庭？在質(zhì)疑一些單位“有法不依”的同時(shí)，有一點(diǎn)不容忽視：相關(guān)法規(guī)生成過(guò)程和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)須重新審視。因?yàn)椤耙?guī)則”要有效地執(zhí)行，還需要有效的“規(guī)則的規(guī)則”加以保障。

“規(guī)則的規(guī)則”、“生成制度的制度”源自布坎南的說(shuō)法。除了立法的憲政基礎(chǔ)，“規(guī)則的規(guī)則”還應(yīng)包括一系列的操作和技術(shù)上的規(guī)范。一些部門拒絕公開“人均行政經(jīng)費(fèi)”，公民社會(huì)有權(quán)對(duì)其作出機(jī)構(gòu)臃腫、開支過(guò)大而不堪示人的合理質(zhì)疑，但相關(guān)法規(guī)剛性如何、法條自身有無(wú)漏洞可鉆、是否明確了一致可循的操作規(guī)程、法規(guī)執(zhí)行中出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)解釋權(quán)和裁決權(quán)是否落實(shí)，這些方面若存在問(wèn)題，也會(huì)使行政信息公開產(chǎn)生折扣。

憲政層面的“規(guī)則的規(guī)則”強(qiáng)調(diào)立法的程序正義、公平與效率的價(jià)值取向、限制公權(quán)、消除特權(quán)、保障公民權(quán)利。包括“人均行政經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的公共信息，可能對(duì)一些部門自身利益過(guò)于“敏感”，這些部門對(duì)公開相關(guān)信息不夠積極甚至有抵觸。“規(guī)則的規(guī)則”出了問(wèn)題，會(huì)生成無(wú)效率的制度，會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性的低效率和全局性的錯(cuò)誤。當(dāng)出現(xiàn)不少部門一致拒絕政務(wù)信息公開的申請(qǐng)時(shí)，審視法規(guī)是否完善及不夠完善的法規(guī)形成過(guò)程就成為必要。

從操作和技術(shù)層面來(lái)看，也有一些問(wèn)題需要追問(wèn)。其一，如果說(shuō)獲得此類公共信息是公民的合法權(quán)利，一些部門卻拒絕兌現(xiàn)，能拿他們?cè)趺崔k？這就是公共規(guī)則的剛性問(wèn)題。沒(méi)有人能擁有超越憲法和法律的權(quán)利，公共部門必須不折不扣地執(zhí)行法律規(guī)定，否則要有切實(shí)的問(wèn)責(zé)手段“如期而至”。當(dāng)缺乏對(duì)“有法不依”者的問(wèn)責(zé)規(guī)則時(shí)，規(guī)則可執(zhí)行也可不執(zhí)行，就喪失了應(yīng)有的價(jià)值。

其二，規(guī)則正當(dāng)性的一個(gè)重要方面就是其可操作性。如果規(guī)則太原則、太模糊，理解上就有分歧，執(zhí)行與否就沒(méi)有評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)則就會(huì)有空子可鉆。有些部門提出的一些拒絕公開“人均行政經(jīng)費(fèi)”的理由，如該項(xiàng)申請(qǐng)“概念不清”，申請(qǐng)者需要“資格”等說(shuō)明制度設(shè)計(jì)上保障規(guī)則的可操作性也是非常必要的，否則規(guī)則還是容易被曲解。

其三，當(dāng)出現(xiàn)眾多部門拒絕公開“人均行政經(jīng)費(fèi)”這樣的公共信息并引起爭(zhēng)議時(shí)，相關(guān)擁有法規(guī)解釋權(quán)的部門并沒(méi)有及時(shí)現(xiàn)身作出說(shuō)明和裁決，任由不同的部門“各自為政”，使公共制度喪失應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)性，這也應(yīng)該是“規(guī)則的規(guī)則”失范的一個(gè)表現(xiàn)。

“人均行政經(jīng)費(fèi)”信息公開問(wèn)題上的爭(zhēng)議，很可能與制定規(guī)則的憲政基礎(chǔ)和技術(shù)規(guī)范缺乏有關(guān)，這一案例也告訴我們：建立可以信賴的“規(guī)則的規(guī)則”，才能使公共制度更加具有正當(dāng)性和可操作性，使政府行為更加謹(jǐn)慎和規(guī)范，也能使社會(huì)上減少猜忌和爭(zhēng)端，讓社會(huì)更有凝聚力。