試析我國(guó)行政問責(zé)制的倫理構(gòu)建路徑

王啟鳳

（瀘州醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院，四川瀘州，646000）

試析我國(guó)行政問責(zé)制的倫理構(gòu)建路徑

王啟鳳

（瀘州醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院，四川瀘州，646000）

行政問責(zé)制能否很好地發(fā)揮作用，對(duì)我國(guó)建設(shè)責(zé)任政府有著至關(guān)重要的意義。在此通過對(duì)行政問責(zé)制的內(nèi)涵界定和存在的問題進(jìn)行闡述，分析其主要原因在于行政人倫理意識(shí)、行政文化及倫理立法的缺失。從倫理的視角，思考完善我國(guó)行政問責(zé)制的路徑，即從行政人、社會(huì)公眾、行政組織內(nèi)部和行政倫理立法等方面著手，增強(qiáng)行政人員的責(zé)任感和倫理意識(shí)，切實(shí)做到向人民負(fù)責(zé)。

行政問責(zé)；責(zé)任政府；倫理

行政問責(zé)制是在2003年非典時(shí)期由于上千名官員被免職才引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。隨后，從中央到地方陸續(xù)頒布了行政問責(zé)規(guī)章制度和辦法。我國(guó)逐漸從“風(fēng)暴問責(zé)”向“制度問責(zé)”過渡，政府管理也逐見成效。然而，法律和制度永遠(yuǎn)都無法把行政行為固定在某些一成不變的模式中，它必須為行政行為留下一定的自由空間，而這個(gè)空間有可能成為行政主體發(fā)揮創(chuàng)造性的前提，也有可能成為行政主體濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)，所以，倫理規(guī)范顯得相當(dāng)重要［1］。本文從行政問責(zé)制的理論背景和現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，以倫理的視角，提出行政問責(zé)制構(gòu)建的一些想法和思路。

一、行政問責(zé)制的內(nèi)涵界定及現(xiàn)實(shí)要求

行政問責(zé)制誕生的時(shí)間較短，理論界對(duì)其涵義的界定爭(zhēng)議頗多。因此，對(duì)其涵義和現(xiàn)實(shí)要求的探尋是政府管理中有效實(shí)施行政問責(zé)制的必要前提。

（一）行政問責(zé)制內(nèi)涵的界定

學(xué)術(shù)界對(duì)問責(zé)制的探討比較多，其中一致的看法認(rèn)為，問責(zé)就是追究分內(nèi)應(yīng)做之事，“問責(zé)制”即追究責(zé)任的制度。而行政問責(zé)制（administrative accountability system）只是問責(zé)制中的一個(gè)分支，學(xué)術(shù)界對(duì)其界定和內(nèi)涵卻有著不同的理解。寧波大學(xué)周亞越教授認(rèn)為，行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范［2］。從中可看出，行政問責(zé)的客體是各級(jí)政府及其公務(wù)員；行政問責(zé)的主體包括行政機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、人大、中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等；行政問責(zé)的范圍從管理不善、政績(jī)平平到用人失察、決策失誤等；行政問責(zé)的程序是指如何問的問題，即要對(duì)問責(zé)的程序進(jìn)行規(guī)定，使其有規(guī)可循，而不要僅憑個(gè)人的主觀意愿；行政問責(zé)的后果是承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）行政問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)要求

1.建設(shè)責(zé)任政府的要求

隨著民主觀念和人民參與意識(shí)的提高，民主政治成為世界的潮流，人民授權(quán)給政府，政府代表人民行使權(quán)力，政府應(yīng)該向人民負(fù)責(zé)，因此，責(zé)任政府成為時(shí)代的要求。學(xué)者張成福認(rèn)為，人們對(duì)責(zé)任政府的期望和要求表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）責(zé)任政府意味著政府能積極地滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求；（2）責(zé)任政府要求政府承擔(dān)道德的、政治的、行政的、法律上的責(zé)任；（3）責(zé)任政府意味著一套對(duì)政府的控制機(jī)制［3］。在政府和人民的被授權(quán)與授權(quán)關(guān)系中，如果政府無法回應(yīng)公民的期待和信任，就有可能出現(xiàn)責(zé)任危機(jī)和信任危機(jī)，因此，政府的政策和行為就應(yīng)以社會(huì)公眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。一個(gè)政府只有在真正履行了責(zé)任的時(shí)候才是合理、合法的，也正是在這種要求下，對(duì)行政人員問責(zé)成為了一種必然。

2.建設(shè)市民社會(huì)的要求

傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”體制下，整個(gè)社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)由政府計(jì)劃安排，一切聽從政府的指揮和命令。整個(gè)社會(huì)的所有行業(yè)都被整合到一個(gè)以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去，這是一種缺乏生機(jī)與活力的“纖維化”體系，或者叫做“沒有社會(huì)的國(guó)家（state without society）”［4］。這樣的體系常常有個(gè)致命的弱點(diǎn)，那就是社群缺乏自組織（self-organized）能力，遇事只能依賴于政府的命令。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸形成，政府也要轉(zhuǎn)變自身的職能，通過管理來推動(dòng)社會(huì)逐漸走向成熟，使社會(huì)具有較強(qiáng)的自組織能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自治，即建立市民社會(huì)?！笆忻裆鐣?huì)這一名稱始終標(biāo)志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來的社會(huì)組織，這種社會(huì)組織在一切時(shí)代都構(gòu)成國(guó)家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎(chǔ)”［5］。而在這個(gè)過程中，政府應(yīng)該對(duì)自己的工作要做到公開和透明，讓廣大的民眾能夠?qū)φ袨檫M(jìn)行監(jiān)督、參與到社會(huì)事務(wù)的管理中來。

二、我國(guó)行政問責(zé)制存在的問題分析

由于我國(guó)行政問責(zé)制還處在探索時(shí)期，所以存在著許多的不足，如問責(zé)主體不明，問責(zé)對(duì)象狹窄，問責(zé)程序操作性不強(qiáng)等。目前，許多學(xué)者對(duì)這些微觀層面的具體問題已經(jīng)探討得比較多了，因此，本文從宏觀層面上對(duì)行政問責(zé)制存在的問題進(jìn)行分析。

（一）行政問責(zé)制是一種被動(dòng)的善后程序

2003年12月23日，重慶中國(guó)石油川東鉆探公司發(fā)生“井噴”特大事故，造成大量人員傷亡，幾萬(wàn)民眾的正常生活受到影響。2004年2月5日，北京密云縣舉辦迎新春燈展，由于領(lǐng)導(dǎo)和管理措施沒有很好落實(shí)，導(dǎo)致云虹橋上人員擁擠、踩踏，造成37人死亡、37人受傷。隨后，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司黨組書記馬富才，密云縣委副書記、縣長(zhǎng)張文相繼引咎辭職。2008年6月，貴州省甕安縣發(fā)生了圍攻政府部門的嚴(yán)重打、砸、燒群體性事件，縣委書記王勤、縣長(zhǎng)王海平、甕安公安局長(zhǎng)申貴榮等被免職。從這幾年對(duì)行政首長(zhǎng)的處理來看，目前我國(guó)的行政問責(zé)制僅僅是一種善后處罰制度，停留在一種消極的路徑依賴，只發(fā)揮著有限的作用，而不能有效地約束權(quán)力［6］。行政問責(zé)制不僅僅是一種被動(dòng)的善后處罰制度，而是一種提前預(yù)防措施，其本質(zhì)是為了使政府官員樹立責(zé)任觀念，切實(shí)做到向人民負(fù)責(zé)。

（二）行政問責(zé)制缺乏法律保障

行政問責(zé)制在我國(guó)處于起步階段，現(xiàn)在，還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)制的全國(guó)性法律，問責(zé)的依據(jù)主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》中的相關(guān)規(guī)定。此外，各地根據(jù)自己的情況出臺(tái)了行政首長(zhǎng)問責(zé)的暫行辦法。這些規(guī)范性文件雖然為行政問責(zé)提供了一定的依據(jù)，但是其法律效力卻相對(duì)較低、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確，而且不同的地方性規(guī)章對(duì)行政問責(zé)的對(duì)象、主體、程序、范圍、步驟及責(zé)任形式和懲罰力度的規(guī)定都極其不一致，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。而且有的規(guī)定和辦法內(nèi)容過于籠統(tǒng)，不夠詳細(xì)，因此在實(shí)際操作起來難度較大，隨意性也較高，沒有體現(xiàn)民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的尊重。由于缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)和具體的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，問責(zé)制在一些地方和部門成了一種擺設(shè)，問責(zé)結(jié)果難以服眾。

（三）行政人倫理意識(shí)的缺失

行政問責(zé)制的最終目的是要使政府及行政人員對(duì)其所做的一切向公眾有所“交代”，是讓握有公共權(quán)力的政府行政人員對(duì)其行動(dòng)負(fù)責(zé)，使行政人員樹立倫理意識(shí)，以道德規(guī)范約束自己，以人民的利益為上，為人民謀利益。通過對(duì)我國(guó)行政問責(zé)制現(xiàn)在還處于一種善后程序的狀態(tài)分析，產(chǎn)生這種問題的主要原因是行政人員自身在行使權(quán)力的過程中，道德意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)自己的行為約束不夠，對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)也不正確，容易濫用權(quán)力。此外，行政人員是一個(gè)獨(dú)特的群體，社會(huì)對(duì)行政人員的行政行為做出了特殊的規(guī)范，因此，行政人員應(yīng)該具有職業(yè)意識(shí)，建立特殊的職業(yè)道德——行政道德。然而我國(guó)行政人員的行政職業(yè)意識(shí)方面卻是相當(dāng)?shù)娜?。學(xué)者張康之認(rèn)為，行政人員之所以會(huì)出現(xiàn)各種腐敗和失范現(xiàn)象，原因是行政人員的職業(yè)群體不像其他的職業(yè)群體那樣，擁有來自這個(gè)群體的每一個(gè)個(gè)體的職業(yè)意識(shí)，因此，要塑造行政人員的人格和職業(yè)意識(shí)，培養(yǎng)他們的倫理觀念和道德體系。

（四）“民本位”行政文化的缺失

行政文化潛移默化地影響著行政人員的倫理品德，對(duì)其產(chǎn)生消極或積極的作用。我國(guó)深受2000多年封建思想的影響，傳統(tǒng)的封建政府職能主要是統(tǒng)治職能，要求全國(guó)上下都一致服從政府的統(tǒng)治，要求全社會(huì)的資源都服從政府的統(tǒng)一支配，政府的意志主導(dǎo)一切。這種“人治”的思想也深深地影響現(xiàn)今人們的觀念，以至于行政人員在行使權(quán)力時(shí)很少受到社會(huì)公眾的監(jiān)督和問責(zé)。長(zhǎng)期以來的“官本位”行政文化對(duì)行政人員的影響，以至于他們?cè)谛惺箼?quán)力的時(shí)候只知道對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，任何事情以上級(jí)馬首是瞻，而且形式主義盛行，工作不求，不務(wù)實(shí)，在工作中缺乏透明度，重人治而輕法治。這種政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的文化氛圍沒有責(zé)任和公眾的概念，使行政人員長(zhǎng)期以來也不會(huì)對(duì)自己的行為進(jìn)行反思，權(quán)力不受約束。而且在我國(guó)常常有以集體承擔(dān)責(zé)任的方式來代替?zhèn)€人承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)，因此，在整個(gè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部就缺乏“民本位”的行政文化。

三、我國(guó)行政問責(zé)制的倫理構(gòu)建路徑分析

學(xué)者特里·L·庫(kù)珀（Terry L.Cooper）認(rèn)為，在公共組織中，保持負(fù)責(zé)任的行為有兩種方法：內(nèi)部控制和外部控制［7］。要完善我國(guó)行政問責(zé)制，也應(yīng)從內(nèi)外兩方面加強(qiáng)對(duì)公共行政官員的控制來實(shí)現(xiàn)，即制度與倫理。其中，倫理是一種非正式的制度，它是軟性的、內(nèi)在的和價(jià)值層面的，倫理規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是從行政人員內(nèi)心層面起到約束作用，減少“失責(zé)”行為的發(fā)生，“防患于未然”。因此，可以探索行政問責(zé)制的倫理構(gòu)建路徑。

（一）增強(qiáng)行政人員倫理意識(shí)

增強(qiáng)官員倫理意識(shí)就要重塑官員的行政價(jià)值和道德意識(shí)，良好的行政道德習(xí)慣地養(yǎng)成是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在這個(gè)過程中，主體首先要接受一種善的觀念，然后將這種觀念內(nèi)化，抑制自己內(nèi)心的惡的想法，經(jīng)過無數(shù)次的強(qiáng)化，從而形成良好的品德。黑格爾（George Wilhelm Friedrich Hegel）曾指出：“對(duì)倫理事物的習(xí)慣，成為取代最初純粹自然意志的第二天性”，“在習(xí)慣中，自然意志和主觀意志之間的對(duì)立消失了，主體內(nèi)部的斗爭(zhēng)平息了，于是習(xí)慣成為倫理的一部分”［8］。由于道德習(xí)慣并不是天生的，是靠慢慢培養(yǎng)的，因而培養(yǎng)良好的品德必須從培養(yǎng)良好的習(xí)慣做起。要強(qiáng)化行政人員的倫理意識(shí)和人民利益至上的觀念，就要對(duì)行政人員進(jìn)行倫理道德和責(zé)任意識(shí)的培訓(xùn)，要求其在日常行政工作中形成良好的行政道德習(xí)慣。另外，還可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定關(guān)于行政人員的行政職業(yè)道德準(zhǔn)則，使行政人員慢慢地養(yǎng)成良好的習(xí)性和道德習(xí)慣。

（二）提高公民民主意識(shí)

按照委托代理理論，人民授權(quán)給政府后，還要采取措施對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，否則政府可能不會(huì)按照授權(quán)人的要求行使權(quán)力，所以，人民要有充分的參與意識(shí)。現(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜，公共管理事務(wù)不能僅僅依靠政府及其行政人員來處理，而要使公民能夠參與到政府的管理中來，發(fā)展市民社會(huì)（civic society）。B·蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）認(rèn)為，這種公民參與公共管理的參與模式的最大特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)在于“它強(qiáng)調(diào)公民參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息，這種積極的態(tài)度能使錯(cuò)誤在出現(xiàn)以前就可以得到糾正”，而且公民參與可以使政府行為沿著民意方向發(fā)展，有助于提升政府的責(zé)任性［9］。政府要轉(zhuǎn)變角色，改進(jìn)職能，不能再像以前那樣做“大政府，小社會(huì)”，而要適當(dāng)?shù)卦谀承╊I(lǐng)域放松管制，充分發(fā)揮公眾的作用，讓他們參與其中，做“小政府，大社會(huì)”。一方面可以縮減規(guī)模，減少工作量，另外一方面還提高了辦事效率。

（三）營(yíng)造“民本位”行政文化

行政人員總是在既定的文化背景熏陶下成長(zhǎng)起來的，當(dāng)他做出行政行為的選擇時(shí)，文化因素必然潛在地發(fā)揮作用。行政文化是通過行政人員的思想觀念、價(jià)值取向和道德意識(shí)發(fā)揮作用的。社會(huì)學(xué)理論指出，人在社會(huì)化過程中必然要受到文化環(huán)境的影響，包括社會(huì)整體文化、社區(qū)文化、某一階層文化和家庭文化等。行政人員的倫理道德意識(shí)不可能在倫理真空中養(yǎng)成，因此，行政文化影響著行政人員的倫理道德意識(shí)。行政文化可以塑造和改變行政人員的習(xí)性和氣質(zhì)，如新加坡的公務(wù)員廉政建設(shè)在世界都是有名的，公務(wù)員在那里的廉潔程度也是首屈一指，其原因就是新加坡的政府建設(shè)有良好的行政文化，整個(gè)社會(huì)都是倡導(dǎo)廉潔，公務(wù)員在這種文化氛圍下，也就慢慢地受到感染。在我國(guó)就要塑造一種有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?shù)摹懊癖疚弧毙姓幕Ｖ挥性谥醒胝偷胤秸紶I(yíng)造出這種文化，使行政人員牢記自己的使命，用倫理道德規(guī)范自己的行政行為，才能真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，才能真正地對(duì)人民負(fù)責(zé)。

（四）完善行政倫理立法

在國(guó)外許多國(guó)家，倫理立法已經(jīng)得到普遍認(rèn)同，通過官員倫理立法，對(duì)官員約束自身行為起到了積極的作用，其中最典型的以美國(guó)為例。1978年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院和眾議院通過了《美國(guó)政府行為倫理法》。1989年1月25日，宣誓就職的美國(guó)總統(tǒng)布什向聯(lián)邦政府3700名高級(jí)行政人員發(fā)表了“本屆政府決心維護(hù)行政倫理”的演說，同時(shí)任命了一個(gè)由8位專家組成的總統(tǒng)倫理委員會(huì)。1989年4月2日，國(guó)會(huì)通過了布什總統(tǒng)提交的《美國(guó)政府行為倫理改革法》。1992年，美國(guó)政府又頒布了《美國(guó)行政部門雇員倫理行為標(biāo)準(zhǔn)》。正是因?yàn)槊绹?guó)政府在官員倫理建設(shè)方面如此重視，才使得美國(guó)的政府官員注意日常的行為，時(shí)時(shí)以道德標(biāo)準(zhǔn)要求自己。同時(shí)，還要應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的行政倫理管理機(jī)構(gòu)，美國(guó)眾議院內(nèi)設(shè)置有“眾議院倫理委員會(huì)”；美國(guó)政府倫理辦公室成為一個(gè)具有很大獨(dú)立性的政府機(jī)構(gòu)，它直接向總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。我國(guó)政府應(yīng)借鑒外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，首先出臺(tái)政府倫理法，對(duì)政府官員的日常行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，同時(shí)還要成立相應(yīng)的倫理辦公室對(duì)倫理法的實(shí)施進(jìn)行管理和監(jiān)督，只有雙管齊下，才能取得良好的效果。

（五）加強(qiáng)社會(huì)的倫理監(jiān)督

倫理作為一種社會(huì)控制手段，其本質(zhì)特征在于主體的自覺和自律，“但是主體的自覺和自律不會(huì)自發(fā)形成的，除了需要進(jìn)行強(qiáng)化和培訓(xùn)外，還必須有強(qiáng)有力的威懾和有力的社會(huì)監(jiān)督，尤其是社會(huì)輿論的監(jiān)督”［10］。在我國(guó)，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，他應(yīng)該對(duì)國(guó)家行政人員的日常工作情況進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)詢，然而長(zhǎng)期以來，人大的質(zhì)詢等程序則少有啟動(dòng)，出現(xiàn)了集體“失語(yǔ)”現(xiàn)象。此外，電視、報(bào)紙、雜志等大眾傳播媒介受國(guó)家機(jī)關(guān)管理，其報(bào)道內(nèi)容更是受到嚴(yán)格的審查，要對(duì)官員的違法行為進(jìn)行曝光是少之又少。不少官員為所欲為，置國(guó)家法律不顧，在行使權(quán)力的時(shí)候，卻將肩上的責(zé)任、倫理道德規(guī)范拋到腦后。因此，我們要充分發(fā)揮人大、新聞媒體的作用，通過社會(huì)尤其是輿論的監(jiān)督形成社會(huì)和輿論上的壓力，使行政人員切實(shí)履行好職責(zé)，按照行政倫理的要求來行使權(quán)力。這樣可以通過行政官員倫理的構(gòu)建，從內(nèi)心和價(jià)值層面，增強(qiáng)官員責(zé)任意識(shí)，防范失職現(xiàn)象的發(fā)生，而不是著眼于事后的問責(zé)處罰，有利于節(jié)約問責(zé)成本。

在一個(gè)強(qiáng)調(diào)法治、民主的國(guó)家，責(zé)任政府就要接受人民的監(jiān)督和問責(zé)。提倡行政問責(zé)制的倫理建設(shè)，并不意味著否定行政問責(zé)制的法制化，因?yàn)榉芍贫冉ㄔO(shè)與倫理建設(shè)是互補(bǔ)的，他們互為前提。完善我國(guó)行政問責(zé)制不在于追究和懲罰幾個(gè)官員，而在于從根本上促使政府行政人員樹立負(fù)責(zé)任的行政倫理品德，營(yíng)造良好的“民本位”行政文化，通過對(duì)行政人員的倫理道德進(jìn)行法律規(guī)范，社會(huì)大眾、人民代表對(duì)行政人員的監(jiān)督以及對(duì)公共事務(wù)活動(dòng)的參與來推進(jìn)我國(guó)責(zé)任政府、法治政府的建設(shè)。

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王啟鳳（1985-），女，碩士，助教，研究方向?yàn)楣芾韺W(xué)、醫(yī)藥營(yíng)銷學(xué)。