從投入預(yù)算制度到績(jī)效預(yù)算制度的必然性分析——以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

馬 喆

（遼寧衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院 衛(wèi)生管理系，遼寧 沈陽(yáng) 110101）

一、導(dǎo)論

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域?qū)嵭械氖峭度腩A(yù)算制度。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法：財(cái)政部門必須及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。據(jù)此，我國(guó)預(yù)算管理制度只關(guān)注財(cái)政部門是否將預(yù)算資金撥付到預(yù)算部門和預(yù)算單位，并不關(guān)注預(yù)算資金的使用情況。另外，現(xiàn)行預(yù)算法實(shí)施細(xì)則規(guī)定的預(yù)算編制依據(jù)包括：本級(jí)政府、部門、單位的預(yù)算管理職權(quán)、上一年度預(yù)算執(zhí)行情況、本年度預(yù)算收支變化因素?？梢?jiàn)，編制預(yù)算時(shí)主要考慮的是各級(jí)政府、各部門、各單位為履行職責(zé)需要多少預(yù)算資金，以及上一年度的預(yù)算資金的余缺，沒(méi)有規(guī)定上一年度預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)本年度預(yù)算的實(shí)質(zhì)影響；雖然預(yù)算法中提到了“上一年度預(yù)算執(zhí)行情況”也是編制預(yù)算時(shí)要考慮的因素，但是并沒(méi)有規(guī)定對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的具體考核標(biāo)準(zhǔn)，因此這個(gè)因素在預(yù)算編制中幾乎不能發(fā)揮參考作用。

總之，我國(guó)的投入預(yù)算制度是一種粗放的預(yù)算管理制度，只關(guān)注預(yù)算資金投入，不關(guān)注預(yù)算資金產(chǎn)出。無(wú)論各預(yù)算部門和預(yù)算單位在使用預(yù)算資金的過(guò)程中是否實(shí)現(xiàn)了公共預(yù)算的目標(biāo)——社會(huì)公平正義，都不影響下一年度的預(yù)算編制，也就不會(huì)影響各部門和各單位下一年度獲得預(yù)算資金的數(shù)額。投入預(yù)算制度只能保障預(yù)算資金源源不斷地送到預(yù)算部門和預(yù)算單位手中，但是嚴(yán)重缺乏對(duì)預(yù)算部門和預(yù)算單位科學(xué)合理使用預(yù)算資金的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。這必將造成預(yù)算部門和預(yù)算單位在使用預(yù)算資金時(shí)的隨意性增強(qiáng)，很難保障有限的預(yù)算資金真正用于供給社會(huì)公眾所需要的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。

鑒于此，預(yù)算法改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容就是從投入預(yù)算制度過(guò)渡到績(jī)效預(yù)算制度?？?jī)效預(yù)算是20世紀(jì)50年代美國(guó)總統(tǒng)胡佛發(fā)起的。領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效預(yù)算改革的胡佛委員會(huì)認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種注重政府的工作或服務(wù)的成就，而不像過(guò)去那樣，只注重人力、物力投入的預(yù)算制度。

我國(guó)財(cái)政部預(yù)算司認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，它是以政府部門預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評(píng)價(jià)的預(yù)算管理模式。在績(jī)效預(yù)算管理中，應(yīng)運(yùn)用一定的考核方法、量化指標(biāo)及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行考評(píng)，目的是合理配置預(yù)算資金，規(guī)范預(yù)算資金運(yùn)用，提高預(yù)算資金使用效率和效益。

可見(jiàn)，與投入預(yù)算制度只關(guān)注預(yù)算資金投入相比，績(jī)效預(yù)算制度將預(yù)算結(jié)果作為控制政府預(yù)算的重要指標(biāo)。預(yù)算結(jié)果包括“提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量、及時(shí)性以及公民的滿意度”[1]。這就是預(yù)算的績(jī)效。績(jī)效預(yù)算制度將預(yù)算績(jī)效狀況與預(yù)算資金配置聯(lián)系起來(lái)，能夠約束和激勵(lì)政府自覺(jué)履行預(yù)算方案，實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算目標(biāo)。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，投入預(yù)算制度到績(jī)效預(yù)算制度的改革具有深厚的理論依據(jù)。

二、抑制預(yù)算部門和預(yù)算單位的機(jī)會(huì)主義行為傾向

（一）投入預(yù)算制度無(wú)法抑制機(jī)會(huì)主義行為傾向

根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，社會(huì)公眾和預(yù)算部門、單位均為“經(jīng)濟(jì)人”。社會(huì)公眾讓渡私人財(cái)產(chǎn)權(quán)形成預(yù)算資金的利益目標(biāo)是獲得私人無(wú)法供給的公共產(chǎn)品；預(yù)算部門和單位則以實(shí)現(xiàn)本位利益為目標(biāo)。任何“經(jīng)濟(jì)人”都具有機(jī)會(huì)主義行為傾向，意思是說(shuō)人具有隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向?！巴飞僭O(shè)，人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中總是盡最大能力保護(hù)和增加自己的利益，自私且不惜損人，只要有機(jī)會(huì)，就會(huì)損人利己，這就是機(jī)會(huì)主義?！盵2]在投入預(yù)算制度下，預(yù)算資金經(jīng)財(cái)政部門分配后，由各預(yù)算部門或預(yù)算單位具體支配，而且預(yù)算資金使用的績(jī)效狀況又不影響下一年度的預(yù)算資金配置。在機(jī)會(huì)主義行為傾向的驅(qū)使下，使用預(yù)算資金的主體極易運(yùn)用預(yù)算資金牟取本位利益，違背了財(cái)政資金 “取之于民，用之于民”的基本原則，構(gòu)成政府財(cái)政權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。

（二）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制效力有限

雖然預(yù)算監(jiān)督機(jī)制能夠在一定程度上抑制機(jī)會(huì)主義行為傾向，但是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行權(quán)掌握在預(yù)算部門和預(yù)算單位手中，不論是人大還是財(cái)政部門只能在預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差之后才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而糾正預(yù)算執(zhí)行的錯(cuò)誤不得不付出更高的成本；而且，預(yù)算執(zhí)行信息的公開一直廣受關(guān)注，主要因?yàn)槿舜蠛拓?cái)政部門難以獲得及時(shí)完備的預(yù)算信息，“各個(gè)部門的預(yù)算收支行為被置于財(cái)政部門控制之外……大量信息被部門壟斷。”[3]在“信息不對(duì)稱”的情況下，人大和財(cái)政部門的監(jiān)督權(quán)行使存在很大障礙。況且，對(duì)抑制預(yù)算部門和預(yù)算單位的機(jī)會(huì)主義行為傾向而言，任何外部監(jiān)督的效力都不及內(nèi)在約束和激勵(lì)機(jī)制?？?jī)效預(yù)算制度正是這樣一種內(nèi)在約束和激勵(lì)機(jī)制。

（三）績(jī)效預(yù)算制度對(duì)機(jī)會(huì)主義行為傾向的抑制

在績(jī)效預(yù)算制度下，預(yù)算資金使用的績(jī)效狀況決定了下一年度預(yù)算資金的配置。具體考核預(yù)算績(jī)效的指標(biāo)包括：預(yù)算投入、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、預(yù)算產(chǎn)出和預(yù)算結(jié)果；投入與過(guò)程決定了經(jīng)濟(jì)性，投入與產(chǎn)出決定了效率性，產(chǎn)出與結(jié)果決定了有效性。[4]預(yù)算部門和預(yù)算單位只有實(shí)現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)，即節(jié)約、高效地運(yùn)用預(yù)算資金提供社會(huì)公眾滿意的公共產(chǎn)品，才能在下一年度的預(yù)算編制中獲得所需的預(yù)算資金；如果預(yù)算績(jī)效目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的預(yù)算部門和預(yù)算單位下一年的預(yù)算資金將被縮減或者取消。在這種情況下，預(yù)算部門和預(yù)算單位必然十分清楚地認(rèn)識(shí)到：只有實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公眾的利益才能實(shí)現(xiàn)其本位利益。由此，預(yù)算部門和預(yù)算單位的機(jī)會(huì)主義行為傾向從內(nèi)部受到抑制，從根本上保障了社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、控制財(cái)政預(yù)算的交易成本

（一）財(cái)政預(yù)算的交易本質(zhì)

交易的本質(zhì)是雙方為了自身的利益進(jìn)行博弈的過(guò)程。只要雙方主體存在各自的利益需求，并且需要在對(duì)方的配合下實(shí)現(xiàn)各自的利益，就存在交易。對(duì)財(cái)政預(yù)算而言，預(yù)算部門和單位作為理性經(jīng)濟(jì)人，從其產(chǎn)生那天起，就存在本位利益。而且，社會(huì)公眾的利益要通過(guò)預(yù)算部門和單位的預(yù)算執(zhí)行行為得以實(shí)現(xiàn)；各部門和單位的本位利益要通過(guò)社會(huì)公眾的預(yù)算授權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。所以，財(cái)政預(yù)算是社會(huì)公眾與政府之間圍繞預(yù)算資金的配置進(jìn)行的交易。

康芒斯將交易分為“買賣的交易”、“管理的交易”和“限額的交易”三種類型。其中管理的交易普遍存在于社會(huì)政治領(lǐng)域，表現(xiàn)為全體公民與國(guó)家權(quán)力之間的交易——公民讓渡自由權(quán)利形成國(guó)家，國(guó)家由此獲得公共權(quán)力為全體公民謀利益；還表現(xiàn)為公民與政府之間的交易——公民繳納稅賦與政府提供公共產(chǎn)品之間的交易。[5]財(cái)政預(yù)算就是一種“管理的交易”。它體現(xiàn)了全體公民讓渡其財(cái)產(chǎn)權(quán)所形成的國(guó)家預(yù)算權(quán)，和國(guó)家行使預(yù)算權(quán)為公民謀利益的交易關(guān)系；也體現(xiàn)了公民納稅形成預(yù)算資金，和政府運(yùn)用預(yù)算資金提供公共產(chǎn)品之間的交易關(guān)系。

（二）財(cái)政預(yù)算的交易成本

任何非個(gè)體的交易均存在交易成本。波斯納將交易成本定義為“市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的費(fèi)用，即當(dāng)事人雙方在通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易時(shí)，搜集有關(guān)信息、進(jìn)行談判、訂立契約并檢查、監(jiān)督契約實(shí)施所需要的費(fèi)用?！盵6]即交易成本是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的程序性成本。馬修斯認(rèn)為，“交易費(fèi)用包括事前簽訂合同和事后實(shí)施合同的費(fèi)用，……從廣義上講，交易費(fèi)用是人和人之間關(guān)系的費(fèi)用，而生產(chǎn)費(fèi)用是人與物之間關(guān)系的費(fèi)用?！盵7]

如前所述，財(cái)政預(yù)算是社會(huì)公眾與政府之間圍繞預(yù)算資金進(jìn)行的交易，比任何私人主體之間的交易都要復(fù)雜。財(cái)政預(yù)算交易成本并不是提供某種公共產(chǎn)品的實(shí)體成本，而是財(cái)政預(yù)算運(yùn)行的成本、程序性成本。從交易成本的用途來(lái)看，包括預(yù)算信息收集成本、預(yù)算信息分析成本、預(yù)算談判成本、預(yù)算資金配置權(quán)尋租成本。從交易成本存在階段來(lái)看，包括編制、審議、執(zhí)行、審計(jì)成本。

過(guò)高的交易成本會(huì)降低財(cái)政預(yù)算的效率。需要指出，財(cái)政預(yù)算的效率與普通市場(chǎng)交易的經(jīng)濟(jì)效率不同，它是指運(yùn)用有限的財(cái)政資金為社會(huì)提供效用最大化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，社會(huì)公眾的滿意程度是衡量財(cái)政預(yù)算效率的最重要指標(biāo)。

（三）制度對(duì)控制交易成本的作用

科斯定理為控制交易成本提供了重要指引。由于“交易成本為零”只是一種理想狀態(tài)?？扑沟诙ɡ碚J(rèn)為，如果交易成本大于零，市場(chǎng)主體可能無(wú)法在市場(chǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下達(dá)成交易，從而無(wú)法達(dá)成有效率的結(jié)果。這時(shí)，法律制度對(duì)權(quán)利的配置會(huì)影響交易成本，進(jìn)而影響資源配置的效率。

但是，科斯定理是在市場(chǎng)機(jī)制的背景下，論證法律制度對(duì)控制交易成本的重要性，財(cái)政預(yù)算是宏觀調(diào)控行為，科斯定理對(duì)控制財(cái)政預(yù)算交易成本是否具有指導(dǎo)意義？市場(chǎng)機(jī)制，即供求關(guān)系決定價(jià)格，進(jìn)而影響資源配置的機(jī)制。價(jià)格是產(chǎn)品的接受方愿意為其支付的貨幣，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了對(duì)某種產(chǎn)品的珍視和渴望程度。財(cái)政預(yù)算的目標(biāo)是提供公民所需要的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品不存在市場(chǎng)價(jià)格，但是公民對(duì)各種公共產(chǎn)品的珍視和渴望程度卻是不同的。當(dāng)某種公共產(chǎn)品供不應(yīng)求時(shí)，公民對(duì)其珍視和渴望程度增加，引導(dǎo)預(yù)算資金投入該領(lǐng)域；反之則阻止預(yù)算資金流向該領(lǐng)域。在這種機(jī)制下，發(fā)揮供求信息傳導(dǎo)作用的不是價(jià)格，而是社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的珍視和渴望程度。這種機(jī)制可以引導(dǎo)財(cái)政資金的配置。因此，財(cái)政預(yù)算交易是在特殊的機(jī)制下運(yùn)行的，其作用與一般市場(chǎng)機(jī)制并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

所以，根據(jù)科斯定理，預(yù)算制度對(duì)控制財(cái)政預(yù)算交易成本具有重要作用。

（四）績(jī)效預(yù)算制度控制財(cái)政預(yù)算交易成本的作用

績(jī)效預(yù)算制度將預(yù)算績(jī)效與下一年度預(yù)算編制掛鉤，即預(yù)算資金在各部門、各單位的配置與其使用預(yù)算資金的績(jī)效存在直接聯(lián)系。在績(jī)效預(yù)算制度下，財(cái)政部門編制預(yù)算、人大審議預(yù)算必須以預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效狀況為依據(jù)，所以預(yù)算部門和單位必須收集并且向財(cái)政部門和人大提供預(yù)算執(zhí)行情況的信息，由此降低了財(cái)政部門和人大的預(yù)算信息收集和分析成本。在預(yù)算編制和審議過(guò)程中，各預(yù)算部門和單位為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金進(jìn)行激烈的博弈，而預(yù)算資金是有限的，為了權(quán)衡各方面的利益，不得不支付高昂的談判成本，甚至還產(chǎn)生了預(yù)算資金配置權(quán)的尋租成本?？?jī)效預(yù)算制度使預(yù)算資金的配置與預(yù)算績(jī)效聯(lián)系，使預(yù)算資金配置的依據(jù)更加明確，所以降低了談判成本和尋租成本。

四、構(gòu)建預(yù)算部門和預(yù)算單位的“潛在利益”

績(jī)效預(yù)算制度取代投入預(yù)算制度屬于強(qiáng)制性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷的主要局限在于“它可能違背了一致同意原則”，“違背了一些人的利益”，“這類制度很難有效率”[8]。對(duì)于績(jī)效預(yù)算制度而言，各預(yù)算部門和預(yù)算單位所獲得的預(yù)算資金數(shù)額與其完成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的情況正相關(guān)，因此，相比較投入預(yù)算制度，他們必須付出更多的努力才能獲得預(yù)算資金。一些部門和單位習(xí)慣了投入預(yù)算制度下使用預(yù)算資金的隨意性，對(duì)績(jī)效預(yù)算制度存在抵觸情緒。但是，績(jī)效預(yù)算制度同時(shí)構(gòu)建了預(yù)算部門和預(yù)算單位的“潛在利益”，即在預(yù)算資金有限的前提下，績(jī)效水平高的部門和單位可能獲得更多的預(yù)算資金支持，反之則不能得到足額的預(yù)算資金。這樣可以督促預(yù)算部門和單位為了獲得潛在利益自覺(jué)貫徹績(jī)效預(yù)算制度，提高預(yù)算績(jī)效水平。

（一）投入預(yù)算制度下不存在潛在利益驅(qū)動(dòng)

在投入預(yù)算制度下，財(cái)政部門根據(jù)各預(yù)算部門和預(yù)算單位的需要將財(cái)政資金分配到其手中，然后由其自主支配。對(duì)預(yù)算部門和單位而言，只要上報(bào)了財(cái)政資金使用計(jì)劃一般都可以獲得相應(yīng)的資金支持。當(dāng)然，在財(cái)政資金有限的情況下，財(cái)政部門在不同預(yù)算資金使用主體之間權(quán)衡資金分配是必要的，但是預(yù)算資金配置仍主要依據(jù)預(yù)算資金使用主體上報(bào)的計(jì)劃。所以，預(yù)算部門和預(yù)算單位在財(cái)政預(yù)算中的利益是直接的，不存在潛在利益。因?yàn)椴淮嬖跐撛诶?，預(yù)算部門和單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)不需考慮如何實(shí)現(xiàn)并提高預(yù)算績(jī)效，以便在下一個(gè)預(yù)算年度繼續(xù)獲得財(cái)政支持，而只須考慮如何將財(cái)政部門分配到其賬戶上的財(cái)政資金花完，這樣就可以在下一個(gè)預(yù)算年度申報(bào)更大數(shù)額的預(yù)算計(jì)劃?，F(xiàn)實(shí)中存在的財(cái)政資金的浪費(fèi)現(xiàn)象主要原因也在于此。

（二）績(jī)效預(yù)算制度下的潛在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制

績(jī)效預(yù)算制度則規(guī)定，各預(yù)算部門和預(yù)算單位可能獲得的預(yù)算資金數(shù)額并不完全取決于其上報(bào)的資金使用計(jì)劃，而主要取決于其上一年度預(yù)算執(zhí)行績(jī)效狀況。各部門和單位欲獲得更多的財(cái)政資金支持，必須在每一個(gè)預(yù)算年度都完成好績(jī)效指標(biāo)，而且每個(gè)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)都是量化指標(biāo)，預(yù)算部門和單位必須把財(cái)政部門分配的預(yù)算資金科學(xué)合理地配置。所以，預(yù)算部門和單位可能獲得的財(cái)政資金是一種“潛在利益”，只有其實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，才能獲得計(jì)劃的財(cái)政資金支持。

根據(jù)績(jī)效預(yù)算制度，在編制預(yù)算草案時(shí)，預(yù)算部門和單位必須上報(bào)上一年度預(yù)算執(zhí)行績(jī)效情況，同時(shí)上報(bào)下一年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門據(jù)此編制預(yù)算草案，人大據(jù)此審議預(yù)算草案。預(yù)算部門和單位在“潛在利益”的驅(qū)動(dòng)下，必須自覺(jué)約束其預(yù)算資金使用行為，把有限的預(yù)算資金用于實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，這樣就形成了預(yù)算部門和單位的內(nèi)在約束、激勵(lì)機(jī)制。績(jī)效預(yù)算制度能夠提高預(yù)算資金使用效率，節(jié)約預(yù)算資金其主要原因也在于此。

五、結(jié)語(yǔ)

績(jī)效預(yù)算制度取代投入預(yù)算制度是預(yù)算法改革的必由之路。因?yàn)榭?jī)效預(yù)算制度正視了作為“經(jīng)濟(jì)人”的預(yù)算部門和單位的機(jī)會(huì)主義行為傾向，關(guān)注了財(cái)政預(yù)算過(guò)程中存在的交易成本，重視潛在利益對(duì)預(yù)算部門和單位自覺(jué)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算公共利益目標(biāo)的約束和激勵(lì)作用。所以，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，績(jī)效預(yù)算制度的推行具有充分的必要性。

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