法律施行日期條款立法探析

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省第四期“333高層次人才培養(yǎng)工程”資助經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：黃永忠（1968- ），男，江蘇靖江人，江蘇省人民政府法制辦公室經(jīng)濟(jì)法規(guī)處處長(zhǎng)，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、立法學(xué)、行政法學(xué)。摘要：法的施行日期條款是法的必備內(nèi)容之一，直接決定法的時(shí)間效力，進(jìn)而影響人們的權(quán)利義務(wù)。但是，長(zhǎng)期以來，對(duì)此問題卻沒有引起應(yīng)有的關(guān)注，實(shí)踐中對(duì)這一條款的表述也紛亂多樣，缺乏統(tǒng)一。為此，需要進(jìn)一步闡明這一條款的法理基礎(chǔ)，并通過修改現(xiàn)行法律的相應(yīng)條文，規(guī)范法的施行日期表述方式。

關(guān)鍵詞：法律；施行日期；表述方式；立法完善

中圖分類號(hào)：D901文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1605（2012）05-0064-04

法制建設(shè)/ 2012·5·法制建設(shè)/ 2012·5一、現(xiàn)行法律施行日期條款的表述評(píng)析

法律施行日期條款是任何法律都必須具備的條款之一，它是法律投入實(shí)際操作的明示性規(guī)定?；仡櫸覈?guó)立法實(shí)踐中有關(guān)法律施行日期條款的規(guī)定，以2000年7月1日起施行的《立法法》為分水嶺，可以劃分為前后兩個(gè)階段。在《立法法》之前，對(duì)法律施行日期未作明確規(guī)定，對(duì)此表述通常有以下幾種形式：

1.在法律標(biāo)題的題注和正文中均明確規(guī)定施行日期。如1992年4月3日中華人民共和國(guó)主席令第56號(hào)公布的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，在題注中注明“自公布之日起施行”，同時(shí)在正文最后一條規(guī)定：“本法自公布之日起施行?！?991年12月17日國(guó)務(wù)院令第93號(hào)發(fā)布的《中國(guó)公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》，在題注中注明“自1992年5月1日起施行”，同時(shí)在正文最后一條規(guī)定：“本辦法自1992年5月1日起施行?！边@類表述方式在20世紀(jì)90年代前后，占有較大比重。

2.在法律正文中規(guī)定施行日期。如1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)刑法》，在題注中僅注明“1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過”，而在正文第九條中規(guī)定：“本法自1980年1月1日起施行?！痹偃?986年4月12日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)民法通則》，僅在正文最后一條規(guī)定：“本法自1987年1月1日起施行?！?988年9月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《樓堂館所建設(shè)管理暫行條例》，在題注中僅注明“1988年9月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布”，而在正文中最后一條規(guī)定：“本條例自發(fā)布之日起施行?！?0世紀(jì)80年代，大部分法律采用這類表述方法。

3.在法律標(biāo)題的題注和正文中均未規(guī)定施行日期。如1954年9月21日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》，僅在題注中注明“1954年9月21日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過”，正文中未規(guī)定施行日期。與之相類似，1979年2月23日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議原則通過的《中華人民共和國(guó)森林法（試行）》也僅在題注中注明“1979年2月23日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議原則通過”，正文中未規(guī)定施行日期。此類情形，大多存在于20世紀(jì)80年代中期之前制定的法律。但該類法律一般都在題注中標(biāo)明通過日期，該日期在執(zhí)行中通常視同施行日期。

除以上幾種常見表述形式外，還有一些特殊表述形式，主要有這樣幾種：

1.法的施行日期必須以滿足相應(yīng)條件為前提。如1986年12月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》在正文最后一條規(guī)定：“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿3個(gè)月之日起試行。試行的具體部署和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！倍吨腥A人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》于1988年4月13日由第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過，該法第六十九條規(guī)定：“本法自1988年8月1日起施行?！庇纱送扑?，《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》的施行日期實(shí)際上應(yīng)當(dāng)開始于1988年11月1日。再如1991年6月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施細(xì)則》在正文最后一條規(guī)定：“本細(xì)則自《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》施行之日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法施行細(xì)則》和《中華人民共和國(guó)外國(guó)企業(yè)所得稅法施行細(xì)則》同時(shí)廢止?！倍吨腥A人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》則于1991年4月9日由第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過，該法正文最后一條明確規(guī)定：“本法自1991年7月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國(guó)外國(guó)企業(yè)所得稅法》同時(shí)廢止。”這種情形在我國(guó)立法例中較為少見。

2.法的施行日期以年度為起算單位。如1985年2月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》在正文最后一條規(guī)定：“本條例自1985年度起施行?！痹偃?985年4月11日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1985年5月15日財(cái)政部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)財(cái)政部對(duì)外國(guó)企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)征收工商統(tǒng)一稅、企業(yè)所得稅的暫行規(guī)定》在正文最后一條規(guī)定：“本規(guī)定自1985年度起施行?！贝祟惽樾我远惙ň佣?，主要與稅額計(jì)征方法有關(guān)，但有溯及既往之嫌。

3.混合施行日期。如1984年11月15日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海14個(gè)港口城市減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的暫行規(guī)定》對(duì)施行日期專門作出規(guī)定，其表述為：“本規(guī)定有關(guān)所得稅的減征、免征，自1984年度起施行；有關(guān)工商統(tǒng)一稅的減征、免征，自1984年12月1日起施行?！贝祟惽樾卧谖覈?guó)立法例中也極為個(gè)別。

值得一提的是，1987年4月21日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》曾對(duì)法的施行日期有所涉及。其第十七條規(guī)定：“行政法規(guī)規(guī)定由主管部門制定實(shí)施細(xì)則的，實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)發(fā)布的同時(shí)或稍后即行發(fā)布，其施行日期應(yīng)當(dāng)與行政法規(guī)的施行日期相同?！边@一條款的本意或許是要求主管部門積極履行立法職責(zé)，但由于制定實(shí)施細(xì)則必然需要一段時(shí)間，很難做到與“施行日期相同”，進(jìn)而也就使得這一規(guī)定失去了實(shí)踐的意義。

21世紀(jì)伊始，隨著《中華人民共和國(guó)立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的相繼出臺(tái)，有關(guān)法的施行日期條款無法可依的狀況得以改觀。2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)立法法》第五十一條規(guī)定：“法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定施行日期?！钡谖迨l第一款規(guī)定：“簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機(jī)關(guān)、通過和施行日期。”這一規(guī)定使得法律的施行日期條款正式進(jìn)入國(guó)家法律的視域。隨后不久，2001年11月16日國(guó)務(wù)院第321號(hào)令公布的《行政法規(guī)制定程序條例》第二十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案的審議意見，對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改，形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。簽署公布行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院令載明該行政法規(guī)的施行日期?！钡诙艞l規(guī)定：“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。”同日國(guó)務(wù)院第322號(hào)令公布的《規(guī)章制定程序條例》第三十條規(guī)定：“公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號(hào)、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、部門首長(zhǎng)或者省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)署名以及公布日期?！钡谌l規(guī)定：“規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！?/p>

上述規(guī)定使我國(guó)法律、行政法規(guī)和規(guī)章施行日期條款的立法有了直接的法律依據(jù)。此后，法律的施行日期條款表述方式趨于統(tǒng)一，一般都在題注和正文的末尾分別明確規(guī)定法律的施行日期。

二、法律施行日期條款的法理分析

法律的生命在于實(shí)施。任何一部法律制定公布以后，其最直接的要求是在現(xiàn)實(shí)生活中生效執(zhí)行。為此，就要求法律必須準(zhǔn)確清晰地規(guī)定從哪一具體時(shí)間開始生效。這是因?yàn)椋?/p>

1.就立法程序而言，按照通常的理解，一部法律經(jīng)過提案、起草、審議、表決、通過直到公布，表明完成了一個(gè)完整的立法過程，法律即當(dāng)然明確何時(shí)開始對(duì)社會(huì)產(chǎn)生法律效力。但事實(shí)并非如此，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，上引例證中題注和正文中均未注明法律施行日期的立法例以及一些特殊情形的立法例，就不能當(dāng)然得出法律生效的準(zhǔn)確開始時(shí)間，因而需要進(jìn)一步明確規(guī)定。更為普遍的現(xiàn)象是，在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，法律案在表決之時(shí)，法律的施行日期條款通常是空白的，因?yàn)榇藭r(shí)法律案是否能夠獲得通過還不能確定，而且人們著力關(guān)注的是法律規(guī)范的實(shí)體性內(nèi)容，該條款往往被認(rèn)為是細(xì)枝末節(jié)，不為人們所注意。而一旦表決獲得通過，則須由相關(guān)立法工作人員填寫具體生效日期后，交發(fā)布機(jī)關(guān)公布。規(guī)定法律的具體生效日期，明確施行時(shí)間，實(shí)際上是立法過程中的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)。

2.就立法技術(shù)而言，有些法律由于種種原因，無法在條文中立即規(guī)定其具體的生效日期，其制定公布以后，必須依賴于其他條件進(jìn)行推斷或者通過其他形式另行確定。如前引例證《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》，該法通過公布時(shí)，《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》尚未制定出臺(tái)，因而其生效日期就無法得以明確。再如域外法律，亦有相似情形，1968年《瑞士行政程序法》第八十二條規(guī)定：“本法之生效日期由聯(lián)邦行政委員會(huì)定之。”1993年《日本行政程序法》在施行日期條款中規(guī)定：“本法自公布日起1年內(nèi)，以政令訂定施行日?！币虼?，對(duì)此類法律，如果不能進(jìn)一步明確規(guī)定其具體的生效時(shí)間，就會(huì)使法律的效力始終處于待定狀態(tài)，顯然這不符合制定法律的目的。

3.就法律的實(shí)施而言，通常情況下，一部法律制定出臺(tái)后并不應(yīng)當(dāng)即時(shí)生效，而應(yīng)當(dāng)為有關(guān)實(shí)施機(jī)關(guān)留有相應(yīng)的準(zhǔn)備時(shí)間。如1982年3月8日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《民事訴訟法（試行）》，規(guī)定自1982年10月1日起試行。從公布到施行這一期間，人民法院需要充實(shí)相應(yīng)的人員、配備必要的場(chǎng)所等，以滿足實(shí)施的需要。有些需要實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行充分準(zhǔn)備的法律從公布到生效可能留有更長(zhǎng)的時(shí)間段。如2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過、同年4月5日國(guó)務(wù)院第492號(hào)令發(fā)布的《政府信息公開條例》，規(guī)定自2008年5月1日起施行，從公布到施行，間隔一年多時(shí)間，一個(gè)主要目的就是為了讓政府信息公開機(jī)構(gòu)能夠充分做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。在這一意義上，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定確切的施行日期，一方面，讓法律實(shí)施機(jī)關(guān)主動(dòng)做好相應(yīng)準(zhǔn)備；另一方面也迫使法律實(shí)施機(jī)關(guān)積極做好相應(yīng)準(zhǔn)備。

4.就法律的實(shí)現(xiàn)而言，其制定公布以后，當(dāng)然都期望能得到廣大社會(huì)公眾一體遵行，盡最大可能提高法律在社會(huì)生活中的實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)此則需要以廣大公眾知曉熟悉法律的內(nèi)容為前提。當(dāng)代社會(huì)，盡管對(duì)公民知情權(quán)的認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步深化，但其作為公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，已進(jìn)入公法和私法的雙重領(lǐng)域，則是一項(xiàng)不爭(zhēng)的事實(shí)［1］。公民能夠清晰地知曉法律所規(guī)范的內(nèi)容何時(shí)開始對(duì)自己發(fā)生法律效力，正是知情權(quán)在法治領(lǐng)域的鮮明體現(xiàn)。特別是在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)家，所謂“刑不可知，則威不可測(cè)”的封建糟粕仍有不少殘余。基于此，任何一部法律都應(yīng)當(dāng)以明示的方式規(guī)定生效的時(shí)間，以使公民能夠事先對(duì)照法律規(guī)范的權(quán)利義務(wù)調(diào)整自身的行為，并對(duì)自身的行為進(jìn)行合法性預(yù)期，從而促進(jìn)法律在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的有效實(shí)現(xiàn)。

三、完善法律施行日期條款立法的建議

既然法的施行日期條款是法的一個(gè)必備內(nèi)容，且直接關(guān)涉公民的權(quán)利義務(wù)，理應(yīng)引起足夠的關(guān)注。但事與愿違，關(guān)于法的時(shí)間效力這一問題在很長(zhǎng)時(shí)間“沒有引起應(yīng)有的重視”［2］。其表現(xiàn)為，一方面，長(zhǎng)期以來對(duì)這一問題缺乏相應(yīng)的理論探究，另一方面，在20世紀(jì)新中國(guó)的立法實(shí)踐中，對(duì)此也沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定。

盡管《中華人民共和國(guó)立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的頒布施行，結(jié)束了法律生效條款無法可依的狀況，但從立法實(shí)踐層面看，其規(guī)定顯得過于原則，缺乏可操作性。對(duì)法律而言，僅要求“明確規(guī)定施行日期”，至于施行日期與通過日期以及公布日期之間應(yīng)當(dāng)有無間隔期、間隔期的長(zhǎng)短如何、具體怎樣確定等，無相關(guān)規(guī)定。對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章而言，除幾種特殊情形外，要求“自公布之日起30日后施行”，同樣存在間隔期的長(zhǎng)短如何、具體怎樣確定、是否有最長(zhǎng)間隔期的限制等問題。在立法實(shí)踐中對(duì)法的施行日期的規(guī)定缺乏統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)范，立法例中對(duì)此表述也就不一致。如2006年1月18日國(guó)務(wù)院第122次常務(wù)會(huì)議通過、2006年1月29日國(guó)務(wù)院令第458號(hào)公布、自2006年3月1日起施行的《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》，從公布之日到施行之日，間隔期剛好滿足30日的要求。而與之調(diào)整的法律關(guān)系相類似的《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》，于2002年8月14日國(guó)務(wù)院第62次常務(wù)會(huì)議通過、2002年9月29日國(guó)務(wù)院第363號(hào)令公布，自2002年11月15日起施行，其公布與施行日期則間隔在45日以上。再如同屬于環(huán)境保護(hù)方面的《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，前者于2001年8月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過、同日由中華人民共和國(guó)主席令第55號(hào)公布，自2002年1月1日起施行，其間隔期為4個(gè)月。后者于2002年10月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過、同日由中華人民共和國(guó)主席令第77號(hào)公布，自2003年9月1日起施行，其間隔期超過10個(gè)月。兩部法律同屬一個(gè)部門，間隔期限差距如此之大，似乎并無令人信服的理由或者依據(jù)。

在立法工作實(shí)踐中，如何確定一部法律的具體施行日期，也無相關(guān)明確規(guī)定。以政府規(guī)章為例，規(guī)章草案審議之時(shí)，規(guī)章的施行日期還不能確定。規(guī)章草案審議通過后，由法制機(jī)構(gòu)根據(jù)審議意見形成草案修改稿報(bào)行政首長(zhǎng)簽署命令予以公布。其中，針對(duì)具體的施行日期，通常由法制機(jī)構(gòu)相關(guān)立法工作人員憑借日常工作經(jīng)驗(yàn)預(yù)估出交行政首長(zhǎng)簽署的時(shí)間，再在該時(shí)間段基礎(chǔ)上向后推30天，然后一般選擇該下個(gè)月的一日作為施行的日期。因此，本來很嚴(yán)肅的一項(xiàng)工作，在實(shí)際工作中卻顯得有些隨意。

在法律條文中明確規(guī)定法的施行日期是法的一個(gè)必備內(nèi)容，表明了法的時(shí)間效力狀態(tài)。其更為現(xiàn)實(shí)的價(jià)值意義在于，通過明確規(guī)定法的施行日期，使廣大公民在此之前能夠知曉、熟悉法的內(nèi)容，從而保障公民在可以預(yù)知的法律關(guān)系中生活的權(quán)利。正是基于這一根本目的，在法律的公布日期到施行日期之間應(yīng)當(dāng)有一個(gè)間隔期，以備該法所涉及的法律關(guān)系主體為實(shí)現(xiàn)該法而能完成相應(yīng)工作。目前世界各國(guó)的立法例幾乎都采用了這一模式。當(dāng)然，這一間隔期應(yīng)當(dāng)控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，使其既符合設(shè)定間隔期的本意，又不至于過分延長(zhǎng)法律的施行日期。針對(duì)每一部具體的法律，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律所調(diào)整內(nèi)容的繁簡(jiǎn)、所規(guī)范法律關(guān)系的難易、甚至條文數(shù)量的多少對(duì)施行日期進(jìn)行相對(duì)精確的估量。

綜上，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定中關(guān)于法的施行日期條款建議修改如下：

《立法法》第五十一條增加一款作為第二款：“法律應(yīng)當(dāng)自公布之日起1個(gè)月后至1年內(nèi)施行；但是，涉及國(guó)家安全、宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)政策的確定以及公布后不立即施行將有礙法律施行的，可以自公布之日起施行?！钡谖迨l第一款修改為：“簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機(jī)關(guān)、通過、公布和施行日期?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第二十七條第二款修改為：“簽署公布行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院令載明該行政法規(guī)的通過、公布和施行日期?！钡诙艞l修改為：“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起1個(gè)月后至9個(gè)月內(nèi)施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行?！?/p>

《規(guī)章制定程序條例》第三十二條修改為：“規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起1個(gè)月后至6個(gè)月內(nèi)施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！薄?/p>

參考文獻(xiàn)：

［1］林愛珺.知情權(quán)研究述評(píng)［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2008（7）：59

［2］周旺生.立法論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1994：590.

責(zé)任編輯：錢國(guó)華