經(jīng)濟(jì)安全視閾下的民間金融法律規(guī)制與監(jiān)管

張凱

中國刑事警察學(xué)院青年教師科研計劃項目《新型傳銷犯罪的特點及偵防對策研究》階段性成果之一

[摘 要]以經(jīng)濟(jì)安全為基本視閾，研究了我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與民間金融的關(guān)系，研究了我國民間金融存在和發(fā)展的必要性和可能性，研究了民間金融發(fā)展對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等問題，在此基礎(chǔ)上，對規(guī)范和引導(dǎo)我國民間金融健康發(fā)展提出了規(guī)制監(jiān)管對策和建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)安全； 民間金融； 規(guī)制； 監(jiān)管；

近年來，我國民間金融日漸活躍，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。但是，民間金融猶如一把雙刃劍，它在發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、支持民營企業(yè)融資和推進(jìn)正規(guī)金融改革創(chuàng)新等積極作用的同時，也存在著干擾金融宏觀調(diào)控、易引發(fā)金融風(fēng)險等方面的負(fù)面效應(yīng)。同時，由于這些資金游離于監(jiān)管體系之外，在一些地方出現(xiàn)了民間金融的無序發(fā)展，給金融和社會帶來了不穩(wěn)定，尤其是一些不規(guī)范的民間金融活動，嚴(yán)重危害而影響了國家經(jīng)濟(jì)安全。

一、民間金融的界定

民間金融（Informal Finance）也被界定為“非正規(guī)金融”，是指在政府批準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)管的金融活動（正規(guī)金融）之外所存在的游離于現(xiàn)行制度法規(guī)邊緣的金融行為。民間金融，就是為了民間經(jīng)濟(jì)融通資金的所有非公有經(jīng)濟(jì)成分的資金活動。

民間金融最簡單的形式為親友間的自由借貸。隨著市場開放程度的提高和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的簡單形式不足以滿足人們的需要，民間金融組織形式應(yīng)運而生，甚至出現(xiàn)了專業(yè)化程度和機構(gòu)化程度較高的民間金融形式，如“銀背”、合會、私募基金、錢莊、當(dāng)鋪等多種形式?？梢姡耖g金融作為一種自發(fā)的交易行為，其產(chǎn)生和發(fā)展必然存在內(nèi)在規(guī)律。目前我國民間金融已有相當(dāng)規(guī)模，從總體上來講，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。

民間金融一般具備如下幾個特征:

第一，民間金融是自發(fā)產(chǎn)生的，而不是由政府主導(dǎo)建立的。民間金融具有內(nèi)生性，是一種內(nèi)生金融，即它的產(chǎn)生、發(fā)展是經(jīng)濟(jì)體本身所需要和催生的，是經(jīng)濟(jì)中自發(fā)產(chǎn)生的金融活動。從交易活動的主體來看，交易的對手基本上是從正式金融部門得不到融資安排的經(jīng)濟(jì)行為人，比如發(fā)生相互借貸行為的農(nóng)民，創(chuàng)業(yè)企業(yè)獲得創(chuàng)業(yè)資本。因此，民間金融的內(nèi)生性是其一個重要特征，為我們尋找其比較優(yōu)勢提供了依據(jù)。

第二，交易對象不是被正式金融所認(rèn)可的非標(biāo)準(zhǔn)化合同性的金融工具。

第三，正式的金融中介具有規(guī)范的機構(gòu)和固定的經(jīng)營場所，而目前的民間金融一般不具備這些特征。

第四，民間金融游離于金融監(jiān)管體系之外，即沒有與之對應(yīng)的成熟的金融監(jiān)管制度。在我國，正規(guī)金融系統(tǒng)諸如銀行、保險、農(nóng)村信用社等均已有較成熟的金融監(jiān)管制度，在這范圍之外的經(jīng)濟(jì)主體所從事的融資活動則很少受到金融監(jiān)管，均屬于民間金融范疇。

二、我國民間金融發(fā)展存在的主要問題

我國民間金融發(fā)展歷史悠久，隨著市場開放程度的提高和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的簡單形式不足以滿足人們的需要，民間金融組織形式應(yīng)運而生，甚至出現(xiàn)了專業(yè)化程度和機構(gòu)化程度較高的民間金融形式，但是我國民間金融的發(fā)展存在的主要問題有以下幾個方面：

第一，民間金融管理無法可依。新中國成立以來，政府對民間金融經(jīng)歷了由禁止、打擊、默認(rèn)而不提倡到提出鼓勵、引導(dǎo)的過程，但目前我國缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)確認(rèn)民間金融的合法地位，明確民間融資主體雙方的權(quán)利和義務(wù)、業(yè)務(wù)開展及監(jiān)督管理等相關(guān)內(nèi)容，民間金融的產(chǎn)權(quán)保護(hù)只能通過私人來提供，從而給社會帶來不安定因素。

第二，民間金融的發(fā)展具有投機性和區(qū)域局限性。民間金融流動具有隨意性、隱秘性，同時放貸人的出發(fā)點往往是追求高利，難免有較強的投機傾向。民間資本的關(guān)系型和地域性特征決定了民間金融帶有區(qū)域局限的特征，組織和經(jīng)營活動范圍受區(qū)域限制，其難以運用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)進(jìn)行經(jīng)營和管理創(chuàng)新，難以提高競爭力。同時，民間金融沒有自己的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，不便開展異地存取、轉(zhuǎn)賬結(jié)算、支付清算等業(yè)務(wù)。

第三，民間金融在一定程度上擾亂正常的金融和社會秩序。民間金融資源的融投資渠道處于隱蔽狀態(tài)，無法保證其運作的可持續(xù)性和合法性，在利益最大化的驅(qū)動下，很難避免其不為非法經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)組織所利用。民間借貸規(guī)避了由于收取借款利息產(chǎn)生的所得稅，造成國家稅收的流失。地下金融流量中的跨境流動資金，無論是對匯率，還是對國際收支的實際均衡都有一定的影響。由于民間金融組織的不規(guī)范性與資金運營過程中的高風(fēng)險，容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛和金融詐騙，民間金融的存款安全性也得不到保障，既影響資金市場的有序運作，也易引起社會不穩(wěn)定。

第四，民間金融給國家宏觀調(diào)控帶來困難。民間金融作為自發(fā)性金融，一般只注重市場需求和自身效益，其發(fā)展容易違背國家產(chǎn)業(yè)政策，也容易對國家金融宏觀調(diào)控帶來沖擊，同時，由于大量的閑置資金從銀行流出，造成金融信號失真，干擾了中央銀行對社會信用總量的監(jiān)測，從而嚴(yán)重影響宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

第五，民間金融無序發(fā)展對正規(guī)金融機構(gòu)產(chǎn)生負(fù)面影響。民間借貸無序發(fā)展在一定程度上對農(nóng)村信用社和經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)商業(yè)銀行的存款來源產(chǎn)生極大沖擊，對正規(guī)金融機構(gòu)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)構(gòu)成競爭威脅，其產(chǎn)生的風(fēng)險很有可能導(dǎo)致正規(guī)金融部分信貸資金被異化。一些放債人一方面在銀行貸款，另一方面向外放債，使得一部分低息的銀行貸款變相成為高息的民間借貸。這部分民間借貸具有較強的隱匿性，一旦資金鏈斷裂，民間借貸的風(fēng)險將轉(zhuǎn)嫁到銀行業(yè)金融機構(gòu)，很可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

三、我國民間金融規(guī)制與監(jiān)管缺陷

國家對于民間金融的規(guī)制出臺了很多法律、法規(guī)，但是近年來出現(xiàn)的很多案件，揭示了民間金融監(jiān)管的缺陷：

第一，缺乏確認(rèn)民間金融合法地位的法律法規(guī)。作為誘致性制度變遷的產(chǎn)物，我國民間金融活動缺乏法律和政策依據(jù)。目前，我國還沒有一部法律或法規(guī)來確立民間金融的合法地位，明確民間金融的交易主體及民間金融參與各方的權(quán)利和義務(wù)，民間金融還未獲得國民待遇，從而注定了民間金融的發(fā)展還存在著制度障礙。

第二，缺乏相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、撤并制度。目前的民間金融實際上是以個人信用為基礎(chǔ)的、沒有得到國家法律認(rèn)可的、尚未納入政府監(jiān)管范圍的金融形式，缺乏有關(guān)民間金融機構(gòu)設(shè)置、撤并等方面的制度，從而導(dǎo)致民間金融魚龍混雜。

第三，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險規(guī)避和安全保障制度。我國的民間金融大多缺乏正規(guī)的組織形式、良好的運作機制、有效的約束機制和風(fēng)險控制機制，具有非正式、不規(guī)范、高風(fēng)險等特征。隨著民間金融規(guī)模和范圍的不斷擴(kuò)大、參與人數(shù)的增加，民間金融組織的血緣、地緣關(guān)系不斷被突破，風(fēng)險不斷累積，大大降低了民間金融的安全性和效率。

第四，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理制度。民間金融活動大部分在法律規(guī)定之外進(jìn)行，因而主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系很難得到法律的保障，缺乏有效的監(jiān)督管理，對國家金融秩序容易產(chǎn)生不良的作用。

四、我國民間金融規(guī)制與監(jiān)管對策

以國家經(jīng)濟(jì)安全為主要視角，本文提出了規(guī)制和監(jiān)管民間金融的相關(guān)對策體系。

1.完善相關(guān)法律制度，提供民間金融制度環(huán)境

首先，制訂認(rèn)可和保護(hù)民間金融的法律制度。建議國家立法部門盡快制定《民間金融法》，賦予不同組織形式民間金融以法律地位，引導(dǎo)其從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”，并通過法律保護(hù)合約雙方的正當(dāng)權(quán)益，明確雙方的義務(wù)，促使其逐步走上契約化和規(guī)范化軌道。通過立法，界定民間借貸與非法融資，為民間借貸構(gòu)筑一個合法的運作平臺。要設(shè)置民間借貸的禁止類條款，禁止為違反國家政策和法律法規(guī)的活動提供融資以及參加非法集資，否則不受法律保護(hù)。要規(guī)范民間借貸基本操作要素，規(guī)范抵押品的范圍，使其符合有關(guān)法律要求。同時，要給予小額貸款組織應(yīng)有的法律地位。其次，建立合理的民間金融組織市場準(zhǔn)入與退出制度。民營金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入路徑選擇應(yīng)遵循自下而上，自小而大，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身規(guī)律的原則，其機構(gòu)設(shè)置和規(guī)模升級的基礎(chǔ)是具有自生能力的自我擴(kuò)張，而不能是自上而下，多層級的政府推動型的分支機構(gòu)設(shè)置模式。要降低市場準(zhǔn)入門檻，在適當(dāng)時機允許那些產(chǎn)權(quán)清晰、具有一定規(guī)模、財務(wù)制度比較健全、運營管理比較規(guī)范的民間金融機構(gòu)自下而上地重新創(chuàng)建新的金融組織。再次，探索建立適合民間金融發(fā)展的監(jiān)管機制。一是建議修訂《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，明確銀行業(yè)監(jiān)管部門在非法集資的認(rèn)定、查處、取締等方面的職責(zé)，引導(dǎo)廣大中小企業(yè)依法合規(guī)地向社會公開籌集資金。二是在更大范圍內(nèi)建立有效的監(jiān)測制度。建立監(jiān)測通報系統(tǒng)，由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀行監(jiān)管部門、發(fā)改委、統(tǒng)計局等部門定期開展調(diào)查和統(tǒng)計，及時監(jiān)測轄內(nèi)民間融資的總量、利率水平、資金來源及運用情況，對其業(yè)務(wù)特別是風(fēng)險狀況進(jìn)行有效監(jiān)管，明確借貸主體、最高借貸額、利率水平，強化信息披露和風(fēng)險提示，增強民間融資雙方的法制觀念、風(fēng)險意識和自我保護(hù)能力。三是重視行業(yè)自律、社會監(jiān)督（包括新聞媒體、社會輿論、群眾參與等）和市場約束的補充與配合。借鑒南非的經(jīng)驗，用民間自律的方式來約束行為，對小額信貸實行登記管理。南非有《高利貸豁免法》，不管是組織還是個人，只要發(fā)放5000美元以下貸款，不管利率是多少，到小額貸款管理機構(gòu)登記并按貸款額度的一定比例繳納費用，就屬于合法的借貸形式，既體現(xiàn)了資金的市場供求，也使民間借貸透明化，更有利于監(jiān)管。

2.盡快建立存款保險制度體系

不論是民間借貸、各種標(biāo)會、私人錢莊，還是民營銀行，都需要一定的保障機制來保障存款人的利益。這種機制就是存款保險制度。有人擔(dān)心，實行存款保險制度會造成民營銀行的道德風(fēng)險，甚至是由經(jīng)營好的銀行為經(jīng)營差的銀行埋單。其實，只要進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計，這類問題是可以解決的。但如果沒有存款保險制度，存款人的利益無法保障，民營金融就發(fā)展不起來。存款保險制度其目的是保證存款人利益，并不是保證每個參與保險的金融機構(gòu)都能不折不扣的得到補償。所以，金融機構(gòu)一旦因主觀原因出現(xiàn)經(jīng)營危機，保險機構(gòu)有權(quán)要求其退出存款保險體系或由其他金融機構(gòu)對其接管或兼并，把銀行經(jīng)營不善引起的風(fēng)險降到最低程度。

3.完善社會信用體系改善民間金融信用環(huán)境

首先，建立多元化的信用中介管理組織，加快全社會信用體系建設(shè)。建立多種類型的信用中介機構(gòu)管理公司，如征信公司、貸款信用擔(dān)保公司等，為民間金融提供個人征信、法律咨詢和信用擔(dān)保服務(wù)，支持和引導(dǎo)民間金融借貸的規(guī)范化運作。同時，要加快全社會信用體系建設(shè)，積極發(fā)展企業(yè)和公民個人征信事業(yè)，通過建立完善的企業(yè)和個人信用檔案，擴(kuò)大金融機構(gòu)對企業(yè)和個人的信用狀況了解和掌握程度，完善征信管理和失信懲戒等機制，營造更加良好的金融信貸投放環(huán)境。鼓勵建立各種形式的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)?；?，并通過財政貼息或稅收優(yōu)惠政策等予以支持，為農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)融資提供擔(dān)保。其次，加大社會征信宣傳推廣力度。對中小企業(yè)以及民間金融機構(gòu)大力宣揚誠信守法的現(xiàn)代信用文明。市場經(jīng)濟(jì)在一定意義上說，就是信用經(jīng)濟(jì)，信用已經(jīng)成為市場交易的基本準(zhǔn)則。在發(fā)展中小企業(yè)以及對民間金融進(jìn)行制度創(chuàng)新中，加強信用建設(shè)同樣不可或缺。

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