淺談?wù)A(yù)算應(yīng)從公開走向透明

【摘 要】預(yù)算作為公眾監(jiān)督政府、評(píng)估政府受托業(yè)績的重要渠道，在建設(shè)現(xiàn)代政府的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。經(jīng)過12年的公共預(yù)算改革，我國現(xiàn)已基本構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的國家預(yù)算管理體制框架。但這個(gè)框架仍然存在不少缺陷，預(yù)算信息的公開透明度較低與預(yù)算監(jiān)督的缺失是進(jìn)一步深化公共預(yù)算改革的主要障礙。本文主要研究了我國預(yù)算公開的現(xiàn)狀與不足，并在此基礎(chǔ)上分析了預(yù)算公開和預(yù)算透明之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算；預(yù)算公開；預(yù)算透明

一、我國預(yù)算公開現(xiàn)狀

（1）中央財(cái)政預(yù)算公開情況。2009年3月20日，財(cái)政部首次在全國人大審議通過預(yù)算草案后第一時(shí)間將中央財(cái)政預(yù)算在官網(wǎng)上公布，包括中央財(cái)政收入預(yù)算表，中央財(cái)政支出預(yù)算表，中央本級(jí)支出預(yù)算表，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付表。之后財(cái)政部進(jìn)一步推進(jìn)中央財(cái)政預(yù)算公開化，2010年公布了十二張預(yù)算表，2011年公布了十一張預(yù)算表，新添了國債、政府性基金和國有資本經(jīng)營等方面的預(yù)算信息，公眾通過這些數(shù)據(jù)可以較為完整的了解中央財(cái)政收支的總體情況。在擴(kuò)大預(yù)算公開范圍的同時(shí)，財(cái)政部在細(xì)化預(yù)算科目，完善數(shù)據(jù)解釋與報(bào)告方面也做了不少努力，2010年中央本級(jí)支出預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化為23類123款，2011年中央本級(jí)支出預(yù)算表按款級(jí)科目進(jìn)行了細(xì)化，一部分已經(jīng)細(xì)化到了項(xiàng)級(jí)科目。此外，財(cái)政部還將預(yù)算編制說明一并公布，以方便社會(huì)各界更好地理解預(yù)算數(shù)據(jù)，知曉國家方針政策、政策導(dǎo)向和支持重點(diǎn)等。（2）部門預(yù)算公開情況。2010年報(bào)送全國人大審查部門預(yù)算的98個(gè)中央部委中，有75個(gè)公開了部門預(yù)算；2011年98個(gè)中央部委的部門預(yù)算全部公開。相較去年來講，今年公開部門數(shù)量明顯增加，公開時(shí)間進(jìn)一步提前，公開內(nèi)容更加細(xì)化。從已經(jīng)公布的部門預(yù)算內(nèi)容看，有些中央部門公開了本部門的職能和機(jī)構(gòu)等情況，還有部分中央部門將財(cái)政支出預(yù)算細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目。此外，財(cái)政部于2011年7月8日首次向社會(huì)公布了中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”2010年支出和2011年預(yù)算情況，另有95個(gè)中央部門公開了本部門2010年“三公經(jīng)費(fèi)”決算支出以及2011年“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況。各地也紛紛公布了本級(jí)部門預(yù)算情況，2010年北京市共有45個(gè)部門在網(wǎng)上公開預(yù)算，2011年預(yù)算公開的部門增加到58個(gè)。

二、預(yù)算公開的不足之處

（一）預(yù)算公開內(nèi)容不全面

1．財(cái)政收入沒有進(jìn)行全口徑統(tǒng)計(jì)。政府收支分類改革后，收入分類包括稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入，債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入六大類四十九款，足以全面的反映政府收入的來源和性質(zhì)。但是，2011年我國才開始試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，至今還未公開該預(yù)算，貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入與債務(wù)收入也未在收入預(yù)算中得以體現(xiàn)。此外還存在尚未納入財(cái)政專戶管理的各類預(yù)算外收入，這些種類繁多的預(yù)算外收入并不在現(xiàn)行預(yù)算編制內(nèi)，自然談不上規(guī)范管理和及時(shí)向公眾公布。

2．未公布按支出經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算。支出方面，政府一般按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制兩套預(yù)算。按功能分類的預(yù)算反映錢主要用于哪些方面，按經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算則具體反映錢是怎么花的，只設(shè)支出功能分類而不設(shè)支出經(jīng)濟(jì)分類，政府每一項(xiàng)支出的具體用途便無法反映。2011年中央財(cái)政公布了按功能分類的預(yù)算，但遺憾的是，依舊沒有公布按經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算。

（二）預(yù)算公開數(shù)據(jù)不具體

1．支出資金細(xì)化程度不夠?；\統(tǒng)的預(yù)算信息只能反映財(cái)政的大體輪廓，很難使信息獲得者對(duì)具體的支出進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就無法對(duì)財(cái)政運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)我國新的收支分類體系，部門預(yù)算應(yīng)該細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目支出，但目前來看，除了廣州市等少部分地區(qū)，大多數(shù)部門預(yù)算仍只列示款級(jí)科目支出，下一級(jí)的預(yù)算支出項(xiàng)目沒有進(jìn)一步列出。

2．“其他”科目不規(guī)范。由于預(yù)算是列舉式，總有一些收入支出無法全部列舉出來，所以在預(yù)算的各級(jí)科目下都有“其他”一項(xiàng)。由于我國年度中財(cái)政資金在科目間的流轉(zhuǎn)不需要人大審批，“其他”科目的存在反而給不少部門以可乘之機(jī)，許多預(yù)算單位將不愿意公開的預(yù)算收支隱藏在“其他”科目中。由于政府公開的是按支出功能分類的預(yù)算表，這樣，支出類中的工資福利支出等都可以全部丟進(jìn)“其他”科目，規(guī)避了公眾的監(jiān)督。

（三）部門預(yù)算公開程度差別較大

1．地域差別較大。筆者分別在武漢市財(cái)政局、廈門市財(cái)政局網(wǎng)站上查閱部門預(yù)算公開信息：武漢市財(cái)政局只公開了2007年武漢市本級(jí)政府部門預(yù)算，此后再無新的部門預(yù)算公開，而廈門市財(cái)政局網(wǎng)站上很容易查閱到詳細(xì)的部門預(yù)算、決算和說明文件。據(jù)《2010中國財(cái)政透明度報(bào)告》，我國各省財(cái)政公開程度差別較大，以百分制計(jì)算，得分最高的福建省為50.41，得分最低的寧夏回族自治區(qū)為15.37，兩者相差了三倍還多。

2．部門差別較大。由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的“中國省級(jí)行政支出透明度部門排行榜（2010）”（見表1），對(duì)我國大陸地區(qū)的31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的11個(gè)部門機(jī)關(guān)的省本級(jí)行政支出及相關(guān)信息的透明度進(jìn)行了評(píng)估。從各部門的最終評(píng)分來看，11個(gè)部門的行政支出透明度大體上可以分為三組：衛(wèi)生部門和交通部門評(píng)分相對(duì)較高，平均得分在5分以上，為第一組；財(cái)政、教育、環(huán)保、地稅、國稅、政府和工商，這七個(gè)部門得分介于5分至1分之間，為第二組；而人大和政協(xié)評(píng)分最低，平均得分不超過1，為第三組。由此看出，部門之間的預(yù)算透明度差別很大。

表1 中國省級(jí)行政支出透明度部門排行榜（2010）

資料來源：《2010中國財(cái)政透明度報(bào)告》。

三、從公開走向透明

僅僅只有政府部門的預(yù)算公開是不夠的，預(yù)算公開只能保證政府預(yù)算內(nèi)容全面、公布及時(shí)、數(shù)據(jù)具體，卻難以保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可比性，也沒有強(qiáng)調(diào)預(yù)算過程中公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。預(yù)算透明不僅要求政府最大限度的提供有關(guān)預(yù)算活動(dòng)的各種信息，且這些信息必須全面、易懂、可靠、便于國際比較、便于精準(zhǔn)評(píng)估，還要求允許政府與立法機(jī)構(gòu)以外的第三方全程參與預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和審查。預(yù)算透明是政府預(yù)算的更高層次，對(duì)預(yù)算公開有進(jìn)一步的要求，有利于民眾進(jìn)一步理解政府預(yù)算。政府預(yù)算從公開走向透明有助于增強(qiáng)公民參與公共事務(wù)的積極性和提高政府的自我約束能力，同時(shí)政府預(yù)算從公開走向透明也是一個(gè)漫長的歷程，需要社會(huì)各界人士共同努力。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]劉小川，叢樹海等．2010中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告[M]．上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010

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