我國地方政府績效評估的現(xiàn)狀與對策分析

【摘 要】政府績效評估是從企業(yè)引入到政府中來的一種管理方式，作為一種有效的管理工具，政府績效評估在監(jiān)督政府行為、提高政府績效、改善政府形象等方面起到重要的作用。政府績效評估在西方國家公共管理中日益受到廣泛關(guān)注和研究，我國的績效評估與西方國家相比還處于初級階段，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，不斷的發(fā)展完善。

【關(guān)鍵詞】政府績效評估；現(xiàn)狀；對策

政府績效管理是指政府在履行公共責(zé)任的過程中，以公共產(chǎn)出的最大化和公共服務(wù)最優(yōu)化為目標(biāo)，從內(nèi)部制度和外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制等方面，實(shí)施的一種全面系統(tǒng)的管理。所謂的政府績效評估，就是指運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)、運(yùn)籌學(xué)等原理和特定指標(biāo)體系，對照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過定量性對比分析，對政府在一定時期的效益和業(yè)績做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判。其作為政府績效管理的組成部分，隨著發(fā)展，績效評估的內(nèi)容也在不斷拓展。從之前單純注重經(jīng)濟(jì)增長，到如今還要關(guān)注民生，發(fā)展的質(zhì)量，潛在的業(yè)績等。新的形勢下如何對政府的績效進(jìn)行科學(xué)有效的評估，來提高工作效率降低社會成本，是非常重要的任務(wù)。

一、地方政府績效評估面臨的困境

（一）公眾滿意度還是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，績效評估的價值取向存在偏差

價值取向作為哲學(xué)的一個范疇，指的是一定主體基于自己的價值觀在面對或處理各種矛盾、沖突、關(guān)系時所持的基本價值立場、價值態(tài)度以及所表現(xiàn)出來的基本價值傾向。其作用是影響行為主體的價值選擇。所以，對于政府來說，在其績效評估過程中，價值取向具有非常重要的導(dǎo)向作用，對政府績效評估主體，指標(biāo)，評估的方法等起著影響制約的作用。增長、民主、公平等是政府績效評估中的基本價值取向，政府的職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，績效評估的主觀標(biāo)準(zhǔn)就是看社會公眾的滿意程度，但是目前我國地方政府的績效評估體現(xiàn)的是一種政府本位的價值取向，政府以自身利益為主，將政府政績與自身利益掛鉤，努力爭取先進(jìn)，社會和公眾的需要得不到滿足，在價值導(dǎo)向上帶有很強(qiáng)的功利色彩和惰性傾向。

（二）何時評估由誰來評估，績效評估的法律保障體系還待健全

當(dāng)前我國的績效評估大多還是自發(fā)或是半自發(fā)的形式，沒有健全的法律法規(guī)作為保障。大多部門沒有把評估作為提高管理水平的直接手段，而是僅僅用來消極預(yù)防。只有當(dāng)問題很嚴(yán)重，社會輿論強(qiáng)烈時，才會被動的采取績效評比等手段來解決，不能及時的有針對性的采取措施。同時對評估的結(jié)果也沒有明確法律嚴(yán)格的規(guī)定，應(yīng)該如何改進(jìn)解決。發(fā)達(dá)國家已將績效評估作為政府機(jī)構(gòu)的法定要求，并建立、健全了相應(yīng)的評估機(jī)構(gòu)。我國政府的績效評估，既沒有專門的立法，也沒有專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，使績效評估不規(guī)范，還帶有一定的盲目性。

（三）社會公眾還是政府自身，績效評估的主體選擇存在問題

現(xiàn)階段我國政府的績效評估還是以政府內(nèi)部評估為主，并且多為上級對下級的評估，呈單向性的特點(diǎn)。在實(shí)際的評估過程中，單純的自上對下的評估，會影響評估結(jié)果的真實(shí)公正性，主觀性的偏差難以提高公眾的滿意度。評估的主體同時又缺少獨(dú)立性，我國進(jìn)行績效評估的組織通常是政府的派出機(jī)構(gòu)，其中參與的社會組織和代表也是由政府專門指定，這樣，評估的主體與被評估對象之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，結(jié)果也難以保證客觀真實(shí)。目前缺少獨(dú)立自主的第三方評估組織，評估參與的主體有時也是信息部對稱的，參與主體的話語權(quán)也就會不平等，政府部門會出于自身利益的考慮，甚至提供虛假的信息，在參與的過程中就容易出現(xiàn)話語權(quán)的不平等。

（四）評估結(jié)果如何使用，用在哪里，績效評估的結(jié)果沒有有效的使用

政府績效評估結(jié)果沒有與公務(wù)員的利益掛鉤，其晉升、晉級受績效考核結(jié)果決定的比例很小，且在調(diào)查中顯示大多數(shù)公務(wù)員認(rèn)為還是主要依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意見，由此，結(jié)果使用范圍的局限使得激勵缺乏針對性，政府績效評估可以分為組織和個人的績效評估，組織上的績效評估結(jié)果的獎懲并沒有落實(shí)到個人，與大多數(shù)公務(wù)員的利益相關(guān)性很小。同時，即使是使用績效評估的結(jié)果，其強(qiáng)度也是不夠的。

二、以美國為代表的國外發(fā)達(dá)國家的績效評估

在西方國家社會發(fā)展和改革政府的推動作用下孕育產(chǎn)生了政府管理的績效評價，國外政府績效評估興起于20世紀(jì)70年代末的英國和美國，90年代逐步在其他西方各國推廣。已經(jīng)作為政府機(jī)構(gòu)法定要求的績效評估都有相關(guān)法律或是規(guī)范來組織實(shí)施，大多數(shù)西方國家還設(shè)立了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，來對評估工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。在評估過程中也實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化，大多使用“4E”來建立政府績效評估的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，公民也有廣泛的參與監(jiān)督權(quán)，以公民的滿意為尺度，對政府工作的組織管理，經(jīng)濟(jì)社會效益進(jìn)行全面的評估。特別是各個相關(guān)部門要對評估的過程和結(jié)果負(fù)責(zé)的規(guī)定，使評估結(jié)果更具有真實(shí)性和客觀性。

美國國會在1993年國會會議上通過了《政府績效與結(jié)果法案》，這是在政府績效改革中具有重要意義的立法，標(biāo)志著美國績效改革進(jìn)入成熟時期。該法案明確了政府績效評估的目的、具體內(nèi)容和監(jiān)督機(jī)制，提出了試點(diǎn)方案，強(qiáng)調(diào)增加管理責(zé)任和機(jī)動權(quán)。作為政府績效評估的積極實(shí)踐者，州和地方政府除了制定年度計(jì)劃和績效報告以外，還有自己的創(chuàng)新。如：佛羅里達(dá)州了成立“政府對民眾負(fù)責(zé)委員會”，于1994年頒布《政府績效和責(zé)任法》，制訂出“佛州績效標(biāo)桿報告”。賓州費(fèi)城市政府將內(nèi)部22個機(jī)構(gòu)的政策績效以精確的量化指標(biāo)顯現(xiàn)出來，形成“政策績效指標(biāo)體系”。

美國政府績效評估的的內(nèi)容包括政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員的評估。其績效評估的過程如下：

1．制定完整的績效評估計(jì)劃。包括5年的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度的績效計(jì)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃包括政府的職能，各項(xiàng)目標(biāo)，完成目標(biāo)所需的人財物力以及影響目標(biāo)的關(guān)鍵因素等。年度計(jì)劃包括所要實(shí)現(xiàn)的年度目標(biāo)，所需的各項(xiàng)資源及用于年度績效評估的手段工具。兩項(xiàng)同時作為該部門績效評估的依據(jù)。

2．確定績效評估的指標(biāo)。主要指標(biāo)有財政指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施、人事和信息等五個方面的管理指標(biāo)。美國績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本價值準(zhǔn)則是以政府使命和績效目標(biāo)為依據(jù)。

3．明確的績效評估機(jī)構(gòu)。在美國，政府績效評估的機(jī)構(gòu)有上級機(jī)關(guān)，政府機(jī)構(gòu)及民間機(jī)構(gòu)三個部分組成，上級機(jī)關(guān)主要是對下級政府部門進(jìn)行評估，政府機(jī)構(gòu)每年對自身的業(yè)績進(jìn)行評估，享有充分的自主權(quán)。美國民間機(jī)構(gòu)的評估對推動美國政府績效評估起到了巨大的作用，它們對各級政府進(jìn)行獨(dú)立的評估，向外界公布評估的結(jié)果，可以對政府進(jìn)行很好的監(jiān)督和激勵作用。

4．美國政府還充分運(yùn)用績效評估結(jié)果。根據(jù)規(guī)定，相關(guān)機(jī)構(gòu)在績效評估后要提交績效評估報告，并且要向利益相關(guān)者公開評估結(jié)果。因此，民間的評估機(jī)構(gòu)在對政府機(jī)構(gòu)評估后，結(jié)果大多都會向公眾公開，使人民對公共部門的工作業(yè)績有一個清晰的了解。同時，各個部門的財政撥款，權(quán)力的獲得等也要以績效評估的結(jié)果為依據(jù)。對于績效評估未達(dá)目標(biāo)等不佳者，要制定計(jì)劃，并列出解決方法和期限，以便于再次評估。由此形成了一個有效的績效評估系統(tǒng)，推動評估工作的運(yùn)作。

三、改善我國地方政府績效評估現(xiàn)狀的對策

20世紀(jì)70代，西方國家應(yīng)對經(jīng)濟(jì)萎靡，財政赤字等一系列問題，進(jìn)行了政府改革，績效評估是這次改革的助推器，并逐漸規(guī)范化。我國與西方發(fā)達(dá)國家相比，績效評估工作還處于初級階段，我國公共管理學(xué)者在上世紀(jì)90年代末才開始關(guān)注西方政府績效測評的理論研究和應(yīng)用。通過反思美國等發(fā)達(dá)國家的評估經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加強(qiáng)對績效評估的理論和實(shí)踐研究，可以為構(gòu)建富有中國特色的政府績效評估體系奠定基礎(chǔ)。

1．在績效評估過程中，以公共責(zé)任，公眾滿意度為導(dǎo)向。政府績效評估的終極目標(biāo)，是向社會公眾提供公共服務(wù)，追求服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)品位，爭取公民滿意。正確的價值取向是地方政府績效評估有效開展的前提，地方政府要將官本位的思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜恼_價值取向，要將公眾的利益和需求放在首位。同時按照科學(xué)發(fā)展觀的精神，不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，而是要全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

2．政府績效評估管理的法制化。建立健全績效評估的相關(guān)法律法規(guī)是順利開展政府績效評估工作的基本要求和前提，將政府績效評價以法律的形式確定下來，可以引起人們對其充分的重視，還可以使評估主體在整個評估過程中有法可依，樹立評估機(jī)構(gòu)的權(quán)威，清除原先評估中的一些障礙。同時，通過在法律上完善政府的績效評估制度，使評估工作有一系列科學(xué)系統(tǒng)的制度作為保障，對評估結(jié)果也可以有效運(yùn)用，有利于解除評估中的盲目隨意性。

3．實(shí)現(xiàn)績效評估的多元主體合作。傳統(tǒng)的評估模式中，評估主要由政府主導(dǎo)，主體的單一，使評估結(jié)果缺少客觀公正性。要增進(jìn)評估過程中公民的參與，在服務(wù)型政府和共同治理的理念引導(dǎo)下，培養(yǎng)公民的參與意識，為其參與提高多種途徑。政府績效評估是一個信息收集、整理、加工、反饋的過程，績效評估多元主體以公民為主導(dǎo)，要加大宣傳和教育投入，提高公民參與的意識和能力。通過公民的廣泛參與，使評估的過程更加客觀公正，切實(shí)反應(yīng)公眾的客觀需求。同時，還要引入民間獨(dú)立自主的第三方機(jī)構(gòu)參與評估，給予其充分的自主權(quán)和必要的信息，學(xué)習(xí)美國等西方發(fā)達(dá)國家的民間評估機(jī)構(gòu)，這樣才能增加績效評估結(jié)果的可信度和說服力。

4．充分利用績效評估的結(jié)果。要將績效評估的結(jié)果與公務(wù)員的晉升考核相掛鉤，而不僅僅是依靠領(lǐng)導(dǎo)的推薦。拓寬評估結(jié)果的利用，建立和提交績效評估報告，對評估結(jié)果進(jìn)行細(xì)致的考核，并將結(jié)果向利益相關(guān)者公開。推動政務(wù)公開制度建設(shè)，讓公眾知道干部在想什么、干什么、干得怎么樣，這樣才能避免民主測評流于形式，增強(qiáng)各級干部接受群眾監(jiān)督的自覺性。組織獨(dú)立的民間評估，并將結(jié)果公之于眾，以便公眾與政府的評估結(jié)果進(jìn)行比較，保證評估結(jié)果的客觀公正。正如西方發(fā)達(dá)國家那樣，對評估結(jié)果優(yōu)秀者給予獎勵晉升等激勵，對不合格者要求制定改進(jìn)計(jì)劃并規(guī)定期限，按時進(jìn)行檢查考核，并將結(jié)果運(yùn)用到下次的評估過程中，由此形成一個系統(tǒng)循環(huán)的績效評估體系。我國政府要建立新的責(zé)任機(jī)制，引導(dǎo)行政部門和官員從傳統(tǒng)的對上負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷冃ЫY(jié)果負(fù)責(zé)，對服務(wù)對象負(fù)責(zé)。

總之，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和國際競爭的日趨加劇，如何使政府部門更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和高效率，如何去評價政府的管理是人們所關(guān)注的重要問題。西方國家試著將私營部門的管理方法和經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到公共部門，提出了公共責(zé)任與顧客至上，這些為績效評估明確了目標(biāo)，績效評估是政府管理機(jī)制創(chuàng)新的重要要求?？冃гu估的有效實(shí)施，有利于我國運(yùn)行機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，推行政府績效評估，對地方政府的業(yè)績進(jìn)行客觀的評價，是發(fā)展的必然需要，針對我國地方政府績效評估工作尚不完善的實(shí)際，進(jìn)一步改進(jìn)績效評估是很有必要的。

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