試論專家參與檔案立法的途徑及其保障機(jī)制

摘 要：隨著社會(huì)的發(fā)展，專家參與立法已在我國(guó)實(shí)踐工作中得到普遍的開展，檔案立法工作一直重視專家作用的發(fā)揮，但其參與的廣度和深度有待進(jìn)一步的提升。本文介紹了專家參與檔案立法的內(nèi)涵，同時(shí)，對(duì)參與方式及其保障機(jī)制進(jìn)行了探討，在我國(guó)檔案法規(guī)體系的完善工作中，專家的參與可推動(dòng)科學(xué)、合理的檔案良法的建立。

關(guān)鍵詞：檔案立法；專家；良法

1 研究背景

近年來，隨著我國(guó)民主政治的發(fā)展，如何在立法工作中傾聽民意，吸納民智，制定合民意的良法已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2000年，新出臺(tái)的《立法法》中，明確提出法律草案要征求專家意見。同時(shí)，規(guī)定行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公民建議，專家作為社會(huì)公民的一部分，也理應(yīng)屬于征求意見的對(duì)象。在此社會(huì)背景下，我國(guó)各領(lǐng)域立法活動(dòng)中，專家以不同的形式積極參與立法工作，并從無到有、由點(diǎn)及面、由探索到推廣、由實(shí)踐到制度一步步發(fā)展起來，有力地推動(dòng)了我國(guó)立法工作的開展。檔案領(lǐng)域在檔案法規(guī)的制定和完善工作中，一直重視專家作用的發(fā)揮，國(guó)家檔案局政策法規(guī)研究司李伯富認(rèn)為“在檔案立法中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視吸收專家、學(xué)者參與立法”， [1]包括《檔案法》在內(nèi)的一系列檔案法規(guī)的廢、立、改等工作中，都向包括專家在內(nèi)的社會(huì)各界廣泛征求意見，對(duì)檔案法規(guī)體系的完善起到了積極的作用。但同時(shí)，我們也注意到，專家在檔案法規(guī)完善工作中的作用還有較大的提升空間，如何在新一輪的檔案法規(guī)體系完善工作中，充分發(fā)揮專家的專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，提高檔案法規(guī)的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)引起各方足夠的重視。

2 專家參與檔案立法的內(nèi)涵

“專家”意指“對(duì)某一學(xué)問有專門研究的人；擅長(zhǎng)某項(xiàng)技術(shù)的人”，[2]據(jù)此，在檔案立法過程中的參與專家，應(yīng)當(dāng)包括各級(jí)政府法制部門立法者、高校檔案教學(xué)和科研人員，具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)律師、基層檔案部門實(shí)際工作者等。但檔案立法工作中，各相關(guān)職能部門的立法專家因身份的特殊，不同于我國(guó)現(xiàn)有體制外的其他專家，因此，本文未將立法者群體中的專家納入研究范圍?！傲⒎ā笔侵浮皬闹醒氲降胤揭磺袊?guó)家機(jī)關(guān)制定和變動(dòng)各種不同規(guī)范性文件的活動(dòng)”。[3]綜上，專家參與檔案立法指在檔案法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等檔案立法工作中，在立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布等各項(xiàng)環(huán)節(jié)，專家以調(diào)研論證、座談會(huì)、法律聽證會(huì)及其他各種形式全程參與檔案法規(guī)的廢、立、改過程，以提高檔案立法的專業(yè)化、民主化水平的一項(xiàng)工作。

3 專家參與檔案立法的意義

3.1 促進(jìn)立法民主、平衡各方利益。在我國(guó)現(xiàn)有的立法體制下，檔案法規(guī)的立法工作或是由各級(jí)政府授權(quán)檔案部門負(fù)責(zé)實(shí)施，或是由各級(jí)人大授權(quán)政府再轉(zhuǎn)由檔案部門立法這一模式開展。這種狀況，可能導(dǎo)致檔案行政部門權(quán)力的無限擴(kuò)大，出現(xiàn)檔案部門“立法謀私”的弊端。在我國(guó)現(xiàn)有檔案“局館合一”的管理體制下，檔案部門更陷入了既是立法者又是執(zhí)法者，同時(shí)，也是被執(zhí)法對(duì)象這一邏輯怪圈。專家參與檔案立法可保持自身的獨(dú)立性，在超脫于各方利益之外的前提下，本著學(xué)術(shù)良知和對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的精神，公正地規(guī)制檔案立法涉及的相關(guān)主體間的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，專家也是社會(huì)公眾中具有代表性群體，他們參與檔案立法體現(xiàn)了民主政治的要求，使得民眾的訴求在檔案法規(guī)體系中得以體現(xiàn)，權(quán)益得到彰顯。

3.2 完善知識(shí)結(jié)構(gòu)、提升立法效能。檔案立法涉及多領(lǐng)域、多學(xué)科，要求立法者不僅對(duì)包括檔案專業(yè)在內(nèi)的相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)有極深的理解與把握，還應(yīng)精通具體的立法知識(shí)和各項(xiàng)立法技術(shù)，僅依靠檔案部門現(xiàn)有的法規(guī)政策人才并不完全具備有效履行立法職責(zé)的能力。具有豐富檔案專業(yè)知識(shí)及立法技術(shù)的專家學(xué)者的參與則改變了這一被動(dòng)局面。專家的參與，可彌補(bǔ)檔案部門立法組織者知識(shí)結(jié)構(gòu)的不足，他們可更加?jì)故斓亻_展各項(xiàng)具體的檔案立法工作，提高檔案立法工作的成效，這使得檔案部門不得不依靠社會(huì)各方面專家力量共同開展檔案立法工作。

4 專家參與檔案立法的途徑

4.1 召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)。座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)是我國(guó)包括《立法法》在內(nèi)的相關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定的聽取社會(huì)意見的形式，也是目前檔案立法工作中專家參與的最主要的一種方式。依據(jù)具體法規(guī)條文，檔案立法工作中，對(duì)列入全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的檔案法律案、檔案行政法規(guī)、部門規(guī)章在起草過程中，相關(guān)立法部門都應(yīng)召開由專家參加的座談會(huì)、論證會(huì)，聽取意見，研究論證。而對(duì)檔案行政法規(guī)及規(guī)章送審稿涉及重大、疑難問題的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)則需召開專家座談會(huì)、論證會(huì)聽取各方意見，各地方檔案立法則參照上述原則執(zhí)行。上述三種形式各有特點(diǎn)，如座談會(huì)對(duì)參加人員沒有資格的限制，較為靈活；論證會(huì)則主要針對(duì)檔案立法工作中專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的專項(xiàng)問題面向?qū)＜艺髑笠庖?，以供立法部門參考借鑒之用；聽證會(huì)較前兩者最大的區(qū)別是其公開性，聽證陳述人不是由檔案立法部門邀請(qǐng)的，而是在報(bào)名的包括專家在內(nèi)的社會(huì)公眾中產(chǎn)生，同時(shí)，允許公民旁聽，對(duì)檔案法規(guī)中公眾反映的重要意見，如檔案部門沒有采納應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說明解釋，因此，聽證會(huì)這一征求意見的形式更能體現(xiàn)立法的民主性。目前，在實(shí)際檔案立法工作中，主要是采取由檔案部門邀請(qǐng)小范圍內(nèi)專家參與的座談會(huì)、論證會(huì)形式，聽證會(huì)則開展不多，在今后工作中，應(yīng)重視檔案立法聽證會(huì)這一專家參與形式的開展。

4.2 委托專家開展檔案立法調(diào)研。近年來，在我國(guó)各級(jí)立法部門和諸多領(lǐng)域出現(xiàn)了委托學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)咨詢公司、律師協(xié)會(huì)、高校教師等相關(guān)專家開展立法調(diào)研的嘗試。如2007年，重慶市人大常委會(huì)和市律師協(xié)會(huì)簽訂協(xié)議，委托律師協(xié)會(huì)承擔(dān)《2008年～2012年重慶市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目需求》和《重慶市中介組織管理?xiàng)l例》的立法調(diào)研。[4]目前，我國(guó)各級(jí)檔案立法調(diào)研工作主要是由檔案行政部門、法制部門及檔案法規(guī)涉及的其他相關(guān)部門主持開展的，委托專家開展檔案立法調(diào)研，可以將檔案立法部門掌握檔案領(lǐng)域宏觀問題、專家專業(yè)知識(shí)豐富的雙方優(yōu)勢(shì)進(jìn)行互補(bǔ)，有助于在保證檔案部門掌控檔案立法大方向的前提下，實(shí)現(xiàn)檔案立法的專業(yè)性、公正性和可操作性的有機(jī)統(tǒng)一。檔案部門在立法過程中，可借鑒相關(guān)部門委托專家開展立法調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，將檔案立法中的一些具體工作委托給相關(guān)專家開展調(diào)研，確保即將出臺(tái)的檔案法規(guī)文件從實(shí)際出發(fā)，注重合理性，提高檔案立法工作的科學(xué)化和民主化水平。

4.3 專家起草檔案法規(guī)建議稿。隨著我國(guó)立法實(shí)踐工作的開展，專家起草法律案或法規(guī)案的建議稿開始進(jìn)入人們的視野，并成為專家參與立法的一種相對(duì)成熟的模式。這一方式，目前，主要存有兩種類型，其一，是由相關(guān)立法機(jī)關(guān)委托專家起草建議稿。如，與檔案領(lǐng)域密切相關(guān)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，即先起草專家建議稿，后經(jīng)修改完善而定型；再如，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》也是由國(guó)務(wù)院信息辦委托中國(guó)社科院法學(xué)所起草專家建議稿。另一種方式，是相關(guān)專家學(xué)者在某些法規(guī)相對(duì)滯后，在政府立法部門啟動(dòng)修訂或完善的立法程序前，自發(fā)起草的法規(guī)案的建議稿，從而形成受政府委托專家建議稿和專家自發(fā)建議稿并存的局面。在檔案領(lǐng)域，專家學(xué)者對(duì)檔案法規(guī)立法的建議，更多地體現(xiàn)在相關(guān)期刊雜志上對(duì)檔案法規(guī)存在的問題及改進(jìn)措施的理論研究。雖然，實(shí)踐工作中，也有高校及相關(guān)檔案研究機(jī)構(gòu)以研究課題的方式起草檔案法規(guī)建議稿的情況，如，2010年，南京師范大學(xué)承擔(dān)的《江蘇省<高等學(xué)校檔案管理辦法>實(shí)施細(xì)則》的起草項(xiàng)目，[5]但總體而言，這種對(duì)具體檔案法規(guī)專家建議稿的立法模式較為少見，需要檔案立法部門重視并采取具體的措施鼓勵(lì)促進(jìn)。

4.4 立法顧問或咨詢團(tuán)隊(duì)。在我國(guó)，立法顧問制度源起于法制建設(shè)任務(wù)的繁重，1984年，北京市第八屆人大常委會(huì)決定聘任數(shù)十位專家為其立法顧問，從而開了我國(guó)立法顧問制度的先河。伴隨著我國(guó)立法工作的開展，各地區(qū)的人大常委會(huì)、各級(jí)政府及下屬的行政部門也紛紛成立了包括專家咨詢委員會(huì)、立法專家?guī)?、專家工作組等不同形式的專家顧問和咨詢團(tuán)隊(duì)，以協(xié)助本部門立法工作的開展。在檔案立法工作實(shí)踐中，隨著各地人大、政府立法工作中聘請(qǐng)立法顧問的實(shí)際情況，立法顧問其實(shí)早已介入相關(guān)檔案法規(guī)的立法工作中。在各地人大、政府對(duì)檔案法規(guī)的立法過程中，作為立法顧問專家的身影已經(jīng)為人們所熟悉。但在檔案行政部門立法工作中，立法顧問或咨詢團(tuán)隊(duì)還是一個(gè)陌生的概念，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加快，需要包括檔案立法在內(nèi)的社會(huì)各項(xiàng)法規(guī)的跟進(jìn)和保障，檔案行政部門下屬的法制政策機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的立法任務(wù)也將加重，檔案立法知識(shí)的日新月異將使得僅靠檔案法制機(jī)構(gòu)本身難以應(yīng)對(duì)繁重的立法需求，檔案立法顧問或咨詢專家團(tuán)隊(duì)必將得到快速的發(fā)展。

4.5 立法助理和檔案立法研究機(jī)構(gòu)。上述四種專家參與檔案立法的形式，在我國(guó)都已得到不同程度的開展，并取得了一定的成效。隨著社會(huì)的發(fā)展，立法助理和專門的檔案立法研究機(jī)構(gòu)兩種專家參與檔案立法形式也將走進(jìn)人們的視線。西方國(guó)家為提升議員立法能力和水平，會(huì)按法律規(guī)定給議員配備一定數(shù)量的立法助理，在我國(guó)，深圳和重慶等地人大常委會(huì)也開始嘗試這一形式，為委員聘用兼職法律助理提供法律咨詢服務(wù)。為促進(jìn)我國(guó)檔案立法工作的持續(xù)開展，檔案立法助理這一模式應(yīng)當(dāng)?shù)玫綑n案部門的重視。此外，隨著我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉT立法研究機(jī)構(gòu)的成熟運(yùn)行，檔案立法研究機(jī)構(gòu)也將在未來檔案立法實(shí)踐工作中應(yīng)運(yùn)而生，其性質(zhì)屬于檔案立法研究的群眾性學(xué)術(shù)團(tuán)體，成員將由來自檔案立法相關(guān)的各行業(yè)、各部門的理論和實(shí)踐專家組成，檔案立法研究機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的檔案立法職能更具專業(yè)性、連貫性和長(zhǎng)期性，他們會(huì)在未來檔案立法工作中發(fā)揮重要的作用。

5 專家參與檔案立法的保障機(jī)制

5.1 完善專家參與檔案立法的制度建設(shè)。雖然，我國(guó)《立法法》中提出，在立法工作中要征求專家意見，但并未在相關(guān)程序法中就專家參與立法進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。檔案立法工作多年來一直有重視專家發(fā)揮作用的優(yōu)良傳統(tǒng)，但其方式更多地局限于對(duì)相關(guān)檔案法規(guī)的征求意見，其參與的廣度和深度有待進(jìn)一步的提升。為確保專家參與檔案立法這一科學(xué)的立法模式的開展，應(yīng)出臺(tái)具體的制度，對(duì)專家參與檔案立法進(jìn)行明確的規(guī)定，同時(shí)，對(duì)檔案立法專家的產(chǎn)生范圍、選拔程序、參與方式、專家權(quán)利、專家意見吸納機(jī)制、責(zé)任制度等相關(guān)問題進(jìn)行細(xì)化，確保在檔案立法工作中，專家從立法準(zhǔn)備階段、正式立法階段到立法完善階段的全過程參與，促使專家參與檔案立法在制度的平臺(tái)上得以實(shí)現(xiàn)。

5.2 提升專家參與檔案立法的能力。參與檔案立法的專家應(yīng)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，不斷提升立法參與的能力，更加自覺主動(dòng)地推進(jìn)檔案立法工作，在加強(qiáng)自身專業(yè)理論素養(yǎng)的同時(shí)，要改變“書齋式”的工作方式，深入社會(huì)開展調(diào)查研究，認(rèn)真聽取各方的意見、要求和呼聲，積極反映社會(huì)公眾的利益訴求，將立法理想與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，不斷提高檔案立法的質(zhì)量。同時(shí)，專家應(yīng)當(dāng)剛正不阿，保持中立和理性，避免利益沖突和角色的錯(cuò)位，堅(jiān)守公平、公正的價(jià)值目標(biāo)和根本理念，以立法良心并依據(jù)法律內(nèi)在的規(guī)律參與檔案立法，避免淪為檔案立法程序合法和立法民主形式的工具，協(xié)助建立起真正能夠引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的檔案良法。

參考文獻(xiàn)：

[1]李伯富.論我國(guó)檔案法規(guī)體系的完善[J].檔案學(xué)研究.2005（6）.

[2]現(xiàn)代漢語詞典.北京：商務(wù)印書館.1983年1月第2版，1517.

[3]立法.http://baike.baidu.com.

[4]重慶市人大常委會(huì)委托市律協(xié)承擔(dān)立法課題研究.中國(guó)人大網(wǎng).http://www.npc.gov.cn.

[5]江蘇省檔案局.http://www.dajs.gov.cj.2012.4.16.

（作者單位：吳加琪，南京信息工程大學(xué)檔案館；周林興，南昌大學(xué)人文學(xué)院歷史系營(yíng) 來稿日期：2012-04-17）