1840-1914年倫敦貧民窟問題與工人住房建設分析

許志強

摘要：19世紀倫敦貧民窟的大量存在映證了英國工人惡劣的居住環(huán)境。19世紀90年代之前，英國政府將其視為城市環(huán)境問題，力圖通過清理修繕的方式來解決；當時的工人住房建設主要由社會慈善組織來承擔。90年代之后，倫敦郡議會主導市政工作，實行貧民窟清理與公租房建設并舉政策，政府開始直接干預工人住房問題。

關鍵詞：貧民窟；城市化；慈善建房；公租房

在世界歷史上，住房問題成為一個廣為關注的社會話題應該是工業(yè)化和城市化以來才有的歷史現(xiàn)象。城市化進程所帶來的商業(yè)繁榮和大量工作機遇吸引著地方流動人口；隨著城市人口的暴增，城市環(huán)境和工人居住條件卻日益惡化。英國勞工史學家哈蒙德夫婦將這種早期“城市病”稱之為“邁達斯災禍”(Curse of Midas)。作為最早開始工業(yè)革命的國家，英國最早經歷了工人住房問題的困擾；而作為19世紀歐洲最大的城市，倫敦的工人住房問題更具典型意義。本文力圖以倫敦貧民窟問題作為切入點，對英國在不同階段的應對舉措及其成效展開分析。

一、倫敦貧民窟問題及其產生原因

英語中的“貧民窟”(slum)一詞最初可能是由愛爾蘭語“Slome”轉變而來，意指“一片荒涼與匱乏之地”。在19世紀初的英語詞典中，“slum”尚屬中性詞匯，被解釋為背靠主街的房屋或簡陋的居民區(qū)。但自19世紀中期開始，“slum”越來越被賦予某種道德上的貶義色彩，幾乎成為臟亂、低劣與墮落的代名詞。例如，1850年威斯敏斯特大主教魏斯曼(Wiseman)公開指責教堂附近的貧民窟是“無知、邪惡、敗壞、犯罪以及骯臟、不幸和疾病的溫床”。這種語義色彩的變化體現(xiàn)著英國社會對城市貧民窟態(tài)度的轉變。

倫敦貧民窟是英國城市工人惡劣居住條件的一個縮影。經濟學家克拉潘認為，倫敦底層工人“最壞的居住條件是用筆墨都無法形容的”。概括來講，倫敦貧民窟的糟糕狀況主要體現(xiàn)在以下四個方面：其一，空間狹小，過度擁擠。由于住房緊缺，有時6個、8個甚至10個人擠在一個房間睡覺；即便已婚家庭也被迫好幾家湊在一個房子里生活。據倫敦統(tǒng)計協(xié)會1840年的數據，在威斯敏斯特圣約翰教區(qū)和圣瑪麗教區(qū)，5366個工人家庭住在5294所住宅里(如果這還可以叫做“住宅”的話)；男人、女人和小孩總共26830人，不分男女老幼擠在一起，其中，3／4的家庭只住一個房間；其二，設施簡陋，環(huán)境惡劣。當時，提倡衛(wèi)生改革的查德威克(Edwin Chadwick)在調查報告中指出，許多廉價公寓中缺少廁所、下水道、垃圾場等基本的配套設施。1848年，倫敦城區(qū)的16000座住房建筑中，只有7738座使用了排水系統(tǒng)，而近1／3的居民區(qū)根本沒有安裝排水管道；其三，通氣不暢，疾病蔓延。赫克托·加文(Hector Gavin)通過逐戶考察倫敦貝斯納綠地(Bethnal Green)一帶的貧民窟指出：“如果把房子的窗戶關閉，在不提供新鮮氧氣的情況下，屋里面的人最多能活7個小時……貧民窟經常散發(fā)出一股腐爛的氣味，呼吸這種氣體是危險的甚至是致命的”，“由于流行性疾病的傳播，倫敦東區(qū)的死亡率已經翻了一倍?！逼渌模煞謴碗s，治安混亂。貧民窟不僅住著普通工人，還混雜著小偷、騙子甚至娼妓。這里經常有人大聲喧嘩、肆意酗酒、打架斗毆，儼然就是維多利亞時代的“另一個倫敦城”?！短┪钍繄蟆分肛焸惗爻菂^(qū)的貧民窟是“疾病的溫床，竊賊的巢穴”。

貧民窟的產生有著復雜的社會背景，既與城市工人的貧困狀況有關，也與工業(yè)化時期的社會轉型密不可分。收入低、房租高是迫使工人群體涌向貧民窟的直接原因。工人的職業(yè)結構決定著他們的收入水平，而收入差異進一步決定著其居住條件的優(yōu)劣。就當時倫敦的工資水平來看，熟練工人平均每周可以賺到30先令以上，普通工人每周20先令左右，底層工人則只有10先令左右。以圣喬治區(qū)的貧民窟為例，根據倫敦統(tǒng)計協(xié)會的數據，這里以鐵路工人和建筑工人為主，還有一些底層工人如水手、修桶工、搬運工、修車工、面包師和保安，以及一些熟練技工如軍械工、修鞋匠、砌磚工、木工。軍械工的平均收入為每周41先令9便士，平均房租開支為每周4先令；而普通水手的平均收入每周只有11先令10便士，平均房租支出為每周3先令4便士。根據戴維·英格蘭德分析，19世紀英國普通工人的平均房租大概占其平均收入的16％－25％，對低收入者而言可能達到30％。而據皇家工人住房委員會統(tǒng)計，倫敦有近八成工人的房租占其收入的比例在20％以上，而近一半工人的房租占其收入的25％－50％。此外，房租支出還受到家庭結構和物價指數的影響。有兩三個孩子的家庭可以勉強擠在一個房間里，但有四五個孩子的家庭則需要租兩間以上的房子，每周房租支出則至少在5先令以上。從1845年到1910年，英國房租價格指數大約漲了85個百分點。這樣，即便這期間工人的工資有所提升，也很快被瘋漲的房租吞噬。

從深層動因看，貧民窟問題在很大程度上是城市化的結果。在城市化過程中，大量的農村人口涌入城市。作為英國政治、經濟、文化中心以及重要港口，倫敦吸引著來自全國各地的就業(yè)大軍。在英國整個制造業(yè)中，倫敦提供的就業(yè)機會占12％；在服務業(yè)中，倫敦提供的就業(yè)機會占20％。這使得倫敦人口在整個19世紀都處于不斷膨脹之中(見表1)。1851年，倫敦20歲以上的139.5萬居民中，近一半是外地移民。由于市區(qū)能夠提供更多的就業(yè)機會、更高的工資，這使得許多人為了保有工作而最終選擇群居在貧民窟中。盡管倫敦的新建住房在1801－1851年間增加了3倍，但遠遠不能滿足城市人口劇增的需求。在瑪麗勒本街區(qū)，成千上萬的工人被迫轉入地下室居住，成為“穴居者”(troglodytes)或“鼴鼠人”(human moles)。特別是愛爾蘭大饑荒后，大量愛爾蘭人涌入倫敦，使住房供給更趨緊張。霍林斯黑德(John Hollingshead)在1861年《破敗的倫敦》一書中寫道：“愛爾蘭人居住的任何庭院、街道和居民區(qū)，其周遭環(huán)境的舒適程度和清潔標準都會大大降低?！眰惗剡€有許多短期流動人口，他們的逗留也給住房管理和維護帶來很多問題。沙夫茨伯里(shaftesbury)認為，有6－7萬人在倫敦待不上3個月就會離開，但他們卻總把住的地方搞得亂七八糟。

貧民窟不僅危及倫敦的城市環(huán)境，也影響著社會秩序的穩(wěn)定；由此衍生的傳染病與犯罪問題引起英國政府和社會的高度關注。維多利亞時期，議會通過一系列立法來應對貧民窟問題。概括來說，政府早期立法主要將貧民窟視為城市環(huán)境問題，把清理改造放在首要位置；后期政策則轉向清理與重建并舉，更側重增加住房供給。由于政府在早期住房建設中的角色缺失，倫敦慈善住房組織所發(fā)揮的作用則顯得尤為重要。

二、城市清理政策主導下的慈善建房

倫敦貧民窟問題實質上是工人住房短缺的反映，增加高標準住房是有效解決貧民窟問題和改善工人居住環(huán)境的有效途徑。然而，在當時的政治經濟背景下，擴大工人住房建設卻陷入兩難困境。一種困境是依靠市場手段難以解決。倫敦市區(qū)地價高昂，建筑成本高、周期長、利潤低，很難吸引商業(yè)資

本；并且，商業(yè)公司的投機性會使他們抬高房租。例如，阿什利勛爵(Ashley)堅決反對商業(yè)資本參與工人住房建設，認為：“商業(yè)資本不適合為貧民建設住房，因為他們的目的是盈利，而下層工人支付不起較高的房租?！绷硪环N困境則在于政府干預難以介入。在自由主義甚囂塵上的政治語境下，政府權力的伸張也受到種種限制。內務大臣喬治·格雷堅稱：“畢竟，工人住房問題并非政府的責任所在，而應該訴諸個人或社會組織來解決。”這樣，在市場和政府都面臨尷尬的境遇下，倫敦慈善組織成為工人住房建設的主導力量。

從19世紀40年代到20世紀初，倫敦的慈善組織發(fā)起了一場頗具規(guī)模的“模范住宅運動”(Model Dwelling Movement)。所謂“模范住宅”是指在衛(wèi)生設施、排水系統(tǒng)、空間大小、舒適程度等方面都符合當時英國住房立法的最低標準，房租便宜，適合工人租居。各模范住宅公司都有自己的設計師，所建造的房屋結構與風格也不盡相同。例如，亨利·羅伯茨設計的家庭住宅曾經在1851年倫敦博覽會上以女王丈夫艾伯特親王的名義展出，引起廣泛關注。到19世紀后半期，倫敦已經成立了30多家模范住宅公司。這些公司的利潤大約保持在5％左右，因此被稱為“百分之五慈善”。他們的主要資金來源為慈善捐贈、王室贊助、政府貸款以及吸收社會投資。1866年，政府開始向慈善住房組織提供貸款，利息為4％，期限為40年；到1875年，已提供貸款25萬英鎊。此外，倫敦工程委員會可以將貧民窟清理后騰出的空地優(yōu)先提供給模范住宅公司，并督促其在原地建設工人住房?？梢哉f，政府的支持為慈善住房建設提供了諸多便利。

最早在倫敦建立并有較大影響的兩個慈善住房組織分別是“改善都市工人住房協(xié)會”(1841)和“改善勞工狀況協(xié)會”(1844)。前者在成立之初就宣稱自身宗旨為：“在保證收回成本的前提下，為勞工的生活提供舒適和方便?！庇捎凇澳７蹲≌鳖A期收益微薄，很難吸引社會資本，協(xié)會在最初4年內只籌集了2萬英鎊。它在1845年獲得皇家特許狀，限定利潤不得超過5％。1847年開始第一項建房計劃，在圣潘克拉斯路(Old st Pancras Road)修建了21套2居室住宅和90套3居室住宅。接下來又在金色廣場(Golden Square)、新街(New Street)等地段修建“模范住宅”。后者在1850年獲得皇家特許狀，規(guī)定利潤為4％。截至1875年，“改善都市工人住房協(xié)會”共修建1122套家庭住宅；“改善勞工狀況協(xié)會”共修建453套家庭住宅和200套單身公寓。

19世紀六七十年代是慈善住房公司成立的高峰期，“皮博迪信托公司”、“改善工人住宅公司”以及“技工勞工住房公司”等模范住宅公司相繼成立。“皮博迪信托”是當時最有影響力的私人住房公司和第三大模范住宅公司。大商人皮博迪在公司成立之初捐贈15萬英鎊，后來隨著建房工程的拓展逐漸增加到50萬英鎊。到1894年，公司已經為1.9萬人提供5000多套住房。“改善工人住宅公司”是倫敦中心區(qū)最大的建筑公司，也是第二大模范住宅公司。到19世紀末，它已經為3萬人提供了住宅，其提供的住房分布在倫敦的45個街區(qū)。該公司剛剛建立時只有資金5萬英鎊，而到1884年已經達到92.1萬英鎊。“技工勞工住房公司”是倫敦最大的模范住宅公司，主要在倫敦郊區(qū)靠近鐵路線的地方為工人修建村舍式住房(cottages)。到1900年，它已經為4.2萬人提供了6402套住房，其在郊區(qū)與市區(qū)所修建住宅占地總面積達218英畝。

后來建立的許多“模范住宅”公司也積極地為倫敦工人建造廉租房。例如，1889年吉尼斯公司籌集了20萬英鎊貧民住房基金，列韋斯公司籌集了40萬英鎊。到1900年，東倫敦住房公司為5600人建造了利潤為5％的慈善性住宅，此前的羅斯柴爾德勛爵也為3000人建造了利潤僅為4％的住宅。根據1885年的統(tǒng)計資料，倫敦的慈善組織已經在模范住宅運動中投入650萬英鎊，為29700個家庭(約147000人)提供了住房，所建住宅分布在倫敦54個居民區(qū)。

下面以皮博迪信托公司為例對模范住宅公司所建住房的情況進一步展開分析。在皮博迪看來，一個良好的居所應該給人帶來歸屬感，不僅要安全、溫暖、干凈、明亮，還要妥善管理，讓居住者有尊嚴。這也是該公司的建房宗旨所在。從其在貧民窟清理點所建住房的類型和數量來看(見表2)主要以2居室和3居室住房為主，約占83.2％；而單身住房和四居室住房數量非常少，只占16.8％。初期，皮博迪公寓的平均房租為：單間每周2.5先令，3人間每周5先令；后來分別調整到3先令和7先令。這樣的房租在當時屬中等偏下，但底層工人仍然難以負擔。從皮博迪公寓的房客登記來看，警察、郵遞員、紡織工人等有穩(wěn)定職業(yè)的群體是長期租居的房客，租房者的平均收入為每周1英鎊3先令10便士，屬于工人階層中的體面群體。與其他模范住宅公司一樣，皮博迪公司對公寓管理也有著嚴格的規(guī)定，如房客必須守秩序、講衛(wèi)生、按時交納房租、不得在室內張貼修飾品等。每一棟樓房都有一名管理人員，負責監(jiān)督和保潔。這些要求對于沒有穩(wěn)定工作或沒有養(yǎng)成良好生活習慣的貧民群體來說是一種難以忍受的束縛。當時《泰晤士報》有人撰文指出：“一走進皮博迪公寓就知道這不是為窮人修建的。那些出生在貧民窟和住慣了地下室的人如果搬到這里來住就會像蝙蝠在白天生活一樣不適應?！笨梢?，無論從住房類型、房租以及公寓管理來看，皮博迪信托所提供住房的主要對象既非體面的中產階級，也非貧窮的下層工人，而是有穩(wěn)定工作和收入的普通工薪階層。

與皮博迪信托公司一樣，其他慈善住房組織所提供的廉租公寓也主要針對熟練技工或有穩(wěn)定工作的人。因為這些慈善組織都認同一種“篩選理論”(filtering theory)或“平衡理論”(1evelling-up the-ory)，即相信通過為技術工人提供居所，底層工人的住房問題自然也會迎刃而解，因為前者搬走以后能夠為后者提供新的房源。這種理論對英國住房政策有很大影響。例如，1903年第一位工黨議員凱爾·哈迪(Keir Hardie)仍然堅持政府要優(yōu)先為技術工人建設公租房，這樣，由技術工人騰出的空房“會逐漸流轉到底層工人手中”。作為權宜之計，這種分批解決工人住房問題的指導思想在英國福利國家尚未完善的歷史語境下具有一定可行性，因為技工群體的經濟狀況能夠保證住房成本的收回，可緩解政府財政壓力和節(jié)約社會資本。

到1905年，倫敦九大慈善住房組織共為12.5萬工人提供了住房。雖然未能從根本上解決工人住房問題，但在政府角色難以施展和商業(yè)公司不屑投資的情況下，“模范住宅”運動在緩解住房危機方面發(fā)揮了重要作用。此外，倫敦的貧民窟與工人住房問題在很大程度上是被當做城市環(huán)境問題，慈善組織所提供的較高標準的公寓和廉租房對于改善工人的居住環(huán)境和倫敦的城市面貌有著積極意義。然而，慈善組織的領導者缺乏對底層工人的深刻同情，他們的居所環(huán)境仍亟待改善。需要指出的是，在慈善建房過程中，政府角色并非完全缺失，而是以立法指導的方式間接施加影響，比如政府限制慈

善住房公司的利潤以及優(yōu)先為其提供土地、貸款等服務。

三、政府干預政策主導下的公租房建設

維多利亞后期，政府對解決貧民窟問題有了新的認識。這集中體現(xiàn)在1875年《克羅斯法案》(cross Act)的頒布。首先，決策者不再將貧民窟問題僅視為城市環(huán)境問題，而意識到工人住房供給不足乃是根源所在。在新法案的指導下，倫敦政府開始將貧民窟清理與住房重建并舉，政府承擔起主要責任；其次，隨著城郊鐵路的修建和工人支付能力的提高，政府在市中心建房的同時，也開始在郊區(qū)修建村舍式住房。

1889年，倫敦郡議會取代工程委員會成為負責倫敦市政建設的主要決策機構，這標志著倫敦市政建房的開始。與后者作為一個委任機構不同，郡議會則由選舉產生，這意味著它可能承載著倫敦市民對住房改革的更多期待?？ぷh會成立后面臨著更為復雜的形勢：其一、它要繼續(xù)工程委員會已經開展的清理項目，并為清理地產提供高額補償；其二，隨著慈善建房運動的降溫，住房危機進一步加劇，郡議會自身要承擔起修建工人住房的職責。1890年《工人住房法》賦予郡議會更多權限，從而使其能更為靈活高效地進行貧民窟清理和公租房建設。比如，郡議會可安排獨立的衛(wèi)生督察官，負責監(jiān)督住房是否符合標準；可以有自己的建筑師；負責規(guī)劃住房建設。依照之前的立法，倫敦工程委員會只有清理貧民窟和出售閑置土地的權力，但無權在清理后的土地上建房?！豆と俗》糠ā吠ㄟ^后，郡議會不僅可以在清理貧民窟后的原地建房，還可以通過購買其他土地來修建工人住房?？ぷh會在工作效率上的出色表現(xiàn)也避免了土地長期閑置的現(xiàn)象。

倫敦郡議會在市區(qū)執(zhí)行的第一個比較大的項目是邦德里街的“貝斯納綠地改善計劃”(Bethnal Green Improvement Scheme)。該計劃最初要轉移5719人，并為5100人提供住房，后來清理區(qū)域由原來的3個增加為5個。郡議會最終在這一計劃中修建了1069套廉租公寓式住房，其中，51％為2居，37％為3居，10％為4居，只有2％是單間公寓或特大公寓。1895年以后，郡議會又陸續(xù)開展了9項清理與重建計劃，例如，米爾班克監(jiān)獄附近的建房可容納4430人，克萊爾市場附近的建房可容納2642人。到1907年，倫敦市區(qū)的貧民窟清理已經基本終止。在拆除與重建計劃中，倫敦郡議會共完成住房建設大約17000間(rooms)，絕大部分為五層樓房式建筑。倫敦市區(qū)的貧民窟清理與住房重建雖然可以為工人就業(yè)提供便利，但土地補償和建筑成本所導致的財政開支浩大，頗受指摘。1905年一位統(tǒng)計員指出，“自1875年以來為清理貧民窟耗費倫敦納稅者202，6萬英鎊，這些錢足夠為那些被迫轉移的人在郊區(qū)提供住房……”。

隨著城郊鐵路的開通和工人票價的下調，自19世紀末起，通過郊區(qū)方案來解決貧民窟問題獲得越來越多的輿論支持。例如，費邊主義者認為：“如果有一半工人從倫敦最稠密地帶撤離，高額房租會有所下降，過度擁擠會得到緩解，居民健康狀況也會得以改善，而這些都無須征收或只征收少量地產稅(rates)?！苯紖^(qū)方案與“花園城市”之父霍華德的城鄉(xiāng)結合構想非常切合，因而也受其大力倡導。郊區(qū)方案的成功實現(xiàn)主要依賴于廉價、便捷的交通體系。在輿論壓力下，倫敦郡議會與貿易委員會在1890年后大力改革城郊鐵路系統(tǒng)，推出廉價工人票。到20世紀初，倫敦城郊列車每天可運載50萬工人往返市區(qū)與城郊，工人票約占售票總數的40％。大量工人移居郊區(qū)進一步抑制了市區(qū)的住房建設和房屋出租。

城郊鐵路系統(tǒng)的改善與大量工人向郊區(qū)轉移也為倫敦郡議會在郊區(qū)建房創(chuàng)造了條件。1900年，郡議會第一項郊區(qū)建房計劃在城郊鐵路沿線的圖汀(Tooting)執(zhí)行，建筑面積約為38.5英畝，計劃每個房間可住2人。之后，郡議會又分別在郊區(qū)的諾伯里(Norbury，28.5英畝)、托特納姆(Tot-tenham，48.75英畝)購地修建村舍式住房，有些建筑規(guī)劃一直持續(xù)到一戰(zhàn)前后。與市區(qū)的樓房建筑不同，郡議會的郊區(qū)建房主要以兩層式村舍住房(cottages)為主；與花園城市的城鎮(zhèn)建房相比，其村舍式住房則更為密集簡約。城郊建房成本較低，房租要比市區(qū)低廉，但與市區(qū)之間的距離和交通費用往往是工人移居郊區(qū)的主要顧慮。到1912年，郡議會的郊區(qū)計劃共為2531戶家庭提供了住房，其中，66.2％為市區(qū)工人，33.8％為郊區(qū)本地居民。

與慈善組織和商業(yè)公司的住房相比，倫敦郡議會的公租房在外觀上具有三大特點：一、更加符合整個街區(qū)規(guī)劃，講求與周圍建筑相互協(xié)調；二、在建筑群中心區(qū)或兩個建筑之間都增辟公共活動場地和花園綠地；三、擺脫過去刻板的營房式建筑風格，采用更加人性化的藝術設計。就內部布局而言，郡議會所建住房也更加舒適、寬敞、通風。1890－1898年間，將房間面積最低標準由144平方英尺增加到160平方英尺?？ぷh會之所以注重住房質量意在為其他住房公司做出表率，引導他們提高工人住房水平。但高質量的住房也意味著建筑成本的增加，其市區(qū)住房成本平均每間在100英鎊以上，最高可達148英鎊，郊區(qū)住房也在70－90英鎊之間，遠遠高出模范住宅的建筑成本。所以，郡議會所提供公租房的房租比慈善住房公司的還要高出不少。以威斯敏斯特區(qū)為例(見表3)，相同房型的房租(每周)，郡議會要比皮博迪公司至少平均高出1先令。住在市政公租房中的主要是技工和有穩(wěn)定職業(yè)的人，如工程師、木工、裁縫、郵遞員、警察、包裝工、銷售者等。倫敦郡議會與慈善組織同樣秉持“篩選理論”，即認為優(yōu)先為工薪階層提供住房最終有助于底層工人住房問題的解決。其住房委員會的負責人列昂(A.L.Leon)曾指出：“改革不是跨越式地直接提高底層工人的生活水準，而是先改善體面工人的境遇，再轉向底層工人?！?/p>

到1914年，倫敦郡議會共投入3130萬英鎊，負責建成廉租公寓9800套。如以房間數量來計，截至1915年，郡議會在倫敦市區(qū)和市郊共負責建成住房逾3萬間，而模范住宅公司和其他住房公司到1918年所提供房間數量超過10萬。在住房建設方面，郡議會取得的成就要遜色于模范住宅公司。但作為地方政府直接干預工人住房問題的初次嘗試，其深遠意義不在于建房成就之大小，而在于政府角色之轉變。19世紀90年代之前，倫敦貧民窟問題主要被視為城市環(huán)境問題，應對方式就是修繕或清理不符合衛(wèi)生標準的建筑。在此一時期，政府發(fā)揮著間接的調控作用，主要依賴社會慈善組織來完成住房建設。90年代以后，增加住房成為應對貧民窟問題的主要對策，政府由幕后走向臺前直接擔負起修建工人住房的責任。就整個社會潮流來看，一個負責任的政府也是整個社會的期望所在。H.馬歇爾在其著作中指出：“如果說工業(yè)是支撐維多利亞時代的一大支柱，那么，負責任的政府則是另一大支柱，無論中央政府還是地方政府?！?/p>

表面看來，倫敦貧民窟的大量存在是由于工人群體收入較低和房租高漲所致，但從深層動因來分析，貧民窟問題則是英國城市化進程的產物。住房短缺一直都表現(xiàn)為一種城市現(xiàn)象，因為在城市化過程中，農村人口大規(guī)模涌向城市，而有限的城市資源和市政管理一時難以滿足人口的暴增。于是，擁擠臟亂、環(huán)境污染、治安惡化等“城市病”便紛至沓來。初期，倫敦政府以清理修繕為主要對策，此舉治標不治本，甚至在某種程度上使得工人住房更為緊缺；后期則逐漸轉向增加公租房和完善市政建設，力圖綜合地消解貧民窟問題。在政府與市場缺位的情況下，倫敦的慈善住房公司扮演了重要角色，充分顯示了社會力量在應對民生問題方面的深厚潛力，也為隨后大規(guī)模的市政公租房建設提供了經驗。但也并非完全游離于政府與市場之外，這些公司既受到政府宏觀政策的支持和限定，又以賺取微薄利潤和收回成本為前提。此外，倫敦工人住房問題不僅僅體現(xiàn)為是否有房可住的問題，更多地關系到居住條件的衛(wèi)生、安全、舒適程度等方面。就這一點而言，英國政府為提高建房標準所出臺的一系列政策法規(guī)和慈善組織的建房宗旨都使得新建工人住房在“質”上得到了保障，特別是市政公租房的人性化設計顧及了不同群體的主客觀需求。

由前面的分析可知，倫敦的技工群體是“模范住宅”和公租房的主要受益者。經過慈善組織和倫敦郡議會主導下的兩次建房高潮，倫敦技工群體的住房問題基本得到解決，底層工人的擁擠狀況也得到部分緩解。受“篩選理論”的影響，二者的初衷都意在分階段、分層次地解決工人住房問題；從這個意義上講，“模范住宅運動”和郡議會的住房建設達到了預期目的。倫敦貧困群體的住房問題雖有所緩解，但仍待進一步解決，到1911年倫敦中心區(qū)仍有大約10％的人口生活在擁擠狀態(tài)之中。不過，從維多利亞時期到一戰(zhàn)前后是一個重要的過渡期，為解決貧民窟問題所進行的諸多嘗試和政府角色的積極轉變?yōu)槎?zhàn)后大規(guī)模地開展公租房建設和工人住房補貼改革創(chuàng)造了條件。城市工人住房問題也是英國早期福利國家建構的重要內容，透過這種政策轉向還可以看出其國家職能所發(fā)生的重大變化。由放任自由到立法調控，再到直接干預，政府在解決工人住房問題上的角色越來越重要。如果聯(lián)系這一時期英國在濟貧、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等領域的改革，會進一步厘清其建構現(xiàn)代福利國家的完整脈絡。通過將這些改革直接納入中央財政預算，英國的福利政策逐漸惠及民生問題的方方面面。

責任編輯：宋鷗