關于國土資源工作支持集中連片扶貧開發(fā)的幾點思考

方先知

長期以來，湖南省委省政府高度重視扶貧開發(fā)工作，扶貧事業(yè)取得巨大成就。在上一輪十年扶貧（2000—2010年）中，44個國、省扶貧開發(fā)工作重點縣（含比照縣）人均GDP、人均財政收入、農民人均純收分別同比增長256%、467%、86%，貧困地區(qū)經濟社會綜合實力大幅提升，社會民生顯著改善。這期間，湖南各級國土資源部門認真貫徹落實省委省政府決策部署，充分發(fā)揮部門優(yōu)勢與特色，在扶貧開發(fā)中作出了應有貢獻。

國土資源管理在扶貧開發(fā)中大有可為

保障扶貧開發(fā)合理用地需求。“十一五”期間，湘西、懷化、張家界、邵陽等地共獲審批用地67.7萬畝，確保了托口水電站、寶慶電廠、張家界荷花機場、邵懷高速、常吉高速等31個重大基礎設施項目及時落地，滿足了吉首、懷化、張家界、邵陽、茶陵等21個國省開發(fā)園區(qū)用地需求，懷化、張家界、邵陽三市主城區(qū)面積分別從“十一五”初的39、34、42平方公里擴展至55、44、57平方公里。

促進扶貧開發(fā)地區(qū)礦業(yè)經濟健康可持續(xù)發(fā)展。先后部署重點整裝勘查項目區(qū)10個（全省共18個）、投放省級探礦權242個（全省共436個），大力推進煤、鐵、錳、有色、頁巖氣等重點礦種勘查，取得了一批重大找礦成果，建立了一批能源資源戰(zhàn)略接替基地。深入開展資源整合工作，做大做強了一批集探采、選冶為一體的大型礦業(yè)集團，推動了湘西、懷化等地礦業(yè)經濟的發(fā)展。

支持特色旅游產業(yè)發(fā)展。目前，已在扶貧開發(fā)地區(qū)成功申報并開發(fā)建設了張家界世界地質公園，新寧崀山、古丈紅石林、龍山烏龍山、漣源湄江、湘西鳳凰等8個國家級地質公園，以及新邵白水洞、安化雪峰湖、通道萬佛山等10個省級地質公園。地質資源的深度開發(fā)利用，帶動了旅游產業(yè)迅猛發(fā)展。2011年，大湘西地區(qū)（包括湘西、懷化、張家界、邵陽4市州以及永州市江華、江永兩縣）旅游總收入達422.65億元，較2005年增長3倍多。

加強耕地保護與建設。2001年以來，累計在扶貧開發(fā)地區(qū)投入中央和省耕地保護資金33億元，整治土地167萬畝，守住了扶貧開發(fā)地區(qū)的口糧田，實現了耕地“數量不減少，質量有提高”的目標。

狠抓地質災害防治和礦山地質環(huán)境保護。將扶貧開發(fā)地區(qū)列為地質災害重點防控區(qū)域，消除地質災害隱患點87處，保護群眾2900余戶28500人，避免財產損失近5.6億元。積極推進礦山地質環(huán)境恢復治理，全面完成貧困地區(qū)3000余個礦山的地質環(huán)境調查工作。

發(fā)展扶貧開發(fā)地區(qū)測繪地理信息事業(yè)。累計安排資金近6000萬元，大力實施老少邊窮地區(qū)基礎測繪專項，成功實現扶貧開發(fā)地區(qū)航空影像等地理信息全覆蓋。

推進對口建設扶貧工作。自2000年組建省國土資源廳以來，省廳先后確定通道、新田作為對口扶貧工作縣，每年派駐扶貧工作組，在用地保障、土地整治、地質找礦、打井找水、地質災害防治、礦山地質環(huán)境恢復治理、基層國土資源部門能力建設、特色產業(yè)發(fā)展等方面給予資金項目支持和政策指導。

大力推進扶貧開發(fā)地區(qū)國土資源合理開發(fā)利用

要服從服務于“四化兩型”建設和扶貧開發(fā)工作大局。保障和服務發(fā)展是國土資源工作的神圣使命和永恒主題。湖南新一輪扶貧開發(fā)實施綱要確定的48個重點工作縣，國土面積、人口分別是全省的53.1%和33.4%，但僅實現了全省16.8%的GDP，農民人均純收入僅相當于全省城鎮(zhèn)人均可支配收入的19.8%。發(fā)展基礎和條件薄弱，僅武陵山片區(qū)就有23個縣市區(qū)沒有通高速公路、44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2956個行政村沒有通瀝青路、6554個村沒有完成農網改造?？梢哉f，這一地區(qū)正處于加快區(qū)域發(fā)展、推進扶貧攻堅的關鍵階段，也是土地要素需求最為旺盛、礦產資源消耗最為集中、地質資源開發(fā)最為迫切的時期。國土資源工作必須立足實際，著眼全省，分類施策，按照“四化兩型”建設和扶貧開發(fā)的要求，科學統籌區(qū)域土地利用和資源開發(fā)，形成全省一盤棋的國土資源管理格局；要拓寬視野，創(chuàng)新思路，開源節(jié)流，千方百計保障科學跨越發(fā)展的合理用地需求；要統籌規(guī)劃，綠色開發(fā)，切實提高礦產資源保障能力；要加強管理，嚴格保護，有序推進各類地質資源開發(fā)利用；要深化改革，優(yōu)化服務，夯實基礎，切實增強各級國土資源管理能力，構建完善保障和促進科學發(fā)展新機制，努力使特困地區(qū)國土資源工作順應發(fā)展的趨勢，符合發(fā)展的規(guī)律，滿足發(fā)展的要求。

要堅持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度。受自然和歷史條件影響，集中連片扶貧開發(fā)地區(qū)耕地資源整體匱乏、土地利用相對粗放、資源開發(fā)水平不高。推進這些地區(qū)國土資源管理，必須按照建設兩型社會的要求，走出一條有效保護、合理開發(fā)和節(jié)約集約利用資源的新路子。特別是要以對歷史和子孫后代負責的態(tài)度，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，確保耕地數量、質量、生態(tài)三個平衡，守住群眾的口糧田；要落實最嚴格的節(jié)約用地制度，大力發(fā)展節(jié)地型城市、節(jié)地型產業(yè)，以最少的土地要素承載盡可能多的經濟總量；要著力提升礦產開發(fā)利用水平，提高能源資源保障能力，緩解資源約束瓶頸。

要堅持經濟發(fā)展、資源利用與生態(tài)保護相協調。俯瞰武陵山、羅霄山等連片貧困地區(qū)，大多屬于限制和禁止開發(fā)區(qū)，自然條件復雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，地質環(huán)境問題突出。在土地、礦產、地質資源的開發(fā)利用過程中，必須統籌考慮生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展成本。要落實土地用途管控制度，嚴格保護耕地、林地、濕地等生態(tài)用地，充分發(fā)揮土地的生態(tài)功能；要嚴格執(zhí)行國家產業(yè)政策和供地政策，逐步引導與區(qū)域主體功能不相符的產業(yè)有序轉移；要堅持在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)的原則，嚴把礦山環(huán)境準入關，加大礦山地質環(huán)境恢復治理力度，努力實現礦產開發(fā)與環(huán)境保護相協調；要妥善處理地質資源與旅游開發(fā)的關系，把地質資源的獨特性和旅游開發(fā)的差異性結合起來，努力實現地質資源利用、旅游產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的共贏。

要妥善處理資源開發(fā)與權益保護的關系。要建立民主決策機制，切實保障群眾參與權、知情權與監(jiān)督權，確保群眾共享資源開發(fā)利用成果；要理順稅費管理制度，不與百姓爭利，不與市場爭權，將土地、礦產、地質資源收益更多留在貧困地區(qū)和當地群眾；要加強國土資源要素市場建設，營造公開、公平、公正的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；要嚴格執(zhí)法監(jiān)察，嚴肅查處各類國土資源違法違規(guī)行為，促進資源有序開發(fā)、合理利用；要暢通群眾利益訴求通道，妥善調處礦地、礦農矛盾和土地權屬糾紛；要加強黨風廉政建設，大力推進依法行政，營造風清氣正的用地用礦政務環(huán)境。

立足國土資源實際，全力支持集中連片扶貧開發(fā)

建立完善國土資源規(guī)劃管控機制。一是建立國土資源規(guī)劃協調機制。在宏觀層面，要加強土地利用總體規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃在武陵山、羅霄山片區(qū)內的省際銜接，增強規(guī)劃的科學性和可操作性，強化規(guī)劃的總體管控作用；在中觀層面，要加強特困地區(qū)國土資源規(guī)劃與環(huán)長株潭兩型社會改革試驗區(qū)、湘南承接產業(yè)轉移示范區(qū)以及洞庭湖生態(tài)經濟圈相關規(guī)劃的對接；在微觀層面，要強化片區(qū)內各市州、縣市之間規(guī)劃的統籌與銜接。二是建立土地利用總體規(guī)劃滾動修編制度。要加強土地利用總體規(guī)劃與扶貧開發(fā)規(guī)劃的銜接，開展土地利用總體規(guī)劃實施定期評估和適時修改。三是推進土地利用總體規(guī)劃進村工作。統籌村級產業(yè)發(fā)展、耕地保護與基礎設施建設，為新農村建設奠定堅實基礎。

大力推進節(jié)約集約用地。一是推行差別化用地政策。加強節(jié)約用地考核評價，對節(jié)約集約用地成效突出的地區(qū)予以計劃指標獎勵。支持開發(fā)園區(qū)適時開展擴區(qū)、調區(qū)、升級。對尚未設立開發(fā)園區(qū)的市縣，支持設立工業(yè)集中區(qū)并享受省級開發(fā)園區(qū)用地優(yōu)惠政策。支持有條件的地區(qū)開展低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點。二是加強城鄉(xiāng)土地統籌管理。加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作，靈活應用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，穩(wěn)妥推進集體建設流轉，逐步完善宅基地退出機制。三是推進張家界旅游產業(yè)用地改革試點。四是積極支持扶貧搬遷工作。

切實加強耕地保護與建設。一是將土地整治與發(fā)展特色農業(yè)和旅游產業(yè)結合起來。創(chuàng)新土地綜合整治項目申報與實施機制，為特色農業(yè)發(fā)展提供優(yōu)良種植基地，為發(fā)展觀光、休閑、度假為一體的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游創(chuàng)造條件。二是加大高標準農田建設力度。加大資金傾斜力度，確保每年投入扶貧開發(fā)地區(qū)的耕地保護項目資金不低于省級安排資金總量的三分之一。以資水、沅水、澧水等主要河流為重點，推進流域性土地綜合整治工作，實施婁邵盆地高標準農田建設重大工程，抓好“連片推進農村土地整治示范縣”建設，爭取2015年前在扶貧開發(fā)地區(qū)建設高標準基本農田350萬畝以上。三是合理開發(fā)耕地后備資源。提高耕地開發(fā)項目投資標準，加大新增耕地后期管護投入，鼓勵扶貧開發(fā)地區(qū)有序開發(fā)耕地后備資源。允許區(qū)內節(jié)約補充耕地指標在省域內有償、有序流轉，拓展財源。

大力發(fā)展綠色礦業(yè)。一是切實加強基礎地質工作。優(yōu)先部署并盡快完成區(qū)內1：2.5萬航空磁測、1：5萬區(qū)域地質調查、1：20萬重力調查等基礎地質調查工程，查清區(qū)域內基本資源底數。二是建設一批礦業(yè)經濟基地。以錳、鉛鋅、頁巖氣、鐵、釩等礦種為重點，部署一批整裝勘查項目，力爭找礦重大突破。支持湘西、邵陽、懷化等地依托本地優(yōu)勢礦產資源，延長產業(yè)鏈條，提升資源綜合加工能力，建設大型礦業(yè)經濟基地。三是加強礦產資源節(jié)約和綜合利用。加強產學研結合，優(yōu)先部署節(jié)約與綜合利用項目，加快礦產資源開發(fā)利用技術研究，提高資源綜合利用水平。

切實加強地質環(huán)境保護工作。一是全面推進地質環(huán)境詳細調查工作。爭取在2015年前全面查清區(qū)內地質災害狀況和發(fā)育規(guī)律，開展重大地質災害隱患點工程勘察，加快推進重點礦區(qū)1：1萬礦山地質環(huán)境普查。二是推進重點地質災害治理和搬遷避讓。加大中央與省級資金投入力度，實施一批重大地質災害隱患治理工程。三是創(chuàng)新礦山地質環(huán)境保護機制。編制市縣兩級礦山地質環(huán)境保護和治理規(guī)劃，健全礦區(qū)地面沉降、塌陷、地裂縫、地下水系變化防控機制。四是加強地質公園建設和地質遺跡保護利用。支持崀山地質公園申報世界地質公園；支持湘西州整合紅石林、金釘子等地質公園及地質遺跡，打捆申報世界地質公園。

加快發(fā)展測繪地理信息事業(yè)。一是加強基礎測繪工作。加快區(qū)內基礎地理信息獲取和更新速度，確保每年更新一次覆蓋主城區(qū)、分辨率不低于1米的影像。盡快實現“一縣一圖”全覆蓋。二是加快數字城市和數字景區(qū)建設。開展張家界、崀山、紅石林等景區(qū)三維動態(tài)地圖制作，促進景區(qū)數字化建設。三是加強基層測繪隊伍能力建設。為縣級測繪隊伍配備RTK、手持GPS等測繪裝備，提高基層測繪隊伍能力。

加強基層國土資源管理能力建設。一是完善人才支持政策。建立完善掛職鍛煉、跟班學習、定期培訓、人才交流等制度。二是完善財務支持政策。土地整治、地災治理、基礎測繪等專項資金向片區(qū)傾斜，并取消市縣配套要求。加大專項工作省級統籌力度，對國家和省部署的重大專項工作，適當加大省級資金補助力度。支持扶貧開發(fā)地區(qū)縣市設立國土資源信訪積案排查化解專項資金。三是加大裝備建設力度。力爭在2015年前完成市縣金土工程建設。支持市縣國土資源部門改善執(zhí)法裝備。四是加強基層國土資源所建設。設立特困地區(qū)國土資源所建設專項資金，力爭在2015年完成國土資源所辦公場所建設和軟硬件設施配套。

完善國土資源支持扶貧開發(fā)的工作機制。一是建立跨區(qū)域的國土資源工作聯席會議制度。建立湘黔鄂渝贛五省市國土資源聯席會議制度，定期協商扶貧開發(fā)中的重大國土資源管理問題，增強區(qū)域國土資源政策協調性。二是加強對扶貧工作的領導。各級國土資源主管部門分別建立扶貧工作領導小組，將扶貧開發(fā)工作納入國土資源部門年度目標管理考核，三是加強扶貧政策宣傳教育力度。讓各級國土資源干部職工帶著感情自覺參與扶貧開發(fā)工作，讓特困地區(qū)對國土資源政策家喻戶曉，贏得最廣大人民群眾對政策的自覺執(zhí)行與支持。

（作者系湖南省國土資源廳黨組書記、廳長，本文有刪節(jié)。）