基于職業(yè)健康和安全的立法權(quán)解構(gòu)與規(guī)制競合

王忠 程啟智

摘要：職業(yè)健康安全管制的立法權(quán)分為歸屬立法機(jī)關(guān)的專屬立法權(quán)與歸屬行政機(jī)關(guān)的剩余立法權(quán)兩類，前者是對(duì)立法機(jī)關(guān)專屬性、穩(wěn)固性法律創(chuàng)制功能的發(fā)揮，而后者則是對(duì)管制機(jī)構(gòu)專業(yè)性、靈活性行政功能的發(fā)揮。世界各個(gè)國家基于各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情勢的差異，不同程度地采取通過“授權(quán)”或“收權(quán)”的形式使兩者之間部分地發(fā)生立法權(quán)限的轉(zhuǎn)移和立法權(quán)之間的相互競合。文章從立法權(quán)解構(gòu)的角度分析了職業(yè)健康和安全的立法規(guī)制類型及規(guī)制權(quán)力的競合關(guān)系，并以此為分析框架探討了中國職業(yè)健康和安全立法規(guī)制的機(jī)制缺陷與規(guī)制效率等問題。文章結(jié)論認(rèn)為要解決立法規(guī)制的效率問題，必須對(duì)我國職業(yè)健康安全的立法權(quán)進(jìn)行重新解構(gòu)，并著重提升不同規(guī)制立法權(quán)之間的協(xié)作競合效率。

關(guān)鍵詞：權(quán)力解構(gòu)；專屬立法權(quán)；剩余立法權(quán)；規(guī)制競合

中圖分類號(hào)：D922.54文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544(2012)02-0094-04

一、立法權(quán)解構(gòu)與規(guī)制競合的關(guān)系

解構(gòu)，是西方哲學(xué)中的一個(gè)術(shù)語，原意為分解、消解或拆解之意。立法權(quán)解構(gòu)其意則指對(duì)立法主體的權(quán)力進(jìn)行分解，旨在對(duì)立法的規(guī)制效率進(jìn)行優(yōu)化，有效實(shí)現(xiàn)立法的真實(shí)意圖。立法權(quán)是一個(gè)國家中擁有對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理職能的主體做出法律創(chuàng)制活動(dòng)的能力。在世界范圍內(nèi)，立法權(quán)配置的體制通常分為一元立法體制和多元立法體制。實(shí)行一元立法體制的國家。其立法機(jī)關(guān)立法權(quán)高于行政機(jī)關(guān)立法權(quán)，但囿于立法事務(wù)的專業(yè)性，立法機(jī)關(guān)通常需要將除專屬立法職能之外的剩余立法權(quán)有條件授予給國家的行政機(jī)關(guān)，使其具有一定的行政立法權(quán)，而這種立法權(quán)按其來源不同。又可以分為職權(quán)性立法權(quán)與授權(quán)性立法權(quán)兩種不同的類型。職權(quán)性立法是行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)所進(jìn)行的行政立法，而授權(quán)性立法則是行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和組織法以外的法律、法規(guī)的授權(quán)或最高權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)而進(jìn)行的立法。不同的法律形式都是在不同機(jī)構(gòu)之間對(duì)其剩余立法權(quán)進(jìn)行的解構(gòu)與配置。以最優(yōu)化地實(shí)現(xiàn)立法活動(dòng)的完備性。

職業(yè)健康和安全管制的效率取決于立法權(quán)力對(duì)社會(huì)權(quán)利保護(hù)的完備性。職業(yè)健康安全的社會(huì)權(quán)利是人們與生俱有的享有健康與安全的空間。為確保健康與安全的自由權(quán)利能夠存在下去并發(fā)揮應(yīng)有作用。規(guī)制立法權(quán)就成為了保護(hù)健康與安全權(quán)利的一種不可或缺的法規(guī)。從這種意義上來說，立法權(quán)的解構(gòu)也承擔(dān)著保障健康與安全權(quán)利的職責(zé)，立法權(quán)力解構(gòu)的程度決定著社會(huì)權(quán)利保護(hù)的強(qiáng)弱。勞動(dòng)者的職業(yè)健康安全權(quán)利在具有普遍強(qiáng)制力的立法權(quán)面前，永遠(yuǎn)處于分散、弱小的地位。職業(yè)健康和安全規(guī)制的效率取決于專屬立法權(quán)與剩余立法權(quán)的解構(gòu)與規(guī)制競合，即在什么情況下，將什么樣的剩余立法權(quán)分配給行政機(jī)關(guān)是最優(yōu)的。專屬立法權(quán)與剩余立法權(quán)之間如何協(xié)調(diào)。以提高立法規(guī)制的效率?

“競合”一詞是指“競爭”與“合作”的關(guān)系。職業(yè)健康和安全管制立法權(quán)的解構(gòu)與競合是指涉及職業(yè)健康和安全保護(hù)的立法職權(quán)如何在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行配置，不同屬性的兩種立法權(quán)之間又如何展開競爭與合作。以實(shí)現(xiàn)立法的完備性。對(duì)于專屬立法權(quán)而言。其法律位階高于剩余立法權(quán)的法律位階。剩余立法權(quán)應(yīng)對(duì)涉及職業(yè)健康和安全保護(hù)的特別條款和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。從最佳立法權(quán)配置的角度來看。職業(yè)健康與安全管制立法的完備性取決于立法權(quán)在不同立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間的分配，而分配優(yōu)化的關(guān)鍵則取決于權(quán)力解構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化與權(quán)利損害的預(yù)期程度兩個(gè)要素。前者是指立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間立法權(quán)的配置標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)調(diào)關(guān)系，后者則是指立法權(quán)配置的失當(dāng)可能對(duì)權(quán)利人造成的利益損害。

在立法權(quán)競合問題上，代議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)行使專屬立法權(quán)與剩余立法權(quán)的范圍及程序應(yīng)有不同，專屬立法權(quán)應(yīng)涉及對(duì)立法體制、法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)及涉及法律實(shí)施的安全標(biāo)準(zhǔn)、聽證程序、執(zhí)法權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)等要素的確定和明晰，它關(guān)系著全體勞動(dòng)者的健康與安全權(quán)利，是對(duì)職業(yè)健康和安全權(quán)利宏觀層次的保護(hù)，具有基本法的地位。相比較而言，剩余立法權(quán)則應(yīng)側(cè)重靈活、及時(shí)地應(yīng)對(duì)職業(yè)健康和安全管制過程中可能存在的不確定性，這種不確定性是由于社會(huì)自身發(fā)展過程中因自然、技術(shù)等因素造成的健康和安全風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)因素不可預(yù)見。立法機(jī)構(gòu)無法事先給予法律的創(chuàng)制，因此需要將這部分規(guī)制的立法權(quán)限解構(gòu)給近距離的行政機(jī)構(gòu)。進(jìn)行事中或事后的補(bǔ)充性立法規(guī)制。這樣的一種解構(gòu)方式可以提升兩者之間規(guī)制競合的效率，前者是對(duì)立法機(jī)關(guān)專屬性、穩(wěn)固性法律創(chuàng)制功能的發(fā)揮，后者則是對(duì)行政機(jī)構(gòu)專業(yè)性、靈活性行政功能的發(fā)揮。無論是專屬立法權(quán)還是剩余立法權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的確定，決定其優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)需要考慮立法活動(dòng)的事先預(yù)見性及立法活動(dòng)帶來的預(yù)期損害程度兩方面因素，對(duì)于事先立法和立法預(yù)期損害程度大、影響范圍廣泛的應(yīng)配置給專屬立法機(jī)構(gòu)，對(duì)于事中立法和事后補(bǔ)充性立法及立法預(yù)期損害程度小、影響范圍窄的應(yīng)配置給具有剩余立法權(quán)的行政機(jī)構(gòu)。這為我們研究健康與安全管制的立法模式提供了關(guān)鍵的理論架構(gòu)。

二、職業(yè)健康和安全管制立法權(quán)的解構(gòu)類型

一個(gè)國家的立法權(quán)力配置不當(dāng)?？赡軙?huì)出現(xiàn)立法權(quán)過于集中或立法權(quán)過于分散的狀況，在多數(shù)情況下，由于管制機(jī)構(gòu)本身的惰性或者頑固性，往往很難做到適度管制的要求，而表現(xiàn)出管制不足或管制過度的現(xiàn)象。無論是出現(xiàn)哪一種狀況，立法規(guī)制都會(huì)對(duì)社會(huì)權(quán)利的保護(hù)帶來效率損失，導(dǎo)致立法的低效。對(duì)于職業(yè)健康與安全管制的立法而言，西方國家不同于中國的是，西方國家在進(jìn)行健康與安全管制立法之初就確立了平衡健康安全權(quán)利與立法權(quán)力、行政權(quán)力之間關(guān)系，協(xié)調(diào)個(gè)人利益與社會(huì)利益的立法目標(biāo)，以“權(quán)利”為本位來制約立法權(quán)力配置的失靈?！趹椃ɑA(chǔ)上。制定專門的有關(guān)健康與安全的法律法規(guī)，并結(jié)合“判例法”作為法的表現(xiàn)形式。而在中國，職業(yè)健康與安全管制立法的初衷即以“行政干預(yù)權(quán)”為本位。以保障國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、政治運(yùn)行或方針政策的順利實(shí)施為目標(biāo)，在具有基本法地位的《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等基礎(chǔ)之上，進(jìn)行著大量的行政法規(guī)的創(chuàng)制，以“成文法”作為法的表現(xiàn)形式。這樣就很難保障健康與安全權(quán)利在管制立法中的權(quán)力與權(quán)利平衡。

西方國家在職業(yè)健康與安全管制立法問題上崇尚議會(huì)至上的原則，職業(yè)健康與安全的立法權(quán)本質(zhì)上歸屬于立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)基于社會(huì)治理事務(wù)的專業(yè)性與復(fù)雜性而獲得部分對(duì)議會(huì)立法權(quán)解構(gòu)出來的“剩余立法權(quán)”，制訂行之有效的規(guī)避各種自然、技術(shù)或社會(huì)因素引起的健康和安全風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范；而東方國家在職業(yè)健康與安全管制立法的問題上，則崇尚行政至上的原則。行政機(jī)關(guān)與管制機(jī)關(guān)通過組織法的規(guī)定獲得職權(quán)性立法權(quán)，進(jìn)行積極的行政立法活動(dòng)，并突顯部門權(quán)力與部門利益的重要性，對(duì)有利可圖的管制事項(xiàng)具有較大動(dòng)能去行使立法職能，表現(xiàn)出管制過度的現(xiàn)象；而對(duì)無利可圖的事項(xiàng)則盡量推諉責(zé)任、弱化監(jiān)管，以表現(xiàn)出管制不足的現(xiàn)象。體現(xiàn)了行政立法權(quán)相對(duì)議會(huì)立法權(quán)間規(guī)制競合效率的低效。

世界上有兩種類型的立法權(quán)解構(gòu)模式，一類是立法

機(jī)關(guān)立法權(quán)占主導(dǎo)地位，行政立法權(quán)與司法制衡力量相對(duì)均衡的立法權(quán)解構(gòu)模式；另一類是行政立法權(quán)占主導(dǎo)地位，立法機(jī)關(guān)立法權(quán)與司法系統(tǒng)力量相對(duì)弱小的立法權(quán)解構(gòu)模式，這樣的分類其實(shí)質(zhì)是對(duì)應(yīng)著國家憲政權(quán)力相互制衡與社會(huì)力量的此消彼漲。在中國，立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力從來就沒有達(dá)到過西方國家議會(huì)立法權(quán)的水平，尤其是新中國建立以來，國家實(shí)行單一制的結(jié)構(gòu)形態(tài)，各級(jí)政府及其所代表的政黨在社會(huì)公共事務(wù)的管理中一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。在職業(yè)健康與安全管制中。代議機(jī)關(guān)權(quán)力的影響力與完備而龐大的黨政體制相比。只是處于從屬地位，黨委成為了各級(jí)代議機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)著對(duì)健康與安全的立法、執(zhí)法與司法活動(dòng)。由于長期受黨委與行政機(jī)關(guān)控制思維的影響，職業(yè)健康與安全權(quán)利是被控制、被管制的客體。勞動(dòng)者被認(rèn)為是不成熟的，再加上我國“重生產(chǎn)、輕安全”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)向，在職業(yè)健康與安全上普遍存在著勞動(dòng)者權(quán)利被忽視。話語權(quán)被剝奪的現(xiàn)象，很少有勞動(dòng)者參與到管制立法的過程，而當(dāng)真切的職業(yè)傷害發(fā)生時(shí)，勞動(dòng)者的申訴與救濟(jì)途徑又變得微不足道的模糊，從而進(jìn)一步凸顯了行政立法權(quán)(或剩余立法權(quán))相對(duì)占優(yōu)的規(guī)制競合局面。

三、中西方職業(yè)健康與安全管制立法權(quán)解構(gòu)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)

在西方，對(duì)職業(yè)健康與安全管制的立法通常由議會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行專屬性立法。將健康權(quán)利與安全權(quán)利統(tǒng)一到一部法律之中，并施行立法為先、行政在后的管制策略，然后有條件地將部分剩余立法權(quán)授予給管制機(jī)構(gòu)或地方各州，進(jìn)行施行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序等內(nèi)容的創(chuàng)制，但這些創(chuàng)制性立法必須受到來自議會(huì)系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的嚴(yán)格審查與監(jiān)督，因?yàn)椋俏鞣絿胰龣?quán)分立制度中立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約的具體體現(xiàn)。如，美國各州就具有對(duì)健康與安全管制立法的獨(dú)立立法權(quán)。而且，州的立法標(biāo)準(zhǔn)通常還會(huì)高于聯(lián)邦的立法標(biāo)準(zhǔn)；美國具有獨(dú)立地位的行政管制機(jī)構(gòu)——職業(yè)安全和健康管理局則具有相對(duì)的施行標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)。西方國家的這種立法權(quán)解構(gòu)模式有效地抑制了職業(yè)健康和安全管制委托——代理中潛在的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，它以社會(huì)權(quán)利的保護(hù)為核心。構(gòu)造了一套行之有效的多重保護(hù)機(jī)制，一是從宏觀層面從立法權(quán)解構(gòu)的角度確保職業(yè)健康和安全規(guī)制的立法權(quán)配置正義，從機(jī)制上消除管制合謀現(xiàn)象發(fā)生的可能；二是從微觀層面從行政、立法、司法相互制約的角度確保社會(huì)力量能對(duì)行政管制主體形成行之有效的制約機(jī)制，包括司法訴訟機(jī)制來進(jìn)行自我保護(hù)。

中國對(duì)職業(yè)健康與安全管制的立法通常是先由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律的創(chuàng)制活動(dòng)，然后以兩種形式予以頒布：一種是以部門規(guī)章、行政法規(guī)的形式；另一種則是以草案的形式提交全國人民代表大會(huì)討論通過。而中國具有行政職能的機(jī)關(guān)部委曾一度達(dá)到1993年的87個(gè)之多，2008年實(shí)行大部制改革后，仍有28個(gè)之多，眾多的行政機(jī)關(guān)依據(jù)組織法所賦予的職能進(jìn)行著廣泛的職權(quán)性立法。對(duì)于職業(yè)健康與安全管制立法而言，衛(wèi)生部、安監(jiān)局、質(zhì)檢局、特種設(shè)備監(jiān)督局等部門都具有進(jìn)行行政立法規(guī)制的職權(quán)。如此一來又出現(xiàn)了行政管制機(jī)構(gòu)間立法權(quán)的競合問題，從而形成了相對(duì)分散、競爭的立法規(guī)范。中國施行“行政為先、立法在后”的立法規(guī)制策略，這種立法體制遭遇分散管制帶來的職責(zé)交叉、責(zé)任推諉、部門利益、權(quán)力合謀等規(guī)制失靈問題。并進(jìn)而削弱了職業(yè)健康與安全管制立法的有效性。造成時(shí)下中國頻繁發(fā)生的礦難、職業(yè)病等職業(yè)傷害事件。當(dāng)然，我們知道隸屬于政府機(jī)構(gòu)的管制主體在執(zhí)行管制行為過程中，相對(duì)于司法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為而言，具有相對(duì)優(yōu)異的主動(dòng)性與時(shí)效性特點(diǎn)，由于中國司法系統(tǒng)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)的制約性存在著體制性的缺陷，司法系統(tǒng)的行政色彩亦較濃，中國職業(yè)健康和安全管制機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)健康和安全的強(qiáng)力管制、行政裁量和適用法律的參與，在一定程度上替代了司法訴訟的某些功能。這就造成了中國職業(yè)健康和安全管制在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中普遍遭遇低效、公信力下降、管制合謀、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)執(zhí)法等諸多現(xiàn)象，而民眾在求助于法律訴訟機(jī)制方面，卻往往陷于相對(duì)被動(dòng)的無奈境地。

透過《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第一條“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”的條文可以看出。其立法精神側(cè)重于建構(gòu)于生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)之上的“經(jīng)濟(jì)性”，這種立法精神的差異反映了我國對(duì)職業(yè)健康與安全管制立法仍屬于行政權(quán)占主導(dǎo)地位的立法階段。其次，西方國家通常是先通過健康與安全立法。再來建立管制機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)對(duì)勞動(dòng)者與消費(fèi)者身體健康與生命安全的“社會(huì)性”保護(hù)，注重對(duì)立法權(quán)力的解構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)健康與安全權(quán)利預(yù)期損害的最小化。法律明確規(guī)定著管制機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，且行政程序嚴(yán)格，管制機(jī)構(gòu)通常具有獨(dú)立性，獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)之外，強(qiáng)調(diào)立法權(quán)對(duì)管制權(quán)的制約。是防止權(quán)力濫用、降低預(yù)期損害的具體體現(xiàn)。如，美國職業(yè)安全與健康管理局是依《1970年職業(yè)安全與健康法》而成立的管制機(jī)構(gòu)。而中國通常則是先建立行政機(jī)構(gòu)，再制訂職業(yè)健康與安全管制的行政性立法來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，且法律執(zhí)行的程序性較差。

四、中國職業(yè)健康和安全管制立法權(quán)解構(gòu)的轉(zhuǎn)向策略

立法規(guī)制的權(quán)力是理性的。缺乏制約的剩余立法權(quán)將導(dǎo)致立法活動(dòng)的合謀與濫用，而職業(yè)健康與安全權(quán)利客體卻是多元的。如何通過對(duì)具有理性特征的規(guī)制權(quán)進(jìn)行合理解構(gòu)，并降低權(quán)力對(duì)職業(yè)健康與安全權(quán)利的控制，轉(zhuǎn)而追求一種社會(huì)權(quán)利一立法權(quán)力之間的動(dòng)態(tài)制約平衡將是完善職業(yè)健康與安全管制立法的變革方向。然而，職業(yè)健康與安全管制的立法模式?jīng)]有絕然好壞的標(biāo)準(zhǔn)，唯有與一個(gè)國家政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)的模式才是最佳的立法形態(tài)。注重對(duì)立法權(quán)力的解構(gòu)與配置，優(yōu)化不同立法權(quán)力所帶來的立法效率。減少職業(yè)健康與安全立法權(quán)力的濫用與合謀。最大限度地降低對(duì)社會(huì)權(quán)利帶來的預(yù)期傷害，以實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)健康與安全權(quán)利保護(hù)的平衡將是世界各國職業(yè)健康與安全管制立法轉(zhuǎn)向的目標(biāo)所在。

在中國的政治系統(tǒng)內(nèi)。如何尋求行政權(quán)力、立法權(quán)力與司法權(quán)力供給的相對(duì)平衡，優(yōu)化管制效率成為我們對(duì)職業(yè)健康和安全管制立法權(quán)重構(gòu)研究的目標(biāo)所在。中國職業(yè)健康與安全管制的立法大致經(jīng)歷了一體均衡與分散失控的兩個(gè)階段。一體均衡階段是對(duì)應(yīng)1978年經(jīng)濟(jì)改革前的計(jì)劃指令時(shí)期，該時(shí)期，國家對(duì)職業(yè)健康與安全實(shí)行由勞動(dòng)部統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)制立法的模式。政府通過指令性計(jì)劃可以很好地將企業(yè)利潤、勞工權(quán)利與政府職責(zé)控制在大體均衡的格局之內(nèi)，這一時(shí)期。國家面對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。大力推行重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。但這一時(shí)期的職業(yè)健康與安全保護(hù)工作卻可以有效控制在范圍之內(nèi)。分散失控階段則對(duì)應(yīng)著1978年市場經(jīng)濟(jì)改革之后的市場競爭時(shí)期，在該時(shí)期。國家對(duì)職業(yè)健康與安全的管制隨著機(jī)構(gòu)改革的職能分拆。原由勞動(dòng)部統(tǒng)一行使的職業(yè)健康與安全管制職能一分為四，分別賦予給安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、特種設(shè)備監(jiān)督管理局、質(zhì)量監(jiān)督管理局四類機(jī)構(gòu)，實(shí)行多元化的管制模式，但這種模式常常由于缺乏各管制主體間的有效整合機(jī)制。致使管制過程中出現(xiàn)

行政性立法權(quán)占優(yōu)、多頭立法、立法邊界不清、管制職責(zé)交叉、管制標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。在國家經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中。隨著我國政府逐漸退出對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)，我國職業(yè)健康和安全管制對(duì)勞動(dòng)者、消費(fèi)者健康與安全權(quán)利的保護(hù)責(zé)任主要交托給企業(yè)負(fù)責(zé)，倡導(dǎo)企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)權(quán)益保護(hù)責(zé)任的發(fā)展理念，結(jié)果反而導(dǎo)致了這一時(shí)期大量職業(yè)健康與安全傷害事件的頻發(fā)，尤其是自2000年以來，礦難、職業(yè)病事件屢屢發(fā)生，健康與安全的規(guī)制陷于分散失控的格局之中。

多元分散管制作為一種制度安排。具有多個(gè)機(jī)構(gòu)共同管制的特征，其執(zhí)法成本顯著提高，部門間的協(xié)調(diào)與配合出現(xiàn)相對(duì)低效。自2000年以來，我國頻發(fā)的礦難事故與職業(yè)病傷害事故從某種程度上反映了我國管制機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)性差、管制合謀現(xiàn)象普遍、管制弱化等弊端。同時(shí)，由于我國立法過程中宜粗不宜細(xì)的立法精神，導(dǎo)致職業(yè)健康和安全管制立法的標(biāo)準(zhǔn)不清、立法遭曲解、法案無法執(zhí)行等問題。當(dāng)然，我國職業(yè)健康和安全管制的部門執(zhí)法形式在現(xiàn)行的憲政體制之下，仍然是國家職業(yè)健康和安全管制的重要形式，而負(fù)責(zé)具體施行管制標(biāo)準(zhǔn)立法和管制法案執(zhí)行的行政部門，通常與部分管制執(zhí)法對(duì)象之間有著比較密切的關(guān)系，甚至存在著直接的利益關(guān)聯(lián)，如此一來，部門利益對(duì)法律權(quán)威的干擾就會(huì)真切地發(fā)生。相對(duì)而言，多數(shù)西方國家對(duì)職業(yè)健康和安全的管制實(shí)行的是獨(dú)立綜合型一元管制模式，即職業(yè)健康和安全管制的職能集中于一個(gè)部門，該部門成員由商務(wù)部、衛(wèi)生部、勞工部等部門成員綜合組成，由該部門獨(dú)立行政職業(yè)健康和安全的管制工作，如，美國，國會(huì)具有專屬立法權(quán)，先行制定具有基本法意義上的《職業(yè)健康和安全法案》，確定管制的標(biāo)準(zhǔn)、程序及方法，而設(shè)在勞動(dòng)部內(nèi)的職業(yè)安全與健康管理局，則具有剩余立法權(quán)，主要從如何有效規(guī)避各類不可預(yù)見性的健康和安全風(fēng)險(xiǎn)的角度獨(dú)立地制定職業(yè)健康和安全的管制措施，施行事前立法在國會(huì)。事中、事后立法在管制機(jī)構(gòu)的原則。這為我國管制立法權(quán)配置供給提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比反思可以告訴我們，對(duì)職業(yè)健康與安全的管制，立法權(quán)力的解構(gòu)對(duì)應(yīng)著剩余立法權(quán)的分權(quán)，而分權(quán)的不明確帶來了健康與安全規(guī)制責(zé)任的交叉與重疊。中國對(duì)職業(yè)健康和安全管制施行依托于行政機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)性立法模式，在得不到有效的外部司法監(jiān)督和有效的人大立法監(jiān)督的條件下，行政職權(quán)性的立法權(quán)將會(huì)帶來職業(yè)健康與安全管制立法的越位與效能低下，雖有法無執(zhí)行或弱化執(zhí)行的問題。中國形式分散的行政立法權(quán)囿于行政權(quán)力的理性特性，在財(cái)稅分權(quán)的利益驅(qū)動(dòng)之下。更多呈現(xiàn)出立法的部門利益化傾向，再則，職業(yè)健康與安全管制外部救濟(jì)制度的缺失使得健康傷害事件的責(zé)任方得不到應(yīng)有的處罰，權(quán)利永遠(yuǎn)陷入弱小無助的境地，權(quán)力合謀的現(xiàn)象總會(huì)找到現(xiàn)實(shí)發(fā)生的土壤。

綜上所述，中國職業(yè)健康和安全管制立法權(quán)的解構(gòu)重塑應(yīng)遵循這樣一條路徑：即，重塑人大專屬立法權(quán)與行政剩余立法權(quán)的邊界，將具有基本法意義的《中國職業(yè)健康和安全法》專屬立法權(quán)配置給人大代議機(jī)關(guān)，并對(duì)具有配套法律意義的《職業(yè)健康和安全管制標(biāo)準(zhǔn)》、《職業(yè)健康和安全管制執(zhí)行程序》、《職業(yè)健康和安全管制聽證制度》等立法權(quán)也配置給人大代議機(jī)關(guān)，以發(fā)揮立法機(jī)關(guān)立法功能的專屬性，這些立法權(quán)限不得以任何授權(quán)的形式授予給國家行政機(jī)關(guān)；同時(shí)，將規(guī)避各類生產(chǎn)技術(shù)、自然環(huán)境、社會(huì)因素引起的健康和安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制立法職能以剩余立法權(quán)的形式配置給隸屬于政府部門的管制機(jī)構(gòu)，發(fā)揮行政管制機(jī)構(gòu)處理行政事務(wù)的專業(yè)性與靈活性。在重塑立法權(quán)解構(gòu)的過程中，還需要對(duì)分散多元的職業(yè)健康和安全管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，以形成具有綜合獨(dú)立地位的管制機(jī)構(gòu)，實(shí)行一元綜合型管制模式。努力構(gòu)建一種社會(huì)權(quán)利、行政權(quán)力、司法權(quán)力、立法權(quán)力相互制衡、總體供求均衡的管制模式，才是我國職業(yè)健康與安全管制立法權(quán)重構(gòu)的策略方向。