民生視野下的農(nóng)民工市民化問題研究

山國(guó)艷

摘要：我國(guó)農(nóng)村人口的城市化作為社會(huì)現(xiàn)代化重要而特別的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在農(nóng)民先轉(zhuǎn)變成農(nóng)民工再轉(zhuǎn)變成城市市民。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵是要加強(qiáng)民生建設(shè)，而加強(qiáng)農(nóng)民工民生建設(shè)的關(guān)鍵是要堅(jiān)持社會(huì)公正，加大相關(guān)投入，解決農(nóng)民工市民化過程中的資金困難，分擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本，使所有農(nóng)民工與市民公平地共享社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步成果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化：民生建設(shè)

中圖分類號(hào)：D663.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544(2012)02-0148-03

一、加強(qiáng)民生建設(shè)是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵

(一)理論基礎(chǔ)：農(nóng)民工市民化與民生建設(shè)在內(nèi)在上是統(tǒng)一的

1原則統(tǒng)一：堅(jiān)持以人為本，突出人的主體地位。民生，顧名思義是指關(guān)乎國(guó)民生計(jì)、人民群眾基本生活的問題。我們黨始終關(guān)注民生、重視民生，把民生問題作為最廣大人民群眾的根本利益問題，“堅(jiān)持以人為本，就是要以人的全面發(fā)展為目標(biāo)。從人民群眾的根本利益出發(fā)謀求發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。”據(jù)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)楊志明透露，2010年，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已超過2.4億。農(nóng)民工只是被當(dāng)成財(cái)富積累的工具，他們工作時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大。但是工資卻最低，工傷事故多卻得不到完善的補(bǔ)償，無法保障他們的自身安全和尊嚴(yán)等基本權(quán)利，脫離了“以人為本”的原則。因此導(dǎo)致了農(nóng)民工民生問題的產(chǎn)生?，F(xiàn)在，政府堅(jiān)持“以人為本”的原則，革除歧視農(nóng)民工的舊意識(shí)，弱化城鄉(xiāng)等級(jí)差異，提升農(nóng)民工的地位，確立他們?cè)诔鞘兄械暮戏ǖ匚弧Ｖ饾u實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市社會(huì)的安居樂業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定。

2目標(biāo)統(tǒng)一：構(gòu)建成果共建共享的和諧社會(huì)。和諧社會(huì)是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。利益的協(xié)調(diào)要以社會(huì)成員的共建共享為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公平正義，因此必須把實(shí)現(xiàn)共建共享的和諧社會(huì)作為民生建設(shè)的目標(biāo)。黨的十七大報(bào)告明確提出了解決民生問題的“五有”目標(biāo)，要努力使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。民工為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型承擔(dān)了巨大的代價(jià)，但是卻不能平等公正地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，無法擁有參與政治的權(quán)利，人格尊嚴(yán)得不到應(yīng)有的保護(hù)，這勢(shì)必會(huì)阻礙社會(huì)的和諧。努力解決農(nóng)民工的基本民生問題，“結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況”、“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”，才能不斷縮小城鄉(xiāng)差距，更好地推進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

3路徑統(tǒng)一：做到科學(xué)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展指的是符合客觀實(shí)際、遵循事物內(nèi)在基本規(guī)律的發(fā)展。民生建設(shè)有其自身的發(fā)展規(guī)律，其發(fā)展性是指民生由低級(jí)到高級(jí)不斷地向前發(fā)展；其全面性是指一定要惠及全體老百姓；其層次性是指民生有發(fā)展型、和諧型、生存型等不同類型，但都要符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際?，F(xiàn)階段農(nóng)民工市民化的民生發(fā)展要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”，做到統(tǒng)籌兼顧。體現(xiàn)民生發(fā)展的全面性、層次性、發(fā)展性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4過程統(tǒng)一：做到漸進(jìn)發(fā)展。農(nóng)民工市民化是指在我國(guó)現(xiàn)代化過程中，借助工業(yè)化和城市化的推動(dòng)，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農(nóng)民在身份地位、價(jià)值觀、生產(chǎn)生活方式以及社會(huì)權(quán)利等方面向城市市民轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)城市文明的社會(huì)變遷過程。農(nóng)民工市民化是生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，是一個(gè)國(guó)家必然經(jīng)歷的階段。其過程是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程，也是民生發(fā)展的漸進(jìn)過程。獲得所在城市的戶口及其基本權(quán)利是農(nóng)民工市民化最明顯的標(biāo)志，也是民生發(fā)展的內(nèi)在要求。民生問題首先要解決生存問題，滿足物質(zhì)需求，然后才是發(fā)展問題，逐步滿足精神需求；先滿足人的基本需求，再滿足社會(huì)和政治的其他需求，先追求經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利和利益，再追求政治上的權(quán)利和利益，最后達(dá)到人的全面而自由的發(fā)展。

(二)實(shí)踐基礎(chǔ)：加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的重要推動(dòng)力是民生建設(shè)

1加強(qiáng)民生建設(shè)能提升農(nóng)民工自身的市民化能力。對(duì)于市民化和“半市民化”。選擇哪一個(gè)取決于農(nóng)民工自身的市民化能力，而這種能力又包括農(nóng)民工自身具有的人力資本、社會(huì)資本和物質(zhì)資本，是農(nóng)民工綜合素質(zhì)的體現(xiàn)。綜合素質(zhì)較高的農(nóng)民工較容易融入城市，得到市民及其管理者的認(rèn)可。使得他們能夠獲得較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，取得相對(duì)穩(wěn)定的收入。農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢的基本內(nèi)因是大部分農(nóng)民工的文化技術(shù)水平和能力素質(zhì)總體來說相對(duì)較低，這也導(dǎo)致他們的競(jìng)爭(zhēng)力降低。有研究表明，由人力資本差異引起的外來勞動(dòng)力與城市勞動(dòng)力在同一崗位上的工資差異達(dá)到了61％。政府可以通過對(duì)農(nóng)民工加強(qiáng)職業(yè)技能方面的培訓(xùn)，使農(nóng)民工“學(xué)有所教”，提升農(nóng)民工市民化的能力。

2加強(qiáng)民生建設(shè)能降低農(nóng)民工市民化的成本?，F(xiàn)在是處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。對(duì)于市民化和“半市民化”，選擇哪一個(gè)還取決于成本與收益的比較。農(nóng)民工市民化的成本包括與生活息息相關(guān)的衣食住行、生老病死等基本問題。當(dāng)成本遠(yuǎn)高于收益時(shí)，農(nóng)民工寧愿選擇城鄉(xiāng)“鐘擺式”的半市民化方式：當(dāng)收益大于成本時(shí)，農(nóng)民工就會(huì)選擇市民化。農(nóng)民工市民化的成本有公共支付成本(指的是政府在醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面的投入)和個(gè)人支付成本(指的是在購(gòu)房或租房、就業(yè)中介和培訓(xùn)等方面的投入)。“農(nóng)民工自身‘生存型的工資難以承受數(shù)額如此龐大的社會(huì)成本，因此，農(nóng)民工市民化的推進(jìn)只能依靠各級(jí)政府”。從社會(huì)學(xué)角度來說，民生是指人們從社會(huì)或政府那里獲取自身生存和發(fā)展所需要的資源和機(jī)會(huì)。黨的十七大報(bào)告指出。我國(guó)當(dāng)前的民生問題是關(guān)乎社會(huì)建設(shè)的教育、分配制度、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)管理六個(gè)方面的內(nèi)容。2010年，中央一號(hào)文件中指出：“多渠道、多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。這將解決農(nóng)民工住房條件簡(jiǎn)陋、住無定所的問題。政府對(duì)農(nóng)民工民生建設(shè)的加強(qiáng)，能使農(nóng)民工“住有所居、勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，降低農(nóng)民工市民化的成本。

(三)現(xiàn)實(shí)情況：農(nóng)民工市民化的民生建設(shè)急需加強(qiáng)

1農(nóng)民工的民生建設(shè)復(fù)雜多變。各地的市民化制度差異較大，使得農(nóng)民工市民化問題復(fù)雜化，可以通過立法形式，形成全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的制度。由于農(nóng)民工流動(dòng)性大，制定符合本地農(nóng)民工特點(diǎn)的制度難上加難。例如，浙江省2009年“全省實(shí)際參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工約150萬人，不到農(nóng)民工,總數(shù)的20％?！睆V東省農(nóng)民工的退保率長(zhǎng)期維持在95％以上。即使制定了相關(guān)的制度，但是與城市的制度難以銜接。除此以外，城市居民對(duì)于農(nóng)民工市民化存在接納與排斥并存的矛盾，主要是由于以城鄉(xiāng)二元分割為基礎(chǔ)特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的存在。

2農(nóng)民工的民生建設(shè)處于較低層次水平。在民生建設(shè)中，最基本的問題是民生問題，它又分為社會(huì)經(jīng)濟(jì)類民生問題、生存需求類民生問題和發(fā)展障礙類民生問題。目前，農(nóng)民工的生存需求類民生問題比較滯后亟待解決。主要表現(xiàn)

為兩個(gè)方面：一是勞動(dòng)權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。農(nóng)民工的工作環(huán)境差，工作時(shí)間長(zhǎng)，工資被拖欠克扣的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，安全條件差，受傷后得不到好的傷殘補(bǔ)償；二是生活質(zhì)量還不能較快的提高。農(nóng)民工的工資普遍偏低，通常只能滿足基本的生活需要，工作時(shí)間長(zhǎng)導(dǎo)致休息時(shí)間相對(duì)減少。工作后就是吃飯、睡覺，生活狀態(tài)相對(duì)簡(jiǎn)單。缺乏休閑娛樂生活。以上可以看出，農(nóng)民工的民生建設(shè)仍然是處于較低層次的水平。

3農(nóng)民工的民生建設(shè)發(fā)展速度較慢。農(nóng)民工市民化發(fā)展過程中與之相匹配的相關(guān)政策和制度改革進(jìn)展相對(duì)緩慢。主要表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)缺乏整體性和前瞻性。制度實(shí)施相對(duì)滯后，在實(shí)踐中農(nóng)民工民化的相關(guān)政策制度落實(shí)較慢。2006年3月，政府發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，但是由于落實(shí)相對(duì)較慢，最基本的就業(yè)權(quán)利仍然受到了很大的限制，農(nóng)民工一般只能到城市非正規(guī)的就業(yè)市場(chǎng)選擇單位。而且進(jìn)入單位后，在工作條件和環(huán)境、工資、福利待遇等方面仍然無法得到同等待遇。

二、擠壓式的市民化方式是造成農(nóng)民工民生建設(shè)滯后的根本原因

擠壓式的市民化方式指的是通過壓縮、擠占、降低農(nóng)民工的利益，讓他們過多地承擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本，以此來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。這必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工民生建設(shè)的滯后。

(一)擠壓原則：對(duì)農(nóng)民工群體實(shí)行不平等的待遇

農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口但從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。從戶籍上看，農(nóng)民工是農(nóng)民，從職業(yè)上看，農(nóng)民工是工人。但是由于沒有正規(guī)的城市戶籍，農(nóng)民工生活在城市卻不具有“市民”的身份和權(quán)利，不能與城市居民平等地享有公共物品、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等福利待遇，無法實(shí)現(xiàn)真正的公平公正。導(dǎo)致農(nóng)民工在城市處于居住分布邊緣化、經(jīng)濟(jì)地位邊緣化、工作性質(zhì)邊緣化、社會(huì)地位邊緣化、繼承性邊緣化和社會(huì)心態(tài)邊緣化的邊緣化生存狀態(tài)。

(二)擠壓目的：減少民生建設(shè)的投入，降低市民化成本

農(nóng)民工市民化是國(guó)家走向現(xiàn)代化必然要經(jīng)歷的階段。中國(guó)的農(nóng)民工數(shù)量龐大，市民化政策的實(shí)施需要政府巨大的資本投入，若要降低市民化的成本就要減少農(nóng)民工群體民生建設(shè)的投入。相關(guān)調(diào)查顯示：“相同的崗位，一個(gè)固定工的工資待遇是農(nóng)民工的1-3倍，而對(duì)于勞務(wù)工，只拿用人單位付給的市場(chǎng)勞務(wù)費(fèi)用，不享有任何獎(jiǎng)金、津貼、福利和保險(xiǎn)等其它利益的分配”。國(guó)家勞動(dòng)部對(duì)世界20多個(gè)國(guó)家的制造業(yè)工資成本對(duì)比結(jié)果顯示：“發(fā)達(dá)國(guó)家的人均工資成本占人均增加值的比重一般在35％-50％，其他國(guó)家一般在20％-35％，而在我國(guó)使用農(nóng)民工較多的制造業(yè)中，這個(gè)比例僅有93％，我國(guó)內(nèi)地勞動(dòng)力成本是香港的1/10，是美國(guó)的1/20”。

(三)擠壓方式：設(shè)置政策、制度障礙

農(nóng)民工的勞動(dòng)促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而在分享發(fā)展成果時(shí)卻通過設(shè)置政策、制度障礙來排斥農(nóng)民工。這種制度障礙主要表現(xiàn)在城市封閉的社會(huì)保障制度、農(nóng)村僵化的土地承包制度和城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度三個(gè)方面。二元結(jié)構(gòu)的城市社會(huì)保障制度具有封閉性，在城市社會(huì)保障體系中，在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工未被納入。所以還是只能依靠農(nóng)村的土地保障。農(nóng)村僵化的土地承包制度缺乏流動(dòng)性，導(dǎo)致農(nóng)民工缺乏退出土地和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制：城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度使農(nóng)民工難以進(jìn)入首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)，不能獲得穩(wěn)定的收入高的工作。在對(duì)待市民化問題上，地方政府在制定和出臺(tái)某項(xiàng)政策時(shí)，延緩和阻礙農(nóng)民工的一些手續(xù)辦理，這是農(nóng)民工市民化的政策障礙的突出體現(xiàn)。

三、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中民生建設(shè)的路徑選擇

農(nóng)民丁市民化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)和諧型的民生。其核心是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是堅(jiān)持社會(huì)公正。解決農(nóng)民工市民化過程中遇到的資金困難，同時(shí)分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本，使農(nóng)民工與城市居民平等地享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

(一)轉(zhuǎn)變民生建設(shè)理念，形成所有國(guó)民享有同等待遇的社會(huì)共識(shí)

首先從觀念上接納和認(rèn)同農(nóng)民工，消除對(duì)他們的岐視，使他們?cè)诔鞘杏袣w屬感。城市的發(fā)展和繁榮和市民生活的便利離不開農(nóng)民工的辛苦勞動(dòng)，農(nóng)民工已經(jīng)成為城市不可或缺的一分子。政府和媒體應(yīng)該從感情角度來喚醒市民對(duì)農(nóng)民工的“感恩意識(shí)”，消除市民對(duì)農(nóng)民工的心理歧視，摒棄城市居民對(duì)農(nóng)民工“一等公民”、“二等公民”的劃分。維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，是政府應(yīng)該盡到的職責(zé)。農(nóng)民工應(yīng)該與城市居民享受同等的待遇。

(二)降低農(nóng)民工市民化成本，加大民生建設(shè)的投入

首先，明確投入主體。形成以中央政府和農(nóng)民工流入地政府為主，農(nóng)民工所在企業(yè)為輔，社會(huì)各福利組織共同參與的投入格局。其次，確定投入領(lǐng)域，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障等領(lǐng)域加大投入，將原來與戶籍制度掛鉤的諸如醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、低保等城市市民享有的特權(quán)逐步惠及到農(nóng)民工，最終實(shí)現(xiàn)工農(nóng)一致、城鄉(xiāng)一體。最后，選擇投入方式。中央政府要加大農(nóng)民工市民化的財(cái)政投入，以及對(duì)地方政府的專項(xiàng)支出，如政府針對(duì)農(nóng)民工制定了《2000年——2010年的農(nóng)民工培訓(xùn)計(jì)劃》，實(shí)施了促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程。

(三)建立和完善民生建設(shè)的政策、制度，使農(nóng)民工盡快融入城市

“教育乃民生之基”、“就業(yè)乃民生之本”、“分配乃民生之源”、“社保乃民生之依”，結(jié)合農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的城市進(jìn)入、城市融入和農(nóng)村退出三個(gè)方面，民生制度的建設(shè)和完善要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

1城市進(jìn)入環(huán)節(jié)。主要包括農(nóng)民工城市安居工程的構(gòu)建、城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度的變革、戶籍制度的轉(zhuǎn)型。推進(jìn)城鎮(zhèn)安居工程的建設(shè)，加大城市“廉租房”、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的住處，對(duì)于收入較高的農(nóng)民工，鼓勵(lì)其購(gòu)買商品房。農(nóng)民市民化的前提是農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)變，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，打破城鄉(xiāng)、行業(yè)間的差別。使農(nóng)民工擁有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。推進(jìn)戶籍制度改革，增強(qiáng)中小城市的吸引力，放寬落戶中小城市的條件，建立統(tǒng)一、開放的戶籍制度，合理引導(dǎo)農(nóng)民工的流向。

2城市融入環(huán)節(jié)。核心是農(nóng)民工生存環(huán)境和社會(huì)保障制度的市民化。社會(huì)保障制度關(guān)系到農(nóng)民工是否能快速的融入城市生活。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該首先摸清不同類型農(nóng)民工的實(shí)際需要，依照生活所需的輕重緩急。逐步探索并最終建立和完善與農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)和收入水平相匹配的社會(huì)保障體系，及時(shí)保證農(nóng)民工工傷、疾病醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的權(quán)益。為了達(dá)到對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障，要做到以下幾個(gè)方面，一是建立農(nóng)民工的疾病醫(yī)療保險(xiǎn)保障制度，尤其是大病保障制度。二是建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。三是建立針對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的欠薪保障制度。四是建立有效的農(nóng)民工養(yǎng)老、最低生活保障以及社會(huì)救助制度。教育培訓(xùn)關(guān)系到農(nóng)民工及其后代職業(yè)技能以及素質(zhì)問題。農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工大量涌入城市，他們能與城市很快融合。但是他們也急需及時(shí)有效的教育和培訓(xùn)，要根據(jù)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)多層次、多方面的需求，建立相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)，有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行相應(yīng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)，用以幫助新生代農(nóng)民工個(gè)人素質(zhì)和職業(yè)能力的提高。除此之外，對(duì)于農(nóng)民工子女的教育問題。應(yīng)該從父母所工作的當(dāng)?shù)厝耸郑鉀Q他們的入學(xué)、入托、考試升學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)的問題，努力使他們享受平等的教育機(jī)會(huì)。

3農(nóng)村退出環(huán)節(jié)。國(guó)際上其他國(guó)家也經(jīng)歷過相類似的發(fā)展階段，從他們的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)民工從農(nóng)村安全退出牽涉到兩方面的問題，一是農(nóng)民工從農(nóng)地獲得的收益問題，二是土地對(duì)農(nóng)民工的束縛問題，而這兩個(gè)問題的核心問題又是農(nóng)村土地的征用制度的創(chuàng)新、耕地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。解決這些問題的基本思路是，可以在保證土地承包期30年不變的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民可以根據(jù)實(shí)際情況，依照法律有償?shù)霓D(zhuǎn)移土地使用權(quán)，以此來實(shí)現(xiàn)土地最大限度的被有效利用，使農(nóng)民工從土地流轉(zhuǎn)中獲取市民化所必須的原始資本。