私人會(huì)所腐敗的治理邏輯

陳潭 李松柏

亂相頻生的私人會(huì)所滋生了腐敗的灰色空間，裹挾了諸多損害公共利益與破壞公共秩序的不良因子，其運(yùn)行的隱蔽性與私密性，給監(jiān)管帶來新的難題。深究私人會(huì)所腐敗的表征，探尋治理私人會(huì)所腐敗的邏輯，是有效監(jiān)管私人會(huì)所運(yùn)行的關(guān)鍵所在。以建章立制、會(huì)費(fèi)監(jiān)管的有限公開、行業(yè)自律為邏輯起點(diǎn)，推進(jìn)私人會(huì)所監(jiān)管的規(guī)范化、公開化與民主化。

私人會(huì)所，一個(gè)豐富多彩的社會(huì)名流、富商與政要交際生活的灰色空間，在滿足權(quán)貴階層的正當(dāng)利益與需求之余，也裹挾著諸多亂相深深影響著社會(huì)的風(fēng)氣與秩序。私人會(huì)所的興起與發(fā)展，得益于其私密性與隱蔽性的運(yùn)行鐵律，會(huì)員在此消費(fèi)非公開化的服務(wù)，甚或進(jìn)行權(quán)、錢、色的相互勾兌，頻頻暴露出黃賭毒、非法集資等諸多破壞公共秩序的丑聞。加強(qiáng)對(duì)私人會(huì)所的監(jiān)管，糾正誤入歧途的私人會(huì)所運(yùn)行模式，探尋治理私人會(huì)所腐敗的邏輯，有效預(yù)防私人會(huì)所的腐敗，關(guān)系著私人會(huì)所的健康與可持續(xù)發(fā)展。

建章立制與推進(jìn)會(huì)所監(jiān)管的規(guī)范化

社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化過程中，以運(yùn)用社會(huì)制度以及與之相應(yīng)的手段和方式，對(duì)組織成員的行為及價(jià)值觀念進(jìn)行指導(dǎo)和約束，對(duì)組織內(nèi)外各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)與制約。因此，對(duì)會(huì)所進(jìn)行監(jiān)管，預(yù)防會(huì)所腐敗的關(guān)鍵舉措在于加強(qiáng)制度建設(shè)。私人會(huì)所在申請審批后，其運(yùn)行監(jiān)管制度的缺失導(dǎo)致運(yùn)行中出現(xiàn)的問題常常在制度外協(xié)商處理，長期有效的運(yùn)行與監(jiān)管制度的缺乏制約了會(huì)所的發(fā)展。運(yùn)行的非規(guī)范化與監(jiān)管的缺制度化，造成了會(huì)所運(yùn)行的腐敗與矛盾的激烈沖突。

私人會(huì)所以邀請制度與綜合審查制度加盟會(huì)員，會(huì)員與會(huì)所的基本關(guān)系更多是建立在入會(huì)協(xié)議契約上，由于會(huì)所監(jiān)制度的缺位，諸多契約款項(xiàng)游離于法制之外，缺乏合理性與合法性，一旦發(fā)生權(quán)益糾紛，缺乏正常的渠道以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。被譽(yù)為京城“四大會(huì)所”之一的京城俱樂部，云集了全球500強(qiáng)大部分中國公司的總裁以及相當(dāng)數(shù)量的駐華大使和中國的商業(yè)領(lǐng)袖。這個(gè)號(hào)稱“中國第一富人俱樂部”的頂級(jí)會(huì)所，多年前曾因俱樂部沒有履行入會(huì)時(shí)的服務(wù)承諾，而發(fā)生了集體維權(quán)事件。在維權(quán)事件中，京都俱樂部管理層出示了《京城俱樂部會(huì)員章程》，章程規(guī)定“會(huì)員在俱樂部活動(dòng)時(shí)自己承擔(dān)一切風(fēng)險(xiǎn)，不對(duì)所有人提出任何索賠和要求，不管是所有者主動(dòng)或被動(dòng)的過失行為或疏忽導(dǎo)致的”。諸多會(huì)員一致表示從來沒有見過這份章程，這是一份“霸王條款”，章程中的諸多條款與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)條例相違備。在相關(guān)監(jiān)管制度不健全的情形下，俱樂部為了自身利益需要，降低會(huì)員的入會(huì)要求，大大影響了會(huì)籍的價(jià)格與交易價(jià)值，會(huì)員的權(quán)益屢屢受到損害，其維權(quán)過程在非制度化的軌跡上艱難行進(jìn)。保障并增進(jìn)會(huì)員合法權(quán)益重在制度建設(shè)，各私人會(huì)所須在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的指導(dǎo)下，征求并采納會(huì)員的合理建議，制定并完善《俱樂部會(huì)員章程》，并將章程報(bào)工商行政部門與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)部門備案、審批，在章程中明確規(guī)定經(jīng)營者、會(huì)員的權(quán)責(zé)利以及權(quán)益救濟(jì)途徑與責(zé)任追究機(jī)制。國家權(quán)力機(jī)關(guān)可通過控制會(huì)員卡對(duì)會(huì)所經(jīng)營者與會(huì)員進(jìn)行監(jiān)管，中國人民銀行與國家工商管理總局聯(lián)合頒發(fā)《俱樂部會(huì)員管理辦法》，明確規(guī)定私人會(huì)所會(huì)員卡報(bào)中國人民銀行審批，工商行政管理部門依法對(duì)會(huì)員卡發(fā)行、轉(zhuǎn)讓及相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理。

私人會(huì)所提供私密性與隱蔽性的專屬服務(wù)，其服務(wù)內(nèi)容很難受到監(jiān)管。在私人會(huì)所從事的活動(dòng)，不乏黃賭毒、權(quán)錢交易、權(quán)色交易的腐敗行為，諸多違法犯罪分子將私人會(huì)所作為其違法亂紀(jì)活動(dòng)的庇護(hù)所。由于私人會(huì)所財(cái)務(wù)上的非透明性，稅務(wù)部門很難對(duì)其營業(yè)業(yè)績進(jìn)行估量，私人會(huì)所偷稅漏稅行為嚴(yán)重。如何有效防止私人會(huì)所成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，是預(yù)防腐敗工作的重要著力點(diǎn)。法治社會(huì)環(huán)境里，針對(duì)私人俱樂部的特殊性與實(shí)際情況，應(yīng)建立一套完備的教育警示、監(jiān)督制約、懲罰處理機(jī)制；在私人會(huì)所相關(guān)監(jiān)管規(guī)章中，向會(huì)所明示相關(guān)監(jiān)管部門將不定期對(duì)會(huì)所進(jìn)行“明查、暗查、督查”；設(shè)立私人會(huì)所管理服務(wù)基金，鼓勵(lì)公眾檢舉并給予獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬。建立健全私人會(huì)所監(jiān)管制度，在制度的護(hù)衛(wèi)下，推進(jìn)私人會(huì)所監(jiān)管的規(guī)范化。

電子會(huì)所與推動(dòng)會(huì)費(fèi)監(jiān)管的公開化

參與式民主理論強(qiáng)調(diào)公民的參與，主張通過公民對(duì)公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動(dòng)解決共同體的公共問題。私人會(huì)所在運(yùn)行過程中，應(yīng)保證運(yùn)行過程面向會(huì)員公開透明，為會(huì)員更好地參與會(huì)所事務(wù)開辟新渠道。私人會(huì)所運(yùn)行的主要資金來自會(huì)員的會(huì)費(fèi)，會(huì)所在會(huì)員加盟時(shí)收取高額會(huì)費(fèi)用于日常經(jīng)營管理，但在實(shí)際運(yùn)行中，會(huì)員入會(huì)后，會(huì)所巧立名目加征會(huì)費(fèi)，在會(huì)費(fèi)開支中不透明現(xiàn)象嚴(yán)重。會(huì)費(fèi)挪作他用，或用作會(huì)所股東分紅等，致使會(huì)所不能履行義務(wù)為會(huì)員提供高質(zhì)量的服務(wù)，涉嫌變相非法集資與詐騙犯罪。如何推動(dòng)會(huì)費(fèi)來源的合理性與使用的透明公開，保障會(huì)員的知情權(quán)，是當(dāng)下擺在監(jiān)管部門面前的一大難題。私人會(huì)所由于其服務(wù)的私密性，決定了向社會(huì)公開會(huì)費(fèi)的來源與流向是不合行業(yè)規(guī)則的，但要保證會(huì)費(fèi)來源的合理與開支的透明，必須做到向會(huì)員有限公開，讓會(huì)員參與到會(huì)費(fèi)的管理中來，法律上保障會(huì)員有權(quán)對(duì)違規(guī)使用會(huì)費(fèi)的經(jīng)營方進(jìn)行投訴與申訴。工商部門或銀行機(jī)構(gòu)以會(huì)費(fèi)管理為契機(jī)構(gòu)建電子會(huì)所平臺(tái)，開發(fā)電子會(huì)所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，以實(shí)時(shí)監(jiān)控會(huì)費(fèi)的來源與開支。

電子會(huì)所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)由工商管理部門統(tǒng)一開發(fā)并調(diào)適運(yùn)行，各私人會(huì)所在獲批經(jīng)營時(shí)須將電子會(huì)所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)作為會(huì)費(fèi)管理的主要平臺(tái)，每個(gè)申請入會(huì)的會(huì)員均可進(jìn)入系統(tǒng)了解會(huì)費(fèi)收支情況。會(huì)所根據(jù)財(cái)務(wù)制度要求，制定會(huì)所年度預(yù)算與執(zhí)行報(bào)告，在電子會(huì)所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)內(nèi)向全體會(huì)員公開，會(huì)費(fèi)年度預(yù)算報(bào)告中應(yīng)明確細(xì)化基本開支，預(yù)算執(zhí)行時(shí)須接受會(huì)員理事會(huì)選舉成立的財(cái)務(wù)小組或委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)察。同時(shí)，電子會(huì)所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)應(yīng)與會(huì)員手機(jī)、郵箱等通訊工具鏈接，每一筆開支在正式支出的24小時(shí)內(nèi)須通過“財(cái)務(wù)信息即時(shí)通”業(yè)務(wù)模塊將開支情況發(fā)送到會(huì)員基本通訊工具，以便會(huì)員及時(shí)了解會(huì)費(fèi)的開支情況，對(duì)違規(guī)使用會(huì)員的行為進(jìn)行準(zhǔn)確及時(shí)的監(jiān)控。

工商管理部門通過電子會(huì)所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)加載“會(huì)所誠信評(píng)價(jià)電子系統(tǒng)”，私人會(huì)所會(huì)費(fèi)收支執(zhí)行情況與會(huì)所誠信度直接掛鉤。會(huì)所在注冊時(shí)，給予每個(gè)會(huì)所100分的財(cái)務(wù)誠信基點(diǎn)，如若有會(huì)員或其他監(jiān)督者投訴或舉報(bào)會(huì)所會(huì)費(fèi)收支存在問題，經(jīng)核查屬實(shí)事情節(jié)嚴(yán)重程度每次扣除1~5分不等的基點(diǎn)，基點(diǎn)低于80分的對(duì)其處以一定金額的罰款并停止發(fā)放會(huì)員卡；基點(diǎn)低于70分的通知其停業(yè)整頓；基點(diǎn)低于60分的取消私人會(huì)所的營業(yè)執(zhí)照。工商管理部門每個(gè)財(cái)年內(nèi)對(duì)所有私人會(huì)所誠信度進(jìn)行報(bào)告評(píng)估，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)排名末位進(jìn)行罰款、停止發(fā)放會(huì)員卡或取消營業(yè)執(zhí)照等。私人會(huì)所的會(huì)費(fèi)開支在面向會(huì)員進(jìn)行有限公開的同時(shí)，應(yīng)緊密結(jié)合先進(jìn)技術(shù)為會(huì)費(fèi)的監(jiān)管服務(wù)，電子會(huì)所財(cái)務(wù)管理平臺(tái)的打造只是構(gòu)建電子會(huì)所的第一步，利用先進(jìn)技術(shù)，進(jìn)一步完善監(jiān)管私人會(huì)的措施是值得深入探討的。

行業(yè)自律與推進(jìn)會(huì)所監(jiān)管的民主化

治理理論強(qiáng)調(diào)自主自治網(wǎng)絡(luò)體系的建立。私人會(huì)所以提供私密性和隱蔽性的非公開化服務(wù)為商業(yè)模式，非公開化的私人服務(wù)正是私人會(huì)所的核心競爭力所在，對(duì)權(quán)貴人士以及高端階層有很強(qiáng)的吸引力。私人會(huì)所提供非公開化服務(wù)的行業(yè)鐵律，決定了監(jiān)管部門很難掌握其服務(wù)的內(nèi)容與方式，即便知道私人會(huì)所提供的服務(wù)存在不合法的嫌疑，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管也存在諸多不便。私人會(huì)所運(yùn)行模式的特殊性，決定了行業(yè)的健康發(fā)展必須具有很強(qiáng)的自律性。

行業(yè)的自律性源自內(nèi)部力量的相互監(jiān)督與制約。私人會(huì)所的經(jīng)營方與會(huì)員是直接的利益相關(guān)者，會(huì)員支付會(huì)費(fèi)給經(jīng)營方，經(jīng)營方為會(huì)員提供服務(wù)，在服務(wù)的過程中，因服務(wù)質(zhì)量與活動(dòng)方式等問題，難免會(huì)發(fā)生彼此權(quán)益的沖突。如何有效化解沖突，增強(qiáng)行業(yè)自律？會(huì)員與經(jīng)營方彼此之間的制約將是有效途徑。會(huì)員在入會(huì)后，享受到服務(wù)與會(huì)所承諾的服務(wù)不一致時(shí)，會(huì)員權(quán)益受到損害，會(huì)員獨(dú)立展開維權(quán)困難重重。為有效制衡經(jīng)營方，促使經(jīng)營方增強(qiáng)自律，踐行服務(wù)承諾，創(chuàng)新組織模式是有效途徑。以會(huì)員為主體成立“會(huì)員維權(quán)會(huì)”，定期召開會(huì)員大會(huì)，通過民主投票的方式選舉維權(quán)會(huì)成員，當(dāng)會(huì)員權(quán)益受到損害時(shí)，向維權(quán)會(huì)申訴權(quán)益受損，維權(quán)會(huì)組織人員與經(jīng)營方交涉，談判權(quán)益救濟(jì)方式。同時(shí)，工商管理部門成立“私人會(huì)所咨詢委員會(huì)”，指導(dǎo)“維權(quán)會(huì)”工作，在“會(huì)員維權(quán)會(huì)”與會(huì)所經(jīng)營方談判存在僵局時(shí)，由私人會(huì)所咨詢委員會(huì)調(diào)解。如若會(huì)員在會(huì)所開展活動(dòng)時(shí)，不遵守會(huì)所章程，進(jìn)行違法亂紀(jì)的活動(dòng)，損害經(jīng)營方與其他會(huì)員的權(quán)益，會(huì)所有權(quán)索賠，情節(jié)嚴(yán)重者，停止其會(huì)員資格或追究法律責(zé)任。

私人會(huì)所的運(yùn)行關(guān)切經(jīng)營方、會(huì)員、社會(huì)公眾的利益，對(duì)其監(jiān)管需要發(fā)揮民主的力量，推動(dòng)其走向可持續(xù)的發(fā)展軌道。私人會(huì)所服務(wù)提供應(yīng)在經(jīng)營方與會(huì)員的共同協(xié)商下簽訂服務(wù)協(xié)議，在服務(wù)協(xié)議及其相關(guān)法制規(guī)范下，會(huì)員與經(jīng)營方相互監(jiān)督，保障彼此權(quán)益不受損害。私人會(huì)所的經(jīng)營在觸碰公共領(lǐng)域時(shí)，可能會(huì)造成公共利益的損失，社會(huì)公眾應(yīng)自覺站出來，以維護(hù)公共利益為宗旨展開對(duì)私人會(huì)所責(zé)任追究。在民主管理的社會(huì)氛圍里，私人會(huì)所運(yùn)行的特殊性難免碰撞公眾敏感的神經(jīng)，私人會(huì)所主動(dòng)接受民主化的監(jiān)管，是其健康可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。（作者分別為廣州大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)；中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心學(xué)術(shù)協(xié)理）