社會管理中公民參與的價值彰顯和路徑選擇

李少惠 崔吉磊

導(dǎo)讀：社會管理創(chuàng)新是我國政府的一項(xiàng)重要的職能，它要求政府在社會管理中更新社會管理理念，構(gòu)建新的社會管理模式，形成新的社會管理格局，最終達(dá)到社會管理的善治。公民參與是政府社會管理創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)和方式。當(dāng)前，我國公民參與社會管理還存在許多困境，亟待拓寬公眾參與渠道、提供參與的制度保障，形成政府與公民良好互動的格局。

Key Words:社會管理 困境 管理創(chuàng)新 公民參與

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.004

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，中國社會的各個方面發(fā)生了許多重大而深刻的變化，社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況和新問題，使得原有的社會管理方式面臨諸多困難。加強(qiáng)社會管理，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新成了一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。黨和政府高度重視社會管理創(chuàng)新工作：2004年6月，黨的十六屆四中全會提出，要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”。2007年，黨的十七大報告又提出，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日，胡錦濤同志《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話》中明確提出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會管理格局”，進(jìn)一步推動我國社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的有序開展。公民參與是當(dāng)前我國政府社會管理創(chuàng)新工作的重要基礎(chǔ)和途徑。如何適應(yīng)新形勢，加強(qiáng)和推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，擴(kuò)大公民參與，形成政府與公民之間良好的互動關(guān)系，已成為政府職能轉(zhuǎn)變、履行社會管理職能的重要內(nèi)容。

一、社會管理創(chuàng)新中公民參與的多元內(nèi)涵

借助社會管理的概念可知，社會管理創(chuàng)新是指政府和社會組織依據(jù)社會運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律，把握政治、經(jīng)濟(jì)和社會新的發(fā)展態(tài)勢，研究并運(yùn)用新的社會管理理論、知識、技術(shù)和方法等，創(chuàng)新社會管理理念、體制機(jī)制、方式方法，以實(shí)現(xiàn)社會善治的活動和過程。[1]具體來講，社會管理創(chuàng)新主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

第一，社會管理創(chuàng)新要建立良好社會秩序，促進(jìn)社會整體和諧。社會管理的本質(zhì)是對人和公共事務(wù)的管理和服務(wù)，解決人們生活中面臨的具體問題。社會管理創(chuàng)新就是要使人民群眾的基本人權(quán)得到普遍尊重，公民的各種權(quán)利得到保護(hù)，社會矛盾得到有效化解，社會糾紛得到依法解決，社會整體利益和社會和諧得以切實(shí)維護(hù)，社會公平正義得以全面實(shí)現(xiàn)，以此形成良好的社會秩序。

第二，社會管理創(chuàng)新要建立現(xiàn)代公共規(guī)則，培養(yǎng)社會參與精神。社會管理創(chuàng)新要求必須改變政府傳統(tǒng)的社會管理理念和方式，建立現(xiàn)代公共規(guī)則，構(gòu)建現(xiàn)代公共空間，培育公民的參與精神，拓寬公民參與社會管理的渠道。

第三，社會管理創(chuàng)新要創(chuàng)新社會管理模式，確立多元管理格局。政府的社會管理創(chuàng)新要求必須改變對傳統(tǒng)的管理主體與管理客體關(guān)系的片面認(rèn)識，促使社會管理主體由一元化向多元化轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)黨的十七大報告提出的“建立健全‘黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的目標(biāo)。

第四，社會管理創(chuàng)新要創(chuàng)新工作機(jī)制，建立高效服務(wù)政府。政府在社會管理中要對管理理念、方式方法、技術(shù)手段、體制機(jī)制等方面進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步理順社會管理各部門之間的關(guān)系，規(guī)范其職能權(quán)限和責(zé)任范圍，整合社會管理資源，健全各部門相互配合、共同促進(jìn)的社會管理新體制。政府要增加對公民社會需求的回應(yīng)性，更好地履行自己的職能。

二、社會管理創(chuàng)新中公民參與的價值彰顯

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)高速發(fā)展，傳統(tǒng)的集權(quán)型管理模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，這就要改變政府傳統(tǒng)“集權(quán)管理”的定位，通過公民參與來促使權(quán)力多中心化。黨的十七大報告提出的新社會管理格局中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)，通過政府與社會的良性互動，實(shí)現(xiàn)政府、社會、公民的共治，已成為當(dāng)代重要的社會治理模式”。[2]根據(jù)2010年底，北京師范大學(xué)中國社會管理研究院組織的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理研究”重大課題組材料，社會管理創(chuàng)新的主要路徑可歸為四類：群眾工作（基層黨建）、科技創(chuàng)新、社會協(xié)同和公眾參與。從目前地方和相關(guān)部門所開展的社會管理創(chuàng)新實(shí)踐看，采取公眾參與這一方法的占了14%。[3]作為社會多元主體的一員，公民個人的參與是體現(xiàn)社會管理多元化的重要體現(xiàn)，亦是創(chuàng)新社會管理的基本元素。

（一）社會管理創(chuàng)新中公民參與的法理依據(jù)

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！笨梢?，我國憲法規(guī)定的公民參與是一種廣泛的參與。在社會管理創(chuàng)新中，“各級政府要進(jìn)一步完善社會管理和公共服務(wù)的職能，……推動建立政府調(diào)控機(jī)制同社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡(luò)，形成對全社會進(jìn)行有效覆蓋和全面管理的體系。”[4]可見，公眾對社會管理的深度參與是提高政府社會管理活動透明度的重要力量，也是保證社會管理活動有效性的群眾基礎(chǔ)。同時，由于我國多年的改革開放，社會經(jīng)濟(jì)得到了很大的發(fā)展，社會事務(wù)和社會問題越來越多樣化和復(fù)雜化。面對這些復(fù)雜的社會管理任務(wù)，政府不可能僅僅依靠自身力量來完成，這就為公民參與分擔(dān)政府社會管理提供了實(shí)踐依據(jù)。

（二）社會管理創(chuàng)新中公民參與的維權(quán)作用

政府社會管理創(chuàng)新根本目的就是解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。首先，公民作為社會管理的主體，通過有序的政治參與和基層自治，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等民主權(quán)利，管理國家和社會生活事務(wù)。公民參與到社會管理創(chuàng)新中，能夠更好地維護(hù)自己的權(quán)益。其次，公民參與社會管理意味著每一個社會成員都有機(jī)會向政府表達(dá)意見與提出建議，公民通過各種渠道合法地參與到社會管理過程中，充分表達(dá)決策的意愿，使自己的主張和利益訴求能夠在社會管理的法律、法規(guī)和政策實(shí)施到具體的社會管理活動中得以體現(xiàn)，從而確保社會管理的科學(xué)性，也使公民的利益得以維護(hù)。第三，公民參與到社會管理創(chuàng)新中能夠?qū)矙?quán)力產(chǎn)生一種制約，有利于克服政府社會管理中政策執(zhí)行的盲目性和隨意性，在一定程度上防止政府行為的獨(dú)斷專行，保護(hù)公民的利益。最后，公民參與到社會管理之中，還能促使政府轉(zhuǎn)變社會管理的理念，從“政府本位”轉(zhuǎn)變到不斷確立社會本位和人民權(quán)利本位，明確創(chuàng)新社會管理的根本目的是為了維護(hù)和保障人民群眾的根本利益。[5]

（三）社會管理創(chuàng)新中公民參與的目標(biāo)價值

胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上指出：“我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境?！庇纱丝芍?，社會管理創(chuàng)新，歸根到底就是要實(shí)現(xiàn)社會正義、秩序和人的全面發(fā)展。當(dāng)前，我國社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)矛盾凸顯，這些矛盾產(chǎn)生的主要原因在于社會利益的多元化，而基于這種多元化社會利益，使得公民訴求多元化的趨勢越來越明顯。在社會管理中吸納公眾參與有利于促進(jìn)民主政治的高度發(fā)展，在整體上實(shí)現(xiàn)社會公平正義。

三、社會管理創(chuàng)新中公民參與的諸多困境

由于政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、社會法制化進(jìn)程的加快，以及社會利益格局的重新分化與調(diào)整，促進(jìn)了公民參與意識的覺醒，但在社會轉(zhuǎn)型時期我國公民的政治參與依然存在著許多問題，公民參與社會管理還面臨很多困境。

（一）公民缺乏參與社會管理的主動意識

公民參與社會管理需要有相應(yīng)知識和素養(yǎng)，這種知識和素養(yǎng)的形成需要長期的社會公共生活的實(shí)踐。長期以來，由于對行政權(quán)威的服從心理，公民缺乏直接參與社會管理的實(shí)踐，難以意識到自己的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利及責(zé)任，以至于普遍缺乏參與社會管理的知識。相應(yīng)地，在社會管理具體實(shí)踐中，公民參與抓不到問題的實(shí)質(zhì)，只是草草行事，走走過場，無法真正參與到涉及自身和社會整體利益的社會管理中，造成了理想與現(xiàn)實(shí)的巨大反差。更有甚者，由于許多公民不清楚如何通過規(guī)范的渠道來表達(dá)他們的訴求，不知道如何通過有序的政治參與來影響維護(hù)自己的利益，因此當(dāng)發(fā)生了一些利益矛盾時，許多人往往通過一些非理性、非規(guī)范化的方式來表達(dá)自己的利益和訴求，從而給社會造成某種程度的不穩(wěn)定。

（二）社會缺乏公民參與管理的渠道機(jī)制

公民參與社會管理需要相應(yīng)的渠道。一般說來，公民參與社會管理的程度取決于政府是否提供了充分、方便、有效、平等的參與渠道。參與渠道不暢通，公民參與社會管理就無法進(jìn)行，社會影響公民參與的積極性。如果處理不當(dāng)，還會引起公民的不滿，甚至引發(fā)社會矛盾和沖突，影響社會的穩(wěn)定。以往我國公民參與社會管理的渠道主要有選舉、陽光政府的建設(shè)、政務(wù)公開的實(shí)施、聽證制度的展開，以及村務(wù)公開、廠務(wù)公開，信訪體制的完善等形式。但是，由于長期形成的思維慣性以及公民社會發(fā)育不成熟，公民利用以上渠道參與社會管理并不充分。首先，制度性民意表達(dá)渠道的作用沒有充分發(fā)揮。人民代表大會是我國民意代表機(jī)關(guān)，人大代表有責(zé)任收集和傾聽來自群眾的利益訴求，但是實(shí)踐中，許多人大代表實(shí)行定點(diǎn)辦公，致使普通民眾常常要為表達(dá)自己的想法，而付出額外的時間、金錢、精力，從而產(chǎn)生畏難情緒。加之選民對代表無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，使得人民代表大會這一民意表達(dá)渠道的作用發(fā)揮不充分。[6]其次，公民參與的制度化體系不完備。由于法制的不完備，公民參與社會管理的行為時常得不到法律的保護(hù)，或者是參與形式超越法律規(guī)范而不受制約，導(dǎo)致公民對參與社會管理持冷漠心態(tài)。再次，公民參與社會管理的方式流于形式。當(dāng)前，許多地方政府采取聽證會等方式讓公眾介入到社會管理中，但是由于聽證的結(jié)果往往就是“漲價”，致使其流于形式而未能真正發(fā)揮參與渠道的作用。

（三）政府缺乏公民參與社會管理的具體制度

我國的基本社會制度為政治參與提供了制度保障。國家憲法和黨的有關(guān)文件為公民參與提供了根本保證，但是從具體的制度設(shè)計(jì)和落實(shí)來看尚存在諸多的不足，無法保障公眾有效參與。我國著名社會學(xué)家費(fèi)孝通先生說過，中國自古以來實(shí)行的是“單軌政治”，即只有自上而下的政治控制而缺乏自下而上的政治吸納。公民參與社會管理有賴于相應(yīng)的制度和相關(guān)的一系列的配套措施。目前，我國公民參與社會管理的法制化程度不高，還沒有形成健全的參與機(jī)制和程序，極大影響了公民參與社會管理效應(yīng)的發(fā)揮。其一，公民參與社會管理的程序制度不健全，缺乏具體的規(guī)定，嚴(yán)重影響到公民參與工作的具體開展和推行。其二，政府信息公開制度不完善。我國于2007年頒布了《政府信息公開條例》，但相關(guān)制度存在局限性，束縛了公民參與的發(fā)展。其三，政府對公民參與的回應(yīng)機(jī)制不健全，公民參與社會管理的許多意見得不到反饋，影響了公民參與社會管理的積極性。[7]

四、社會管理創(chuàng)新中保障公民參與的路徑選擇

引導(dǎo)公民依法理性有序地參與社會管理，既是公民權(quán)利的行使，也是公民義務(wù)的履行，更是構(gòu)建公民社會、推動形成多元主體共同進(jìn)行社會管理的基本內(nèi)容。因此，采取多種方式，完善公民參與社會管理的模式，擴(kuò)大公民參與社會管理的效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)成為我國當(dāng)前社會管理創(chuàng)新、構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

（一）增強(qiáng)公民參與意識，提高公民參與社會管理的能力

公民意識和參與能力是公民參與社會管理的基本要求。當(dāng)前，我國公眾的公民意識還很淡薄，參與能力還很匱乏。要引導(dǎo)公民成為社會管理的重要主體，我們必須采取多種方式提升公民的文化素質(zhì)和政治素養(yǎng)，培育他們的公民意識，引導(dǎo)公民積極、理性、合法、有序地參與社會管理。一是大力開展公民教育，盡快提高公民素質(zhì)，加強(qiáng)對公民的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其參與能力，有效進(jìn)入?yún)⑴c角色。二是引導(dǎo)新聞媒體、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的力量進(jìn)行廣泛宣傳，使公民正確認(rèn)識自己的權(quán)利和義務(wù)，提高公民的文化水平和政治覺悟。

（二）保障公民參與權(quán)利，完善公民參與社會管理的制度

當(dāng)前，我國公民參與社會管理相關(guān)的法律和制度還不完善，尤其是面對紛繁復(fù)雜的社會管理工作，涉及公民參與的范圍、參與的方式和參與的內(nèi)容等方面存在很大的隨意性。同時，政府在一些政務(wù)信息公開以及公民參與的法律保護(hù)和救急等方面還存在著一些漏洞，使得公民作為參與社會管理的主體地位流于形式。為此，必須進(jìn)行相關(guān)法律制度的配套改革，“以法律形式對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化”。[8]首先，完善政府的信息公開制度，提高政府工作的透明性。其次，改善聽證制度，擴(kuò)大聽證在社會管理工作的適用范圍。再次，建立健全公民參與的激勵、保障制度，提高公民參與社會管理的積極性和主動性。

（三）拓寬公民參與渠道，增加公民參與社會管理的機(jī)會

公民參與社會管理的渠道暢通與否，很大程度上影響到其參與的質(zhì)量和水平，對公民參與社會管理的作用發(fā)揮也會產(chǎn)生很大的影響。當(dāng)前，我國公民參與社會管理的范圍和深度仍存在不足，參與平臺也非常缺乏。在社會日益多元化的現(xiàn)實(shí)面前，社會管理主體也應(yīng)多元化，我們必須為公民參與社會管理提供條件，為他們發(fā)揮作用提供制度化平臺。社會管理創(chuàng)新應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮公民參與的作用，不斷拓寬公民參與的渠道，提高公民參與的深度和廣度，將公民參與制度化，保證公民對社會管理的參與到位。

（四）提高公民參與程度，增強(qiáng)公民參與社會管理的效力

公民通過社會組織參與社會管理是公民重要的參與方式。單個公民的參與往往由于受自身參與意識、方式、能力的影響導(dǎo)致參與的無序、薄弱、失靈化，甚至還會造成一些不必要的沖突和誤會。公民參與的組織化為公民參與社會管理提供了新的機(jī)制和渠道，特別是在群體性事件中，化解社會矛盾、調(diào)節(jié)群體關(guān)系、建立溝通機(jī)制，進(jìn)而解決問題等方面，會起到很大的作用?，F(xiàn)今，社會組織作為社會管理的重要力量，應(yīng)將其放置到人類社會發(fā)展規(guī)律的大視野中加以考察分析，真正轉(zhuǎn)變和提高對社會組織的認(rèn)識，采取更加客觀、全面和科學(xué)的認(rèn)知方式，不要一味地否定和擔(dān)心社會組織的負(fù)面影響。要尊重法律，多賦予社會組織應(yīng)有的獨(dú)立性，信任社會組織的主體，用積極和發(fā)展的眼光看待社會組織及其在社會管理中的角色。[9]各級地方政府應(yīng)積極培育和支持公民社會組織的發(fā)展，促進(jìn)公民參與組織化程度的提升，在社會組織獲取法律身份方面應(yīng)減少障礙，同時提供必要的經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、人才、政策等支持，協(xié)助社會組織規(guī)范運(yùn)行。同時，提高社會組織立法的層次，通過加強(qiáng)對社會組織的規(guī)范化管理來提升社會組織參與社會管理的能級，更好地發(fā)揮社會組織在多元治理中的功能和作用。

總之，社會管理創(chuàng)新是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生急劇變革、社會結(jié)構(gòu)變遷、利益格局多元化的背景下，為實(shí)現(xiàn)和諧社會目標(biāo)而提出來的。公民既是社會管理的客體，更是社會管理的主體。當(dāng)前，面對這些形勢和問題，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，引導(dǎo)公民參與到社會管理創(chuàng)新中來，發(fā)揮公民在社會管理創(chuàng)新中的重要作用，從而提升社會管理的科學(xué)化、民主化水平，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：張 煒