重大環(huán)境決策社會穩(wěn)定風險評估法律制度建構(gòu)

徐長民　陳劍

[摘 要]我國已進入各種社會矛盾凸顯的時期，做好維穩(wěn)工作成為關注的熱點。環(huán)境問題是關系到廣大公眾的利益和神經(jīng)，建構(gòu)環(huán)境決策社會穩(wěn)定風險評估法律制度尤為顯得重要和必須。環(huán)境決策的各個環(huán)節(jié)少不了公眾的參與，也建立了公眾參與的多種途徑。以獨立第三方機構(gòu)為評估主體，加上一系列的法定程序和相應的問責制度建構(gòu)法律制度。

[關鍵詞]環(huán)境決策 社會穩(wěn)定風險 風險評估 公眾參與

一、社會穩(wěn)定風險及其評估

當前的中國處于一個社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾錯綜復雜，在極力倡導和諧社會的政策引導下，社會穩(wěn)定是各級政府最擔心，不得不優(yōu)先考慮的風險。特別是在涉及利益廣泛極易誘發(fā)影響社會穩(wěn)定的房屋拆遷，重大環(huán)境項目，食品安全，致使城鄉(xiāng)群體性事件居高不下，極端惡性事件更有增加之勢?？v有千般客觀理由，權力運行不盡規(guī)范往往不是源頭就是推手。雖然已經(jīng)提出“依法治國”“法治政府”“依法行政”等口號，一些地方和部門盲目決策、草率決策乃至利益驅(qū)動下的“惡意決策”問題依然突出。

二、重大環(huán)境決策社會穩(wěn)定風險評估制度具體建構(gòu)

1.由第三方獨立機構(gòu)作為評估主體

環(huán)境決策領域的特殊性，其帶來的社會穩(wěn)定風險所波及的地域范圍和公眾范圍，是很難在短時間內(nèi)得到控制和防范的。決策主體對其決策的盲目自信，在社會穩(wěn)定風險評估制度必須引入第三方獨立機構(gòu)作為評估主體。在公共政策評估研究領域，有學者認為，獨立第三方評估主體“是指由政策制定者與執(zhí)行者以外的人員進行的正式評估，包括受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、輿論界、社會組織和公眾特別是利益相關者等多種評估主體?！庇袑W者雖贊成獨立第三方評估主體是政策制定者與執(zhí)行者以外的人員，但對獨立第三方評估的主體范圍界定為“受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)及專家進行的評估，由投資或立法機構(gòu)、中介機構(gòu)組織所進行的評估?！边@實際上涉及到對第三方范圍理解的差異。第三方獨立機構(gòu)的組成應該包括以下人群：

（1）專家?，F(xiàn)代社會條件下的科學技術與專業(yè)分工的限制，我們相信并依賴著專家做出的決定。德國著名社會學家烏爾里?！へ惪说默F(xiàn)代社會即為“風險社會”的斷言，不僅有力地解釋了現(xiàn)代社會為何從“財富分配”轉(zhuǎn)向了“風險分配”，同樣也隱含了社會穩(wěn)定風險評估為何需要依賴于專家。這主要取決于：一是某種環(huán)境決策是否合理可行，是否存在影響社會穩(wěn)定的因素，必須基于科學證據(jù)來證明，而這需要大量科學專家的努力；二是人們對社會穩(wěn)定風險認知存有差異，也就是說，不同主體之間對風險的接受度不同，需要專家的評估意見作出裁決；三是由于食品風險知識與信息逐漸的專業(yè)化，也需要專家的評估意見，以防止食品風險管理部門濫用行政裁量權。

（2）利益相關公眾。環(huán)境項目的決策和實施直接影響的是具有直接利害關系的公眾，例如內(nèi)陸核電項目的決策和建設會給周邊一定距離的公眾產(chǎn)生什么樣的不良后果，作為其中的一員，相關的公眾必須知曉并且參與到社會穩(wěn)定風險評估的架構(gòu)中的。

（3）決策的制定方。決策的制定方熟悉和掌握環(huán)境決策的重要信息，他的參與能使得各方了解政府出臺政策的目的和初衷，對于環(huán)境決策的實施和風險評估的信息得以公開，各方溝通和協(xié)調(diào)得以暢通。

2.具體內(nèi)容的構(gòu)建

（1）合法性評估。主要測評重大事項的制定和出臺是否符合黨和國家大政方針，是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充足的政策、法律依據(jù)；是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律；所涉及的利益調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對象和范圍是否界定準確，調(diào)整、調(diào)節(jié)的依據(jù)是否合法。

（2）合理性評估。主要測評重大事項的制定和出臺是否堅持以人為本，是否符合大多數(shù)群眾的利益；是否超越絕大多數(shù)群眾的承受能力；是否得到絕大多數(shù)群眾的理解和支持，是否兼顧人民群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益，看社會各界、廣大人民群眾反應如何。

（3）可行性評估。主要審查是否征求了廣大群眾的意見，并組織開展前期宣傳解釋工作；是否符合本地經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平；是否體現(xiàn)相關政策的連續(xù)性和嚴密性；出臺時機是否成熟；實施方案是否周密、完善、具體、可操作。

（4）可控性評估。主要分析評估是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否存在其他影響社會穩(wěn)定的隱患；是否有相應的預測預警措施和應急處置預案；是否有化解不穩(wěn)定因素的對策措施。

3.社會穩(wěn)定風險評估的問責

為保證重大政策決策和建設項目的社會穩(wěn)定風險評估不“走過場”，必須重視社會穩(wěn)定風險評估領域的問責制。這種問責應當建立在明確決策與評估的職責劃分的基礎上。凡是風險評估沒有發(fā)現(xiàn)問題，待重大政策決策和建設項目執(zhí)行以后導致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，進行社會穩(wěn)定風險評估的主體及其責任人應當被追究責任；凡是風險評估發(fā)現(xiàn)并如實提出了問題，卻未被決策者所重視仍然付諸實施而導致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，則應加大力度追究決策者的責任，并對進行社會穩(wěn)定風險評估的主體予以表彰和獎勵。

參考文獻：

[1]程祥國，李志.芻議第三方政策評估對我國的啟示.行政與法，2006年第3期

[2]魏淑艷，劉振軍.我國公共政策評估方式分析.東北大學學報，2003年第6期

[3]童星.公共政策的社會穩(wěn)定風險評估.學習與實踐，2010年第9期，第118頁

作者簡介： 徐長民（1988—），寧波大學法學院11級法學法律碩士研究生；陳劍（1989—），寧波大學法學院11級民商法研究生。