人民銀行縣支行國庫機構單設可行性初探

褚秀娟

經(jīng)理國庫是人民銀行的一項重要職能，也是政府的銀行的重要體現(xiàn)。近年來，隨著金融體制改革的不斷深入，人民銀行基層尤其是縣級支行內設機構經(jīng)歷了多次調整，但由于長期以來對國庫內設機構設置并未根本改變，影響了人民銀行經(jīng)理國庫職能的發(fā)揮。

一、縣支行國庫機構設置沿革情況

基層人民銀行是總行的派出機構，也是中央銀行的神經(jīng)末梢。作為縣支行，自從1985年分設以來一直未單獨設立國庫機構。

1985年與工商銀行分設，國庫業(yè)務從屬于會計，業(yè)務大多手工處理，傳票與會計傳票合并裝訂，機構名稱叫“會計科”。

隨著國庫業(yè)務的增加和人民銀行經(jīng)理國庫職能地位的確立，1998年縣支行機構改革，“會計科”改為“會計國庫科”，國庫業(yè)務也開始有了獨立的核算系統(tǒng)。

2004年，中國人民銀行職能進行了調整，內設機構改革力度也較大，縣支行將原“會計國庫科”更名為“國庫會計科”，從表面上看，國庫地位提高了，但是象征意義高于實際意義，國庫地位并沒有根本性改變。

2006年，山東省轄內縣支行內設機構進行重新調整，成立兩部兩室，將國庫業(yè)務與財務會計、支付清算、人民幣管理、外匯業(yè)務、反洗錢、征信業(yè)務一起全部納入綜合業(yè)務部，國庫業(yè)務又變成了綜合業(yè)務部許多業(yè)務的一個組成部分，仍然維持國庫機構與人民銀行其他業(yè)務部門合設辦公的局面。

二、縣支行國庫機構合設存在的問題

（一）人行國庫機構改革與財政部門不同步，財政與國庫業(yè)務對接不對稱

《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》就中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理和地方國庫業(yè)務由中國人民銀行分支機構經(jīng)理分別作出明確規(guī)定。從法律上明確了人民銀行經(jīng)理國庫的地位。但是中國人民銀行縣級支行卻沒有設立獨立的國庫部門。相反的，縣級以上財政部門卻將原預算科分設為預算科和國庫科，分別成立單獨的科室并對外掛牌。人行國庫機構改革與財政部門不同步，部門不對稱，直接影響財政與國庫業(yè)務對接。

（二）機構名稱體現(xiàn)不出國庫業(yè)務特色，降低了人行經(jīng)理國庫知名度

長期以來，由于縣支行國庫機構未單獨設立，機構名稱除“會計國庫科”和“國庫會計科”外，“會計科”、“綜合業(yè)務部”等均未有國庫字樣，體現(xiàn)不出國庫業(yè)務特色，致使基層人民銀行存在輕國庫重會計的情況，國庫業(yè)務長期從屬于會計機構。在2010年轄區(qū)內國庫知識宣傳時所進行的一項民意調查數(shù)據(jù)顯示：在“哪個部門具有經(jīng)理國庫職能”這一選項中，有65%的被調查者選擇“財政部門”，其中不乏政府機關工作人員。在“你了解人民銀行的國庫嗎”，有58%的被調查者選擇“不了解”。更為甚者，由于人民銀行沒有單獨的國庫科，社會上好多人認為“人民銀行國庫不早撤了嗎？”，原來是把國庫當成了“發(fā)行庫”。由此可見，由于內設機構名稱上體現(xiàn)不出國庫特色，大大影響了人民銀行國庫的知名度。

（三）縣支行內設機構不專，影響了國庫職能作用發(fā)揮

2006年10月份，山東省轄內縣支行內設機構調整為兩部兩室后，綜合業(yè)務部涵蓋國庫、財務會計、支付清算、人民幣管理、外匯業(yè)務、反洗錢、征信業(yè)務，在改革方案中明確規(guī)定國庫人員需兼職會計或其他崗位，國庫人員的工作更加繁雜，造成一人多崗、一人多責，如遇培訓、外出檢查、正常休假、集體活動等情況，兼崗和頂班都極為困難，強制休假更難以執(zhí)行，各崗位之間的制約關系弱化，增加了風險隱患。

（四）國庫人員兼崗過多，影響了國庫業(yè)務核算質量和效率

按照當前縣支行綜合業(yè)務部的崗位設置，國庫業(yè)務人員大都兼崗會計、支付結算業(yè)務。而會計支付結算業(yè)務包括：財務經(jīng)費管理、固定資產(chǎn)管理、支付結算檢查、賬戶管理、集中采購、會計調研等，業(yè)務比較繁重，兼崗人員難以將主要精力放在國庫業(yè)務核算上，在一定程度上將影響國庫會計核算質量，更難以抽出更多的人員和精力從事國庫統(tǒng)計分析、國庫調研、加強對國庫經(jīng)收處的檢查監(jiān)督，國庫統(tǒng)計分析、國庫調研、國庫監(jiān)管的質量難以提高。特別是國庫會計主管，承擔著重要事項審批、管理會計核算業(yè)務等大量工作，還要每月對印章使用、核算業(yè)務等進行檢查，要分管至少2至3個專業(yè)，還要承擔繁重的國庫調研任務，使會計主管的職能很難充分發(fā)揮。

（五）國庫部門負責人“名不副實”，不利于加強國庫管理

《國庫會計管理基本規(guī)定》第十四條規(guī)定：“國庫會計實行國庫主任、國庫部門負責人、國庫會計主管和國庫會計經(jīng)辦人員目標管理責任制”。國庫部門負責人負責具體組織、管理轄區(qū)國庫會計工作，對本級國庫資金風險管理負直接領導責任。但是由于根本沒有“國庫部門”，使“國庫部門負責人”這一責任人“名不副實”。如果綜業(yè)務部負責人可以算是“國庫部門負責人”的話，那么綜業(yè)務部負責人至少是六、七個業(yè)務部門的負責人。而目前，縣支行大量的核算業(yè)務集中在國庫，資金風險也集中在國庫這一環(huán)節(jié)，但由于國庫機構設置不專，導致不利于加強國庫管理。

三、縣支行國庫機構單設可行性分析

隨著新財稅體制的實施和國庫履職范圍的拓展，客觀上需要縣支行具備獨立的國庫組織機構。根據(jù)對轄區(qū)內的調查，按照縣支庫國庫業(yè)務和科技的發(fā)展，當前縣支行單獨設立國庫機構也是可行的。

（一）法律和制度上明確要求，縣支行單獨設立國庫機構是必要的

《中華人民共和國中國人民銀行法》第一章第四條明確規(guī)定中國人民銀行履行“經(jīng)理國庫”職責，從法律上為基層人民銀行“經(jīng)理國庫”奠定了基礎，為基層人民銀行“經(jīng)理國庫”從法律上找到了依據(jù)?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》第一章總則第三條明確規(guī)定“中國人民銀行具體經(jīng)理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責?！钡诙聡鴰斓慕M織機構中第六條“國庫機構按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫。中央設立總庫；省、自治區(qū)、直轄市設立分庫；省轄市、自治州設立中心支庫；縣和相當于縣的市、區(qū)設立支庫。支庫以下經(jīng)收處的業(yè)務，由專業(yè)銀行的基層機構代理?！痹凇吨腥A人民共和國國家金庫條例實施細則》上也對中國人民銀行經(jīng)理國庫在國庫的組織機構上做了相應規(guī)定。因此，縣支行單獨設立國庫機構是必要的，是有效履行人民銀行經(jīng)理國庫職能的需要。

（二）財稅體制改革的逐步深入，對縣支行國庫機構單獨設立有強烈的需求

財稅體制改革的要求就是，收支兩條線，人民銀行經(jīng)理國庫為紐帶、橋梁。隨著財稅體制改革的深入，人民銀行經(jīng)理國庫為紐帶、橋梁的作用越來越明顯，需要人民銀行國庫部門提供高效、優(yōu)質的金融服務，有力的保證稅款及時、足額入庫，財政支出及時到賬，保障政府部門職能發(fā)揮，惠民扶持政策落實，發(fā)揮公平、公正、快速、便捷的作用。因此，客觀上要求縣支行單獨設立國庫機構。

（三）業(yè)務量和風險點的匯集，客觀上要求縣支行單獨設立國庫機構

2007年11月，山東省人民銀行縣支行會計核算業(yè)務上收到中心支行，縣支行發(fā)行庫撤銷，縣支行已沒有了會計核算業(yè)務和現(xiàn)金發(fā)行業(yè)務，只有國庫核算業(yè)務。據(jù)事后監(jiān)督部門的業(yè)務量統(tǒng)計，國庫核算業(yè)務量一般占到在中心支行核算業(yè)務的95%以上。近年來，國庫部門作為中央銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的直接參與者或間接參與者加入了大額、小額支付系統(tǒng)和財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，業(yè)務量和風險點大大增加。對縣支行防范國庫資金風險的要求越來越高，需要國庫崗位進一步細化，責任明確，各司其職。但縣支行國庫機構設置仍沒有變化，仍然稱作“綜合業(yè)務部”，國庫業(yè)務人員兼崗普遍存在，不利于國庫資金風險的防范和化解。因此，客觀上要求縣支行單獨設立國庫機構，以促進國庫業(yè)務處理的規(guī)范化，切實保障國庫資金安全。

（四）科學設置崗位和人員分工，縣支行單獨設立國庫機構是可行的

縣支行的內設機構調整可以因地制宜，在條件具備的縣支行如國庫業(yè)務量大、人員相對較多的支行可以單設國庫科。如目前棗莊市轄內共三家縣支行，每個行平均人數(shù)50余人，綜合業(yè)務部現(xiàn)有人員10人以上，具備了單設國庫科的基礎條件?，F(xiàn)在的國庫會計崗位設置過多，可以在堅持制度的情況下，對國庫會計所有的崗位進行整合，這樣全部國庫業(yè)務只需5人就可以滿足。如：現(xiàn)在使用的TCBS核算系統(tǒng)，縣支行可只設5名操作員就可以完成全部業(yè)務操作，即國庫部門負責人、會計主管崗、系統(tǒng)管理崗、業(yè)務操作員錄入崗、復核崗、重要要素復核崗，系統(tǒng)管理崗人員可兼重要要素復核崗。統(tǒng)計分析、國債等崗位都可兼任，5人足以滿足業(yè)務要求，也不會違反制度規(guī)定。因此，可以考慮把國庫部門分離出來，使之成為人民銀行內部一個真正獨立的職能部門，更清晰地體現(xiàn)“一級財政，一級國庫”的原則，更有利于上級國庫部門對下級國庫業(yè)務和人員進行垂直領導和管理，以促進基層國庫各項工作有效開展。在人員相對緊張，難以設置獨立機構的情況下，可在綜合業(yè)務部下，成立國庫核算科，將國庫業(yè)務獨立擺放，單獨掛牌，增強國庫業(yè)務獨立性。

四、縣支行國庫機構單設后的配套措施和建議

（一）強化國庫隊伍建設，提高人員整體素質

從實際出發(fā)，立足崗位技能、專業(yè)知識，組織業(yè)務培訓，提高國庫人員的綜合能力。實行上下級國庫人員定期交流，中支國庫人員到縣支庫工作，幫助縣支庫提高國庫管理水平；縣支庫人員交流到中支工作，進一步接觸、掌握更多的業(yè)務，提高自身綜合素質。通過上下互動，促進全轄國庫工作水平的提高。同時對國庫核算、國庫監(jiān)管、統(tǒng)計分析、國債業(yè)務進行細劃，明確職責，專人專崗，提高國庫整體水平。

（二）多途徑解決縣支庫人員緊張問題

一是全面整合縣支庫持有會計證的人員，在反復論證和統(tǒng)籌安排的基礎上，本著崗位相宜、工作量均衡的原則進行分工調配，通過人員共享與整合，有效緩解了人員緊張的矛盾。二是將新入行人員及年輕職工優(yōu)先安排到綜合業(yè)務部學習鍛煉，并以國庫會計專業(yè)為學習重點，完成崗前培訓后有限補充到國庫崗位，確保國庫職能充分發(fā)揮。

（三）國庫會計主管實行上級委派制，提高國庫核算質量

針對國庫機構單設后縣支行人員相對緊張的狀況，借鑒商業(yè)銀行國庫主管一年輪崗一次的做法，建議對縣支行會計主管實行委派制，從縣支行現(xiàn)有國庫會計主管中進行考核選拔，人事關系隸屬于中心支行，與縣支行徹底脫離，采取異地任職，2-3年輪換一次，這樣既解決了會計主管水平參差不齊、縣支行人員緊張等問題，又能夠避免人情監(jiān)督，不敢監(jiān)督等問題，將會極大地提高核算質量，有效地防范國庫資金風險。

（四）規(guī)范國庫業(yè)務處理流程，提高國庫工作效率

根據(jù)國庫業(yè)務種類和人員配備情況，按照內控制度的要求，科學設置現(xiàn)有國庫會計崗位，進一步規(guī)范國庫業(yè)務處理流程，做到分工合理，責任明確，制約有效，努力提高國庫工作效率，保障國庫資金安全，更好地為政府和社會提供優(yōu)質、安全、高效的服務。