財政資金專戶管理改革勢在必行

董萍

【摘要】近年來，國家涉農(nóng)補貼、基礎設施建設等財政專項資金規(guī)模不斷擴大，范圍不斷拓寬，有力地促進了經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。但財政資金專戶管理存在多頭開戶，運作不規(guī)范，監(jiān)督管理不力等諸多問題，影響到相關政策的效果，也不利于財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)。本文針對當前財政專項資金管理存在的問題，提出穩(wěn)妥推進資金專戶管理和改革，在逐步完善相關制度的基礎上取消專戶資金，將其完全規(guī)范到國庫集中支付的治理思路。

【關鍵詞】財政資金專戶管理國庫集中支付

一、財政資金專戶管理改革的必要性

財政資金專戶管理是中央銀行近幾年特別強調(diào)要加強和規(guī)范重點環(huán)節(jié)，從各地財政資金專戶設置的現(xiàn)狀看，存在非常明顯的問題，概括起來三個字，“多”“亂”“險”。

“多”，體現(xiàn)在資金賬戶數(shù)量眾多，設立起因較為復雜。從具體實施看，財政專項資金賬戶一般又分為二大類，一是基本建設資金，該資金由政府批準、計劃部門立項，需要財政全額或部分投資的資金，如國債資金、基建資金等；二是專項補貼資金，如糧食風險基金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、退耕還林資金等。專戶的開設一般是根據(jù)上級財政部門以及政府相關部門的文件精神。如蘇北某市各級財政部門共設有各類財政預算內(nèi)專戶130余個。其中支農(nóng)和社保類較多，分別為36個和33個，匯繳類31個。所轄區(qū)縣中最多達到75多個，最少也有6個。

“亂”，體現(xiàn)在賬戶管理不夠規(guī)范，清理難見成效。財政部門賬戶很大一部分賬戶是以科室或股室名義開立的賬戶，既增加了人民銀行賬戶管理難度，也不利于財政部門自身對財政資金的管理，蘊藏著較大的資金風險；二是同一性質(zhì)的資金賬戶在兩家或兩家以上的商業(yè)銀行分別開立。未按照清理的有關精神和要求，對同一性質(zhì)或相似性質(zhì)開設的專項資金專戶進行歸并，實行分賬核算。隨著時間的推移，從表面上看以上專戶，?？顚Ｓ?、使用便利，但卻掩蓋了財政專用賬戶開戶數(shù)量增加。以某市所轄某區(qū)為例，名稱為“某市某財政局”共10個，“某市某區(qū)財政局國庫股”4個，“某市某區(qū)會計核算中心”2個，其他類8個。資金使用性質(zhì)上綜合性賬戶12個，占一半，分別為總預算資金和職能科室資金；土地出讓金專戶和國庫支付中心各2戶，中央、省級專項資金，農(nóng)業(yè)保險、社保各1個。分布在轄區(qū)四大國有商業(yè)銀行以及農(nóng)村合作銀行等7家金融機構(gòu)的30個營業(yè)網(wǎng)點。

“險”，體現(xiàn)在專項資金滯留賬戶內(nèi)，內(nèi)部管理存在風險隱患。一是專項資金在財政內(nèi)部對不同的資金性質(zhì)屬不同的職能部門管理，專用賬戶資金往往根據(jù)項目實施進行分段撥付，且有些項目實施時間長，容易造成資金長時間沉淀，發(fā)揮不了應有的經(jīng)濟效益；二是專戶資金分布廣，幾乎從上到下所有支出項目都有專項撥款，就資金的使用情況跟蹤檢查少，在財力緊張的情況下，專項資金可能挪作他用，資金管理存在著一定的風險隱患。

上述問題的存在，充分說明了中央銀行對財政資金專戶管理進行改革的必要性。

二、財政資金專戶管理改革的難點

財政資金專戶管理改革難以推進的原因很多，但歸根到底來自三方面：

（一）準入把關難掌握

人民銀行會計部門作為人民幣銀行結(jié)算賬戶管理的職能部門，在操作中，基層人民銀行對財政資金專戶的開設的依據(jù)難以把握?，F(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》規(guī)定，對開立專用存款賬戶的核準要求是除出具開立基本存款賬戶規(guī)定的證明文件、基本存款賬戶開戶登記證外，開立財政預算外資金的，應出具財政部門的證明；按規(guī)定需要專項管理和使用的資金，應出具有關法規(guī)、規(guī)章或政府部門的有關文件即可。這種規(guī)定的空間和彈性太大，由于專項資金情況較為復雜，涉及某一具體資金，各級政府會出現(xiàn)逐級發(fā)文，連續(xù)發(fā)文現(xiàn)象，財政部門根據(jù)不同級別、不同時期的證明文件申請開立專用存款賬戶，人民銀行由于沒有建立相關的數(shù)據(jù)庫，無法進行針對性的識別。

（二）商業(yè)銀行利益驅(qū)動

金融機構(gòu)拉存款亂設戶。某地區(qū)近年來經(jīng)濟增長速度發(fā)展較快，規(guī)模不斷擴大的財政專項資金是商業(yè)銀行重點吸存對象，甚至說成為一些商業(yè)銀行的“立行之本”，尤其是一些資產(chǎn)規(guī)模偏小的銀行，財政性存款占存款總量相當大比重。另外新的情況是近年來地方政府加大了對股份制商業(yè)銀行進駐設點的優(yōu)惠措施，吸引了蘇州等地的商業(yè)銀行，提供財政資金甚至成為吸引設點的條件之一。

（三）缺乏約束機制，外部監(jiān)督部門監(jiān)督乏力

財政專戶的資金是國庫資金的一部分，隨著財政國庫管理體制改革深化，財政專戶的內(nèi)容不斷豐富，目前仍有相當數(shù)量的非稅收入不能實現(xiàn)直繳入庫，這部分資金游離于正常分配之外，既不利于國家宏觀財政政策的制定，也有可能造成預算內(nèi)資金的流失;另外，財政專項資金不納入國庫單一賬戶，而是存放在商業(yè)銀行，國庫部門很難對資金使用的合規(guī)性實施有效的監(jiān)督，使這塊資金游離于國庫監(jiān)管的范圍之外，其資金的使用范圍無法掌握，存在著較大的資金風險隱患。

三、財政資金專戶管理改革思路

依筆者所見，財政資金專戶管理改革其實并不復雜，只要在下述三個方面有所作為就能取得效果。

（一）出臺法規(guī)，規(guī)范資金管理

人民銀行和財政部門可以聯(lián)合出臺相關財政專項資金管理法規(guī)，從法律層面上對財政專項資金的管理主體、賬戶設置體系、資金的籌集支撥程序以及監(jiān)督辦法，做出科學合理的規(guī)定，切實加強對財政專項資金管理，提高管理水平。國庫部門也要積極開展國庫現(xiàn)金管理操作，發(fā)揮國庫對宏觀情況、政策把握較為全面清晰的優(yōu)勢，合理適度對“沉淀”的專項資金進行現(xiàn)金管理操作，減少閑置資金與彌合資金缺口，最大限度提高資金使用效率。

（二）優(yōu)化流程，推進國庫直接辦理支付業(yè)務

新時期國庫工作的任務是以服務民生為統(tǒng)領，不斷拓展國庫服務內(nèi)涵，擴大國庫服務外延，實現(xiàn)由單一的國庫服務向全方位國庫服務轉(zhuǎn)移，由側(cè)重于“服務財政、稅務、海關”向“服務財政、稅務、海關與服務政府、社會民生”并重轉(zhuǎn)移。建議維持財政部門對專項資金微觀管理的職責權(quán)限不變，將財政專項資金納入人民銀行國庫統(tǒng)管，充分利用其高效、快捷、安全、方便的現(xiàn)代化支付網(wǎng)絡體系，發(fā)揮財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，借用其在低保業(yè)務和救災補助資金直接撥付的積累的技術(shù)力量和成熟經(jīng)驗，實行由國庫直接辦理，減少財政資金體外流轉(zhuǎn)。逐步擴大國庫直接撥付專項資金范圍，化解支付風險。

（三）取消專戶，實現(xiàn)“國庫單一賬戶”目標

一是加速推進以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中支付改革，將財政所有資金納入國庫單一賬戶管理，通過國庫單一賬戶將資金直接支付到商品和勞務供應商或用款單位。二是建立健全預算收支執(zhí)行監(jiān)管法律法規(guī)，增加財政資金管理透明度。要進一步強化人大、審計、人民銀行國庫部門在預算收支執(zhí)行事前、事中、事后監(jiān)督職能和作用，通過立法形式建立和健全各部門間的相互監(jiān)督和制衡機制，切實加強財政資金監(jiān)督管理，增加財政資金管理透明度，以促進財政資金安全、高效管理和合理使用。

參考文獻

[1]總行國庫局.西南財大《國庫改革與發(fā)展》，2009年.

[2]金明子等《強化財政專戶管理 充分發(fā)揮人民銀行經(jīng)理國庫職責》《金融時報》，2010年.