大學(xué)章程建設(shè)中的權(quán)力關(guān)系研究

王麗坤

摘 要：大學(xué)章程是高等學(xué)校設(shè)置的必要條件，必須能反映大學(xué)內(nèi)部和外部不同權(quán)力主體的利益訴求，這是大學(xué)真正實(shí)現(xiàn)自主權(quán)，構(gòu)建高水平的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的前提。大學(xué)章程的實(shí)質(zhì)就是要對(duì)大學(xué)治理中利益主體的權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整和分配，明晰不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界，通過(guò)多種權(quán)力主體共同參與制定章程、建立審核制度、校內(nèi)監(jiān)督和校外監(jiān)督相結(jié)合等形式保障大學(xué)章程的效力。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；權(quán)力；關(guān)系

大學(xué)章程是大學(xué)建設(shè)、管理與發(fā)展的“憲法”，是依法治教的重要組成部分，是大學(xué)形成自主發(fā)展和自我約束機(jī)制的關(guān)鍵，是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的抓手。2005年12月28日吉林大學(xué)在第十二次黨代會(huì)通過(guò)的《吉林大學(xué)章程》作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的科學(xué)探索，在高校發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑式的意義，自其頒布之日即在全國(guó)高校范圍內(nèi)引起了強(qiáng)烈反響。在2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》中則進(jìn)一步明文規(guī)定“各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！薄２浑y想象，一場(chǎng)轟轟烈烈的“加強(qiáng)章程建設(shè)”的活動(dòng)即將或正在全國(guó)各高校內(nèi)展開(kāi)。本文試圖對(duì)大學(xué)章程建設(shè)中不同權(quán)力主體關(guān)系進(jìn)行研究，剖析大學(xué)章程是如何通過(guò)確定不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界，并以此作為權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理權(quán)平衡的。

一、我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的歷史及實(shí)質(zhì)

眾所周知，大學(xué)章程源自中世紀(jì)的大學(xué)特許狀，大學(xué)是最早的特許法人之一。我國(guó)大學(xué)章程的源頭則要追溯到在歷史上繁盛了百年的書(shū)院制定的院規(guī)或訓(xùn)示，如朱熹的《白鹿洞書(shū)院揭示》，內(nèi)容包括教育指導(dǎo)思想、教育目的、內(nèi)部管理等。近代大學(xué)章程，如《欽定京師大學(xué)堂章程》等則體現(xiàn)了“中學(xué)為體，西學(xué)為用”的精神，對(duì)各類(lèi)學(xué)堂的學(xué)制、入考方式、教學(xué)內(nèi)容等作出了一系列的規(guī)定。建國(guó)后一段時(shí)間，由于受到各種主客觀因素影響，大學(xué)章程建設(shè)出現(xiàn)一定程度的“歷史倒退”，大部分高校的制度組織規(guī)范中均無(wú)章程之蹤影。改革開(kāi)放后，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，面對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和高等教育改革和發(fā)展的新趨勢(shì)，我國(guó)逐漸重視大學(xué)章程的建設(shè)。1995年，《中華人民共和國(guó)教育法》首次提出學(xué)校要制定章程要求。1998年，《中華人民共和國(guó)高等教育法》則規(guī)定設(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料。至此，大學(xué)章程被正式確定為大學(xué)辦學(xué)的法律依據(jù)，大學(xué)章程作為大學(xué)的總綱和基本法得到了法律的確認(rèn)。近年來(lái)，一些高校陸續(xù)制定并發(fā)布實(shí)施了大學(xué)章程，內(nèi)容基本都在高等教育法規(guī)定的范圍內(nèi)，包括序言、總則、學(xué)校功能和教育形式、管理體制、組織與機(jī)構(gòu)、教職員工、學(xué)生及校友、資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、校徽、校旗、校歌等。

從不同時(shí)期大學(xué)章程的結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容可以看出，大學(xué)章程是上承國(guó)家法律、教育法規(guī)，下啟大學(xué)具體規(guī)章制度的中轉(zhuǎn)站，是大學(xué)的“憲法”。大學(xué)章程的實(shí)質(zhì)就是要對(duì)大學(xué)治理中利益主體的權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整和分配。社會(huì)學(xué)多元論者認(rèn)為，權(quán)力產(chǎn)生于人與人之間的相互影響，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為權(quán)力屬于高級(jí)職位。社會(huì)權(quán)力不是集中于某一處，而是在某幾處進(jìn)行分配。任何集團(tuán)或組織都無(wú)法取得壟斷權(quán)力，只有作為一些相互抵消和相互平衡的力量而起作用。大學(xué)章程正是為實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡而在不同權(quán)力主體之間達(dá)成的一種契約，明確權(quán)力邊界并以此作為權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)，任何違背這一契約的行為將會(huì)受到約束體系的反應(yīng)，從而使其回歸本位。同時(shí)，大學(xué)章程又不僅僅是一個(gè)自律性的文件，它對(duì)不同權(quán)力主體還具有法律意義的約束力。當(dāng)大學(xué)的舉辦者和辦學(xué)者之間、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生之間發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，大學(xué)章程可以成為裁決的依據(jù)。

二、大學(xué)與政府的權(quán)力邊界

大學(xué)和政府的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題的焦點(diǎn)就在于如何真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，這個(gè)話題由來(lái)已久。1979年12月6日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長(zhǎng)李國(guó)豪、華東師范大學(xué)校長(zhǎng)劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書(shū)記鄧旭初等呼吁“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”的文章，由此成為高校呼吁自主權(quán)的開(kāi)始。30年過(guò)去了，盡管我們?cè)谕苿?dòng)大學(xué)自主權(quán)方面做了很多工作，國(guó)家正式文件中對(duì)大學(xué)自主權(quán)也做了明確而詳細(xì)的規(guī)定，但除了高校內(nèi)部的部分人事權(quán)顯得有些松動(dòng)外，其它權(quán)力下放的速度非常慢。所以，在章程的制定過(guò)程中，首要解決的問(wèn)題就是如何從根本上解決大學(xué)自主權(quán)的缺失，政府管得過(guò)寬、過(guò)細(xì)的問(wèn)題。為此，必須將大學(xué)的基本權(quán)力還于大學(xué)，在章程中對(duì)于大學(xué)和政府的權(quán)力邊界做出明確的規(guī)定。

1.大學(xué)自治的權(quán)力邊界

在高等學(xué)校自主權(quán)上，存在著實(shí)質(zhì)性自主權(quán)與程序性自主權(quán)的差異。實(shí)質(zhì)性自主權(quán)是指處于法人形態(tài)的大學(xué)或?qū)W院決定它自己的目標(biāo)和計(jì)劃的權(quán)力，即“高等學(xué)校擁有什么權(quán)力”；程序性自主權(quán)是處于法人形態(tài)的大學(xué)或?qū)W院實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和計(jì)劃方式的權(quán)力，即“高等學(xué)校如何行使權(quán)力”。無(wú)論是實(shí)質(zhì)性自主權(quán)還是程序性自主權(quán)，一定是適度的，有一定范圍的。“面向社會(huì)自主辦學(xué)”是一個(gè)相對(duì)的概念，各高等學(xué)校發(fā)展的歷程決定了面向社會(huì)自主辦學(xué)的能力不同。在制定章程時(shí)，應(yīng)根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況做具體的規(guī)定。

（1）高水平研究型大學(xué)：這類(lèi)大學(xué)培養(yǎng)的人才層次為本科及以上，滿足的是社會(huì)對(duì)高層次研究型人才和研究型成果的需求，教師和研究人員都是自身領(lǐng)域內(nèi)的最高權(quán)威，其學(xué)術(shù)活動(dòng)和研究具有靈活性。這類(lèi)大學(xué)在教學(xué)、科研、設(shè)置新專業(yè)、經(jīng)費(fèi)使用等各方面均應(yīng)具有實(shí)質(zhì)性自主權(quán)，真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。

（2）教學(xué)科研型大學(xué)：這類(lèi)大學(xué)一般在部分學(xué)科保持優(yōu)勢(shì)，管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)創(chuàng)新、刺激特色的形成，有所為有所不為，注意有重點(diǎn)地發(fā)展優(yōu)勢(shì)學(xué)科，辦出特色。它們不可能完全得到研究型大學(xué)所享有的自主權(quán)，但除了在設(shè)置新專業(yè)、研究生學(xué)科點(diǎn)及招生數(shù)量方面擁有程序性自主權(quán)外，其他方面都可以擁有實(shí)質(zhì)性自主權(quán)。

（3）教學(xué)為主的本科院校：通過(guò)教學(xué)培養(yǎng)社會(huì)所需人才是教學(xué)型本科院校的主要任務(wù)，而教學(xué)工作一般具有相對(duì)穩(wěn)定性，因此，這類(lèi)院校主要擁有的是程序性自主權(quán)，依據(jù)社會(huì)需求，地方政府對(duì)其參與程度較強(qiáng)。

（4）職業(yè)類(lèi)院校：這類(lèi)院校的市場(chǎng)性較強(qiáng)，在學(xué)校、專業(yè)設(shè)置上應(yīng)成為高等教育最為靈活的部分和最為開(kāi)放的部分，主要面向地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要。這類(lèi)學(xué)校在教學(xué)上應(yīng)擁有實(shí)質(zhì)性自主權(quán)。

2.政府的權(quán)力邊界

長(zhǎng)期以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)思想觀念的影響下，政府對(duì)大學(xué)包攬過(guò)多，高?！巴庠诘摹牌盘啵⑶移牌艂兤毡橛袡?quán)、有錢(qián)和強(qiáng)烈的績(jī)效追求，大學(xué)隨時(shí)接受婆婆們的吆三喝四并要應(yīng)答”[1]。大學(xué)在招生計(jì)劃、用人制度、專業(yè)設(shè)置、科研項(xiàng)目的立項(xiàng)與審批、科研成果的評(píng)價(jià)等一系列事務(wù)上都沒(méi)有選擇權(quán)，大學(xué)依然處在政府巨大、復(fù)雜而細(xì)致的管控下，嚴(yán)重挫傷了大學(xué)的辦學(xué)積極性。

除此之外，使得大學(xué)難以真正實(shí)現(xiàn)自主權(quán)的深層次原因則在于政府權(quán)力和高校自主權(quán)纏繞在一起，難以分開(kāi)，大學(xué)權(quán)力已經(jīng)被政府權(quán)力融化，難以從中提煉出來(lái)。為此，在大學(xué)章程中要對(duì)政府準(zhǔn)確定位?！罢鳛榇髮W(xué)的舉辦者和出資人，其在高等教育中的功能集中體現(xiàn)在公共利益的訴求上，是為了保障高等教育的公平性、公正性，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的責(zé)任，以確保大學(xué)更好地為公眾服務(wù)?！盵2]“政府的權(quán)力邊界應(yīng)該明確的定位在宏觀規(guī)劃的范疇之中：為了確保高等教育的起點(diǎn)公平、過(guò)程公平，適度地做到結(jié)果公平，政府應(yīng)通過(guò)政策的調(diào)控維護(hù)大學(xué)的公平；為了提高全社會(huì)公民的整體素質(zhì)，政府可通過(guò)規(guī)劃和立法來(lái)加以干預(yù)大學(xué)的辦學(xué)；為了更好地與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，政府對(duì)辦學(xué)方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類(lèi)型、層次、質(zhì)量等方面可進(jìn)行宏觀調(diào)控?！盵3]教育主管部門(mén)應(yīng)由重過(guò)程管理轉(zhuǎn)向重目標(biāo)管理，由主要依靠行政手段進(jìn)行管理轉(zhuǎn)向重點(diǎn)運(yùn)用立法、撥款、信息和政策指導(dǎo)等手段進(jìn)行管理。不管不該管的事，管好該管的事。

三、大學(xué)內(nèi)部權(quán)力主體的權(quán)力邊界

大學(xué)內(nèi)部不同的權(quán)力主體交互形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主要包括黨委權(quán)力和校長(zhǎng)權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力、教師與學(xué)生權(quán)力關(guān)系，厘清這些權(quán)力關(guān)系并對(duì)權(quán)力邊界進(jìn)行剛性規(guī)定，防止權(quán)力的過(guò)度使用和權(quán)力主體的不作為是大學(xué)章程的核心內(nèi)容。

1.黨委權(quán)力和校長(zhǎng)權(quán)力邊界

堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”這是我國(guó)高等教育辦學(xué)的基本原則，也是中國(guó)特色高等教育的體現(xiàn)。黨委是大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，享有制定學(xué)校發(fā)展方向、討論決定重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)和干部任免等權(quán)力。校長(zhǎng)則是學(xué)校行政管理系統(tǒng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，是最高行政權(quán)力的享有者，對(duì)外代表高校行使自治管理權(quán)。國(guó)外大學(xué)一般都對(duì)校長(zhǎng)的職責(zé)進(jìn)行了明確的規(guī)定。耶魯大學(xué)章程規(guī)定：“校長(zhǎng)是學(xué)校的首席執(zhí)行官，是各學(xué)院、學(xué)院委員會(huì)、行政部門(mén)的成員和法人代表?！痹谖覈?guó)特殊國(guó)情下，校長(zhǎng)權(quán)力和黨委權(quán)力應(yīng)該是并行不悖、不可分割的。黨委對(duì)校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)是組織領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)督意義上的領(lǐng)導(dǎo)。校長(zhǎng)通過(guò)主持校長(zhǎng)辦公會(huì)議、校務(wù)會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議、教職工代表大會(huì)等會(huì)議形式貫徹落實(shí)執(zhí)行黨委會(huì)議的決議，對(duì)高校的規(guī)章制度制定、年度工作計(jì)劃安排、教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、思想品德教育等，在經(jīng)相關(guān)審議、討論后，行使最終決定權(quán)。黨委決策、校長(zhǎng)執(zhí)行意味著黨委和校長(zhǎng)權(quán)力的分工。

2.學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力邊界

學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是存在于高校中的不同主體，都有其存在的合理性。從高等教育發(fā)展的歷史進(jìn)程來(lái)看，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的矛盾狀態(tài)，沖突時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前主要表現(xiàn)為高校管理的“行政化”傾向。高校仍然主要依靠行政權(quán)力來(lái)實(shí)施管理，行政權(quán)力影響、包辦學(xué)術(shù)事務(wù)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力“虛化”、“弱化”。大學(xué)章程作為大學(xué)的“基本法”，應(yīng)該合理規(guī)范學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，形成有機(jī)分工、相互配合、相互制約的均衡狀態(tài)。大學(xué)章程首先要保證學(xué)術(shù)權(quán)力的地位，將關(guān)系到學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)交給教授、學(xué)者來(lái)決定。在設(shè)計(jì)學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)時(shí)，發(fā)揮教授委員會(huì)的作用。教授委員會(huì)負(fù)責(zé)審議學(xué)科專業(yè)的設(shè)置和教學(xué)科研計(jì)劃的制定，對(duì)教學(xué)科研成果進(jìn)行評(píng)定。章程中還可以規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)教學(xué)、學(xué)位、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審、科研項(xiàng)目等分委員會(huì)，具體行使某一方面的學(xué)術(shù)權(quán)力，促進(jìn)學(xué)術(shù)事物的精細(xì)化和專業(yè)化。

行政權(quán)力則包括行政決策和行政執(zhí)行兩方面。大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)千頭萬(wàn)緒，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力并不是平行的關(guān)系，有時(shí)會(huì)發(fā)生交融，因此，行政決策人員就應(yīng)具有廣泛的代表性和一定的學(xué)術(shù)能力。為此，就要改變過(guò)去大多由擁有行政頭銜的“雙肩挑”干部參與決策制定的情況，提高基層教授、科研人員的比例。日前，華中師范大學(xué)除了1名分管學(xué)術(shù)工作的副校長(zhǎng)，書(shū)記、校長(zhǎng)等校領(lǐng)導(dǎo)全部退出學(xué)術(shù)委員會(huì)，兩位原本無(wú)緣參評(píng)二級(jí)教授的教師，經(jīng)過(guò)校學(xué)術(shù)委員會(huì)評(píng)議推薦，順利通過(guò)校職稱聘任委員會(huì)評(píng)審，成為教授委員會(huì)的成員。這一“破冰之旅”正是對(duì)教授權(quán)利的尊重，有利于大學(xué)科學(xué)決策，回歸學(xué)術(shù)本體。另外，章程中還必須對(duì)行政管理部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行明確分工，制定工作程序，按章辦事，減少管理行為的隨意性。行政管理人員要準(zhǔn)確的自我定位。美國(guó)馬里蘭大學(xué)教育學(xué)院終身教授羅伯特·伯恩鮑姆認(rèn)為：“管理者的責(zé)任不是去控制學(xué)者，而是作為助手為他們服務(wù)，滿足他們的特殊需要。”[4]當(dāng)前，行政管理人員要樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，提升業(yè)務(wù)能力，打造專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，為實(shí)現(xiàn)“教授治學(xué)”，發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的主體作用提供支持和保障。

3.師生權(quán)力邊界

高校教師是教學(xué)和科研活動(dòng)的組織者，他們?cè)诟叩冉逃ぷ鞯囊痪€，直接與學(xué)生發(fā)生互動(dòng)和聯(lián)系。作為一個(gè)擁有較高個(gè)人素養(yǎng)和較高受教育程度的群體，高校教師的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平?jīng)Q定了高校的辦學(xué)水平和發(fā)展前景。學(xué)生則是學(xué)校教育和管理的對(duì)象，同時(shí)也是學(xué)校重要的成員和自己學(xué)習(xí)的主人。學(xué)生參與學(xué)校教育與管理的程度、水平，直接影響學(xué)校教育目標(biāo)和人才培養(yǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)大學(xué)比較重視對(duì)師生的管理，但更多地是把師生當(dāng)成被動(dòng)管理和要求的對(duì)象，而對(duì)于師生合法權(quán)益的保護(hù)比較欠缺。為體現(xiàn)高校師生的主體地位，在大學(xué)章程的制定過(guò)程中有必要把師生的法律權(quán)利和義務(wù)進(jìn)一步具體化，以明晰學(xué)校和師生的權(quán)力邊界。以吉林大學(xué)章程為例，它規(guī)定了“教師享有按工作職責(zé)和貢獻(xiàn)使用公共資源權(quán)、公平獲得發(fā)展機(jī)會(huì)權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)、公平獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、重大事項(xiàng)知情權(quán)、民主管理參與權(quán)、申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)等權(quán)利；學(xué)生則可以享有公平受教育權(quán)、對(duì)專業(yè)和課程的選擇權(quán)等8項(xiàng)權(quán)利，學(xué)生還應(yīng)該履行維護(hù)學(xué)校名譽(yù)與利益等4項(xiàng)義務(wù)”[5]。通過(guò)大學(xué)章程提升師生的地位與作用，明確權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)師生參與學(xué)校管理，以此提升學(xué)校的自主辦學(xué)能力和民主管理水平，既體現(xiàn)了大學(xué)的人文主義精神，又保障了以人為本的辦學(xué)理念，推動(dòng)學(xué)校事業(yè)的順利發(fā)展。

四、如何保障大學(xué)章程的效力？

明晰并界定了大學(xué)內(nèi)部不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界后，我們有必要探討實(shí)踐層面的問(wèn)題，即如何在實(shí)際的制定和實(shí)施過(guò)程中保證大學(xué)章程的效力，使其不是“一紙空文”，不是“擺設(shè)”，而是真正能夠保證大學(xué)正常運(yùn)行和發(fā)展、具有效力的“憲章”。

1.多種權(quán)力主體共同參與制定章程

既然大學(xué)章程的實(shí)質(zhì)是權(quán)力和利益的重新分配問(wèn)題，為保證大學(xué)章程內(nèi)部不同權(quán)力主體的合理利益訴求都能得到滿足，在遴選大學(xué)章程起草小組成員時(shí)，大學(xué)的教師、學(xué)生、管理人員、行政人員等相關(guān)利益者都要參與到章程的制定中來(lái)。為保證章程內(nèi)容的科學(xué)性、合理性，他們必須具備現(xiàn)代大學(xué)管理的基本知識(shí)和理念、明確學(xué)校的辦學(xué)宗旨和發(fā)展方向、了解社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)。正如早在1979年，有個(gè)叫王爾達(dá)夫斯科的學(xué)者就描述過(guò)一個(gè)公式：“有效地制定政策=1/3的信息資料+2/3的相互作用。”[6]對(duì)此，伯恩鮑姆是這樣評(píng)論的：“等式右邊的任何一方都不能孤立地作為有效地制定政策的基礎(chǔ)?！盵7]他認(rèn)為：“在所有情況下，任何機(jī)會(huì)都應(yīng)當(dāng)保證代表不同參與人員利益團(tuán)體的人們能夠相互作用?！盵8]可以說(shuō)，大學(xué)章程起草過(guò)程中的民主性、代表性越強(qiáng)，就越有利于提高章程的質(zhì)量，也就越有利于章程今后的執(zhí)行。

2.建立審核制度

教育主管部門(mén)對(duì)章程的審批在當(dāng)前章程的制定程序中是至關(guān)重要的一環(huán)，它不是一種裝點(diǎn)，而是在當(dāng)前我國(guó)多數(shù)高校已經(jīng)明確提出要補(bǔ)充制定章程的情境下，有針對(duì)性的特殊程序。然而，一些學(xué)校在內(nèi)部制定通過(guò)章程后，報(bào)教育主管部門(mén)備案，但是教育主管部門(mén)對(duì)學(xué)校的章程沒(méi)有任何反饋，致使大學(xué)章程的效力懸而未決，更遑論其權(quán)威性。這樣的章程，不僅無(wú)法得到政府和社會(huì)的充分尊重，也削弱了大學(xué)的熱情和積極性。這種局面必須盡快扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。一方面，大學(xué)要及時(shí)制定章程并報(bào)送審核。另一方面，教育主管部門(mén)要及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的審核制度，積極落實(shí)對(duì)大學(xué)章程的審核工作。對(duì)已經(jīng)報(bào)送審核的章程，及時(shí)履行審核程序，提出反饋意見(jiàn)。

同時(shí)，還可以嘗試通過(guò)立法的形式確立大學(xué)章程的法律地位。香港科技大學(xué)正是通過(guò)地區(qū)立法，擁有了自己的條例。在該條例的保護(hù)下，香港政府雖然對(duì)學(xué)校建設(shè)斥以巨資，但對(duì)學(xué)校的干預(yù)幾乎為零。借鑒立法的方式，保證大學(xué)章程“基本法”的法律效力，對(duì)于落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，探索建立現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)的進(jìn)程，必將有重要的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義。

3.校內(nèi)監(jiān)督和校外監(jiān)督相結(jié)合

有制度就要有監(jiān)督，監(jiān)督是制度實(shí)施有效性的可靠保證。我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)目前處于特殊的探索階段，相關(guān)主體缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和飽滿的行動(dòng)力，雖然一些學(xué)校已經(jīng)制定了章程，但只是為了應(yīng)付上級(jí)要求，對(duì)章程文本建設(shè)的質(zhì)量重視不夠，使得章程制定中出現(xiàn)了內(nèi)容空泛、形式統(tǒng)一刻板、缺乏特色與個(gè)性的通病，章程無(wú)法得到有效實(shí)施。為此，就急需建立校內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，注意監(jiān)督主體的平衡，不僅需要職能管理部門(mén)對(duì)章程建設(shè)工作的監(jiān)督，更需要教職工代表大會(huì)這樣的基層組織的監(jiān)督，通過(guò)提高監(jiān)督力度來(lái)推動(dòng)大學(xué)章程建設(shè)。

作為大學(xué)管理者和舉辦者的政府有關(guān)部門(mén)，對(duì)大學(xué)章程的監(jiān)督同樣負(fù)有義不容辭的責(zé)任。在我國(guó)1600余所公立高等學(xué)校中，僅有吉林大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、上海交通大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)等不到30所高校制定了大學(xué)章程，而絕大多數(shù)高校包括清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等國(guó)內(nèi)著名高校都未制定大學(xué)章程，這顯然與國(guó)家頒布的法律法規(guī)不符。為加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程的制定、實(shí)施等方面的監(jiān)督，政府可以通過(guò)成立第三方機(jī)構(gòu)，確立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督形式和制度，使大學(xué)章程建設(shè)工作不斷推進(jìn)和完善。

參考文獻(xiàn)：

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[3]宣勇.大學(xué)必須有怎樣的辦學(xué)自主權(quán)[J].教育發(fā)展研究，2010（7）:7.

[4][6][7][8][美]羅伯特·伯恩鮑姆.大學(xué)運(yùn)行模式［M］.別敦榮等譯.青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2003.8，212，212，212.

[5]吉林大學(xué)章程［M］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2006.26.

(責(zé)任編輯 劉第紅)