收入再分配中非政府組織和公民個(gè)人的作用探討

趙玉華

〔摘要〕在我國(guó)，長(zhǎng)期以來主要靠政府通過再分配來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，非政府組織和公民個(gè)人在再分配中的地位和作用沒有得到認(rèn)識(shí)和重視。非政府組織和公民個(gè)人在收入再分配中占有重要地位，其參與分配活動(dòng)不應(yīng)成為第三次分配。發(fā)揮非政府組織和公民個(gè)人在收入再分配中的作用，要培育更多的社會(huì)組織、發(fā)動(dòng)更多的公民個(gè)人參與收入再分配過程，使更多的組織和個(gè)人關(guān)心公益事業(yè)和弱勢(shì)群體。同時(shí)，政府要在制度和法律上給予確定和保障，使非政府組織和公民個(gè)人有序地、合法地參與再分配。

〔關(guān)鍵詞〕收入再分配，非政府組織，公民個(gè)人

〔中圖分類號(hào)〕F812〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）03-0078-03

收入分配主體問題是分配研究的一個(gè)重要問題。初次分配主要靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，解決要素所有者的收入問題，它能解決市場(chǎng)公平問題。再分配要解決或?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制不能解決的社會(huì)公平，在我國(guó)，長(zhǎng)期以來主要通過政府采取措施實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和人們認(rèn)識(shí)水平的提高，越來越多的社會(huì)組織和社會(huì)成員參與到解決社會(huì)公平的隊(duì)伍中來。但是，理論界對(duì)政府在再分配中的地位和作用比較重視，研究得比較充分，而對(duì)社會(huì)組織和公民個(gè)人在再分配中作用的研究起步較晚，且看法不一、分歧較大。這必然影響非政府組織和公民個(gè)人參與再分配作用的正常發(fā)揮和積極性的調(diào)動(dòng)，影響社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。因此，有必要從理論上搞清楚非政府組織和公民個(gè)人在收入再分配中的地位和作用，理清其與政府之間的關(guān)系，進(jìn)而從法律上、制度上確定其角色、地位和參與活動(dòng)的程序和規(guī)則。

一、非政府組織和公民個(gè)人在收入再分配中的作用現(xiàn)狀

非政府組織作為一種非營(yíng)利性群體組織獨(dú)立于國(guó)家、政府力量之外，它包括社會(huì)團(tuán)體、志愿者組織、慈善組織等。在國(guó)外，社會(huì)團(tuán)體、慈善組織和公民個(gè)人等在調(diào)整收入、實(shí)現(xiàn)公平中起著非常重要的作用。在美國(guó)，社會(huì)捐贈(zèng)是社會(huì)公益事業(yè)所需資金的重要來源。2004年美國(guó)人均捐款828.7美元，2008年美國(guó)有120萬家慈善基金組織。我國(guó)的非政府組織成長(zhǎng)和發(fā)育較晚，參與公共性不強(qiáng)，對(duì)政府的依賴性很強(qiáng)或與政府關(guān)系密切，吸收資金能力不強(qiáng)，因此在社會(huì)生活中的作用不是非常明顯或沒有真正發(fā)揮其獨(dú)立作用。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)時(shí)間沒有以慈善為名的公益組織，直到1993年才出現(xiàn)了第一家地方性慈善組織——吉林省慈善總會(huì)，而全國(guó)性慈善組織——中華慈善總會(huì)于1994年由民政部創(chuàng)建。

非政府組織用來分配的資源來自人們自發(fā)的捐贈(zèng)。與英美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)來自人們自發(fā)捐贈(zèng)的數(shù)額很少且大部分依靠企業(yè)和富人。造成這種狀況既有觀念、理念因素也有制度上的原因。雖然中國(guó)傳統(tǒng)文化不缺少慈善思想和意識(shí)，但是新中國(guó)成立后實(shí)行高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府包辦了全部的社會(huì)事務(wù)包括對(duì)社會(huì)成員的救助，人們的慈善意識(shí)和觀念長(zhǎng)期缺失和淡漠。同時(shí)，我國(guó)公民個(gè)人過去常常以個(gè)體消費(fèi)者的面貌出現(xiàn)，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)個(gè)人收入又比較低，因此承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的意識(shí)和能力比較弱，在實(shí)踐中缺乏更高的慈善表現(xiàn)。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，人們辛勤勞動(dòng)、努力工作，把主要精力投在個(gè)人和家庭財(cái)富的積累和生活水平提高上，無暇顧及或很少顧及社會(huì)的慈善事業(yè)，沒有能夠更多地關(guān)注其他人群特別是社會(huì)弱勢(shì)群體。同時(shí)，我國(guó)慈善制度、體制、機(jī)制不健全，慈善組織資金管理不規(guī)范、不透明以及在實(shí)踐中存在的問題也使一些有志于慈善捐贈(zèng)的人動(dòng)搖徘徊，影響了人們捐款行善的積極性；慈善組織和一些基金會(huì)不規(guī)范的做法也降低了這些組織的公信力，近幾年爆出的事件如“郭美美事件”等影響了人們對(duì)非政府組織在社會(huì)分配中作用的評(píng)價(jià)。

2008年以后我國(guó)的慈善組織和慈善事業(yè)得到快速發(fā)展，截至2008年底，登記注冊(cè)的社會(huì)組織共有41.4萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體23萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位18.2萬個(gè)，基金會(huì)1597個(gè)。2010年登記注冊(cè)的社會(huì)組織共有43.9萬個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體24.6萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位19.5萬個(gè)，基金會(huì)組織2168個(gè)。2008年以前，我國(guó)注冊(cè)登記的99%的國(guó)內(nèi)企業(yè)從未參加過捐贈(zèng)。曾經(jīng)一段時(shí)間我國(guó)的慈善事業(yè)在一定程度上依賴海外愛心團(tuán)體和人士的捐贈(zèng)，在中華慈善總會(huì)的捐贈(zèng)物資中，來自海外的捐贈(zèng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過來自國(guó)內(nèi)的捐贈(zèng)。2008年汶川大地震開啟了我國(guó)慈善事業(yè)新局面，企業(yè)、個(gè)人紛紛解囊，伸出援助之手。2010年，西南旱災(zāi)、玉樹地震、舟曲泥石流更是把我國(guó)的慈善事業(yè)推到一個(gè)高峰，僅中央電視臺(tái)承辦的抗震救災(zāi)大型募捐活動(dòng)就募集資金達(dá)21.7億元。2010年社會(huì)捐贈(zèng)量達(dá)700億元，比2009年的542億元多出150多億元。社會(huì)組織、公民個(gè)人在抵御自然災(zāi)害、扶貧濟(jì)困、救助弱勢(shì)群體方面的作用越來越突出，成為社會(huì)再分配的重要力量。

二、非政府組織和公民個(gè)人在收入再分配中應(yīng)占有重要地位

市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下的初次分配不能解決社會(huì)公平問題，解決或?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平的使命主要靠政府通過再分配來完成，政府作為再分配主體具有其他組織和公民個(gè)人不可替代的主導(dǎo)作用。與任何社會(huì)組織和社會(huì)成員不同，政府掌握著公共權(quán)力，能夠利用稅收這個(gè)強(qiáng)制并強(qiáng)有力的杠桿對(duì)收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，并為政府籌集必要的資金以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，比如，通過累進(jìn)稅率的個(gè)人所得稅對(duì)中高收入群體的收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等對(duì)社會(huì)成員的非勞動(dòng)收入進(jìn)行適當(dāng)限制，這樣既調(diào)節(jié)了收入，又為政府解決社會(huì)公平籌集了資金。政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式，幫助落后地區(qū)、遭災(zāi)地區(qū)和生活困難的群眾，改善生活環(huán)境，發(fā)展生產(chǎn)，增強(qiáng)自我提升和發(fā)展的能力，逐漸擺脫落后和貧困狀況。通過建立適合我國(guó)國(guó)情并逐步完善的社會(huì)保障制度，利用其互濟(jì)互助功能，對(duì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱者地位的成員給予幫助和救濟(jì)，保障那些低收入成員的基本生活。政府通過強(qiáng)有力的手段和措施在調(diào)節(jié)居民間的過大收入差距、保障群眾的基本生活、幫助落后地區(qū)和受災(zāi)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生活方面發(fā)揮了巨大作用。

政府在收入再分配中的主導(dǎo)地位是不容置疑的，政府也不應(yīng)推脫和放棄自己的責(zé)任。但是，收入再分配基本通過或依賴政府單一渠道來進(jìn)行，弊端和不足也逐漸顯現(xiàn)出來，政府的財(cái)力畢竟有限，只能把有限的錢用于最重要的地方，不可能解決所有人的問題。政府的政策制定和實(shí)施是有嚴(yán)格程序的，靈活性略顯不足。最主要的是不能充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，不能吸收社會(huì)力量參與。因此，要改變收入再分配單一靠政府的局面，必須吸收社會(huì)組織和公民個(gè)人參與，實(shí)現(xiàn)收入再分配主體的多元化。

但是，有學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平只能依靠政府 〔1 〕；也有學(xué)者認(rèn)為“非政府社會(huì)組織受各種條件限制，雖可以發(fā)揮一定作用，但只能是輔助的，所以分配公平的實(shí)現(xiàn)最終還是依賴政府。一方面政府作為公共權(quán)利的代表，在本質(zhì)上負(fù)有為全體社會(huì)成員謀求利益、維護(hù)社會(huì)公平和正義的責(zé)任。另一方面，政府享有立法、司法、行政權(quán)力，有合法的強(qiáng)制力，能夠制定社會(huì)普遍適用的規(guī)則，說到底，政府具有個(gè)人和其他社會(huì)組織不可替代的作用” 〔2 〕。理論界很多學(xué)者把非政府組織、個(gè)人參與分配活動(dòng)稱為第三次分配。

1994年經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧提出第三次分配概念。他指出：由市場(chǎng)按照效率主導(dǎo)的分配是第一次分配，即初次分配；由政府通過稅收、社會(huì)保障制度等方面進(jìn)行的分配為第二次分配，即再分配；由慈善組織主導(dǎo)、企業(yè)個(gè)人在道德的力量作用下自愿捐款等實(shí)現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移為第三次分配。

實(shí)際上，不能把非政府組織和公民個(gè)人看作是政府的附屬，應(yīng)把他們放在重要的位置上，也就是說，政府組織、非政府組織和公民個(gè)人參與的都是再分配的過程，而不是所謂的第三、第四次分配。政府、非政府組織及公民個(gè)人參與再分配過程是相似的。首先，政府、非政府組織及公民個(gè)人幫助的對(duì)象都是由于各種原因特別是重大自然災(zāi)害陷入困境的人群和社會(huì)上不能完全解決自身生存的弱勢(shì)群體。政府通過轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)保障制度幫扶的是在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的群體，使之維持基本的生存，盡量縮小與中高收入者的差距，幫助受災(zāi)的人們度過難關(guān)。非政府組織與公民個(gè)人從事的慈善救濟(jì)事業(yè)也是那些需要幫助、救濟(jì)的群體。前面提到的旱災(zāi)、洪災(zāi)、地震等自然災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人積極行動(dòng)起來，捐款捐物，把愛心送到受災(zāi)者手中。同時(shí)，慈善組織、志愿者組織和愛心人士開展經(jīng)常性的幫扶活動(dòng)，關(guān)心、幫助弱勢(shì)群體，使這些弱勢(shì)群體不僅體會(huì)到黨和政府的關(guān)心幫助，也感到社會(huì)大家庭的溫暖，從而鼓起生活的勇氣，勇敢面對(duì)生活困難。其次，政府政策實(shí)施和社會(huì)幫扶目的都是維持和保證受助者的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。再次，非政府組織及公民個(gè)人參與再分配資金的來源不是政府的資金轉(zhuǎn)移，而是從社會(huì)上籌集的資金，包括企業(yè)、公民個(gè)人的資助，這些資金是初次分配的結(jié)果，公民個(gè)人捐助實(shí)際上是對(duì)自己經(jīng)過初次分配得到的報(bào)酬的部分轉(zhuǎn)移。他們的資金來源渠道有一定差異，但基本上都是對(duì)初次分配資金的再使用。當(dāng)然，隨著實(shí)踐的發(fā)展和非政府組織的成熟，政府也可以委托非政府組織完成一定的工作。最后，從時(shí)間上看，非政府組織及公民個(gè)人籌集和使用這些資金可以與政府同時(shí)進(jìn)行。政府的資金調(diào)撥使用要經(jīng)過一定的程序，社會(huì)組織、公民個(gè)人特別是個(gè)人資金的募集和使用更靈活。

因此，不能把非政府組織、公民個(gè)人參與再分配活動(dòng)稱為第三次分配，非政府組織和公民個(gè)人與政府參與的都是再分配過程。隨著非政府組織的不斷發(fā)展壯大且獨(dú)立性增強(qiáng)，隨著民眾經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)和慈善意識(shí)提高，他們?cè)谠俜峙渲械牡匚缓妥饔萌找嫱癸@，也會(huì)被越來越多的人認(rèn)識(shí)和重視。

三、充分發(fā)揮非政府組織和公民個(gè)人在收入再分配中的作用

培育更多的社會(huì)組織，發(fā)動(dòng)更多的公民個(gè)人參與收入再分配過程，使更多的組織和公民個(gè)人關(guān)心公益事業(yè)，關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體，縮小收入差距，減少由于收入差距過大而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，使每個(gè)人都盡量分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，達(dá)到社會(huì)和諧的目的。

首先，培育非政府組織，給予其應(yīng)有的重視。培育非政府組織，當(dāng)前主要是大力發(fā)展慈善組織。慈善組織要從掛靠在政府部門之下逐步獨(dú)立出來。要加強(qiáng)慈善組織的專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)行專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，使從業(yè)人員對(duì)專業(yè)知識(shí)有更好地掌握。另外，要加強(qiáng)慈善組織之間的合作與交流。采取積極穩(wěn)重的方針，發(fā)展各種形式的慈善組織。學(xué)習(xí)、借鑒西方和香港地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，“民辦”或“民辦官助”，充分利用民間的力量?，F(xiàn)階段，應(yīng)從“官辦”向“民辦”轉(zhuǎn)變，把“官助民營(yíng)”與“民辦民營(yíng)”相結(jié)合，積極探索適合中國(guó)國(guó)情的慈善事業(yè)發(fā)展模式。重視發(fā)展志愿服務(wù)組織，為那些懷有同情心和愛心的人士提供更高的救助和表達(dá)方式。志愿服務(wù)的領(lǐng)域諸多，涉及到社會(huì)救助、慈善公益、敬老扶幼等。要把慈善事業(yè)與社區(qū)服務(wù)體系結(jié)合起來，關(guān)注社區(qū)老人、殘疾人、貧困家庭，不斷提高社區(qū)的福利水平。2012年3月19日在北京召開的第十三次全國(guó)民政會(huì)議上，溫家寶總理指出，政府的事務(wù)性管理工作適合通過市場(chǎng)和社會(huì)組織提供公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)男问浇唤o社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)。

其次，發(fā)揮公民個(gè)人的作用，培養(yǎng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不確定性，使每個(gè)人都可能存在自己不能解決的事情，需要社會(huì)的幫助。幫助別人也就是幫助自己。針對(duì)我國(guó)公民慈善觀念和意識(shí)普遍缺失和淡薄的現(xiàn)狀，需要加強(qiáng)公民慈善意識(shí)的培養(yǎng)和教育。加大宣傳力度，樹立典型，積極引導(dǎo)。同時(shí)要舉辦各種慈善活動(dòng)，讓更多人有機(jī)會(huì)參與并感到慈善活動(dòng)的意義和價(jià)值，調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。

最后，政府要在制度和法律上給予確定和保障，使非政府組織和公民個(gè)人有序、合法地參與再分配過程。慈善事業(yè)是一項(xiàng)利國(guó)利民的社會(huì)事業(yè)，也是與每個(gè)社會(huì)成員密切相關(guān)的事業(yè)，政府要大力支持和引導(dǎo)，要保證它健康、有序、持續(xù)發(fā)展。因此，要不斷建立、健全相關(guān)的法律、政策，制定相關(guān)的制度，使慈善活動(dòng)和慈善組織能夠得到法律的保護(hù)與制度上的約束。如通過法律明確慈善組織與政府的關(guān)系，哪些活動(dòng)及收入可以免稅等。2011年底，《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目資金管理辦法實(shí)施細(xì)則》，并出資2億元支持其開展社會(huì)服務(wù)，包括對(duì)特殊群體進(jìn)行救助。同時(shí)，要加強(qiáng)政府和人民群眾對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)督。制度健全、政府支持、管理，再加上群眾的監(jiān)督，我國(guó)的慈善事業(yè)必將會(huì)健康快速地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯于曉媛