歐盟排放交易的立法進(jìn)程及其對(duì)中國(guó)的啟示

秦天寶 付璐

摘 要: 歐盟排放交易機(jī)制的立法進(jìn)程對(duì)中國(guó)碳交易立法具有借鑒意義。中國(guó)可以借鑒歐盟漸進(jìn)式的立法進(jìn)路，并結(jié)合自身特點(diǎn)，通過試點(diǎn)模式，摸索建立大范圍的溫室氣體排放交易機(jī)制的可行性。歐盟排放交易機(jī)制立法全面的智力支持體系對(duì)中國(guó)的啟示是：應(yīng)對(duì)溫室氣體排放交易機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化的研究，綜合分析應(yīng)對(duì)氣候變化的各種政策并保證各利益方的充分參與。

關(guān)鍵詞: 歐盟排放交易機(jī)制； 立法進(jìn)程； 啟示

中圖分類號(hào)： DF468.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1671-6604(2012)03-0017-05

基金項(xiàng)目： 教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（10JZD0018）； 教育部2009年“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”（NCET-10-0617）； 教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大課題

作者簡(jiǎn)介： 秦天寶，教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，從事環(huán)境資源法研究；付 璐，高級(jí)環(huán)境法規(guī)專家，法學(xué)博士，從事環(huán)境資源法研究。作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的非附件I國(guó)家，中國(guó)不承擔(dān)減排溫室氣體的國(guó)際義務(wù)，但是中國(guó)政府已提出建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，并承諾在2020年前將單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放在2005年的排放水平上降低40%—45%。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川曾指出，要利用金融市場(chǎng)來支持節(jié)能減排工作，提及發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源利用和環(huán)境保護(hù)上的調(diào)節(jié)作用時(shí)，他更是明確指出要認(rèn)真研究、借鑒國(guó)際上的碳交易機(jī)制，探索在國(guó)內(nèi)試行排放配額制、發(fā)展排放配額市場(chǎng)。

在上述背景下，本文以歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制作為研究對(duì)象，從立法進(jìn)路和立法支持的角度出發(fā)，力求從歐盟立法進(jìn)程中總結(jié)出對(duì)中國(guó)碳交易立法的啟示。

一、 歐盟排放交易的立法進(jìn)路及其啟示

歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制的立法采取了漸進(jìn)式（Learning by Doing）的立法進(jìn)路，其最顯著的特點(diǎn)在于：一方面，對(duì)于排放交易這一陌生的新型環(huán)境管理手段，歐盟本著摸索學(xué)習(xí)的態(tài)度，在建立排放交易機(jī)制之初，不以制定理論上最佳的立法方案為目的，而是選擇企業(yè)能夠接受的、且政府可以實(shí)施有效管理的立法方案，進(jìn)而確保排放交易機(jī)制在歐盟的最終建立；另一方面，在排放交易機(jī)制建立之后，歐盟積極地從機(jī)制實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尋找解決方案，并根據(jù)國(guó)際氣候變化談判的進(jìn)程和歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化政策的調(diào)整，逐步地修訂和完善排放交易的立法，幫助歐盟實(shí)現(xiàn)以盡可能低的成本減排溫室氣體這一政策目標(biāo)。歐盟這一漸進(jìn)式的立法進(jìn)路主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一） 摸索期

1. 為確保機(jī)制建立做出必要的妥協(xié)，在歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制建立之前，排放交易對(duì)于歐盟層級(jí)的環(huán)境管理來說，是一個(gè)比較陌生的環(huán)境管理手段，傳統(tǒng)的命令與控制式的行政強(qiáng)制性管理仍是歐盟應(yīng)用的主要管理方法[1]81。 而且在此之前世界上還未有大范圍應(yīng)用的溫室氣體排放交易機(jī)制的案例，歐盟沒有直接的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

因此，如何在應(yīng)對(duì)氣候變化這一重要的問題上讓企業(yè)和管理者均能接受一個(gè)新型的管理手段，并使之有效地運(yùn)行是歐盟在立法調(diào)研和立法過程中一直尋求解決的問題。歐盟采用的方法是在立法上做出適當(dāng)妥協(xié)，在理論上最佳的立法方案和最易被企業(yè)和管理者接受的立法方案之間找到折中方案，既能減小機(jī)制建立過程中遇到的阻力，又能盡量保證機(jī)制建立后實(shí)現(xiàn)其立法目的。

一個(gè)典型的例子是，在第一交易階段，歐盟選擇以歷史排放量為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)向企業(yè)無償發(fā)放配額，這本身就是一種向企業(yè)的妥協(xié)。一般而言，排放配額的發(fā)放主要有無償和拍賣兩種方法。當(dāng)時(shí)歐盟不掌握企業(yè)二氧化碳?xì)v史排放量的數(shù)據(jù)，只能依靠企業(yè)自行上報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)。這存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槠髽I(yè)自行提供數(shù)據(jù)的可靠性和準(zhǔn)確性一般較低。與之相比，拍賣顯然更為高效和公平。但即便在這種情況下，歐盟還是采用了以歷史排放量無償分配配額的方法，最主要的原因就是為了獲得企業(yè)界對(duì)建立排放交易機(jī)制的支持。當(dāng)時(shí)的歐盟企業(yè)對(duì)排放交易機(jī)制完全陌生，并已習(xí)慣了不為企業(yè)活動(dòng)所排放的二氧化碳支付任何成本。若立法規(guī)定其不得不為獲取溫室氣體排放配額支付費(fèi)用，他們勢(shì)必大力游說本國(guó)政府，反對(duì)歐盟排放權(quán)交易機(jī)制建立。從結(jié)果上看，歐盟對(duì)企業(yè)的妥協(xié)，換來了歐盟排放交易機(jī)制的快速啟動(dòng)。

另外一個(gè)例子是，《2003排放交易指令》未對(duì)裝置關(guān)閉時(shí)如何處理排放配額的問題做出任何規(guī)定，這是歐盟對(duì)成員國(guó)做出的一種妥協(xié)。成員國(guó)國(guó)內(nèi)政府的政策目標(biāo)是多重的，推動(dòng)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保證就業(yè)率是國(guó)家議事日程上的首要任務(wù)，歐盟立法很難要求成員國(guó)政府鼓勵(lì)其境內(nèi)企業(yè)關(guān)閉二氧化碳密集型的裝置。因此，歐盟在立法上有意在這個(gè)方面保留空白，將決定權(quán)交到成員國(guó)政府的手中，讓其根據(jù)國(guó)內(nèi)政策的需要選擇具體的處理方法。歐洲委員會(huì)采取這一做法也是為了盡快使成員國(guó)接受指令所做出的一種妥協(xié)。

2. 機(jī)制建立之初保持其簡(jiǎn)單性與確定性。歐盟立法在設(shè)計(jì)第一交易階段的規(guī)則和制度時(shí)，遵循的基本原則有兩條：其一，保持機(jī)制的簡(jiǎn)單性，讓各成員國(guó)盡快學(xué)習(xí)如何運(yùn)行排放交易機(jī)制，完成相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；其二，保證機(jī)制的確定性，即政府管理者有能力監(jiān)管其所設(shè)計(jì)的排放交易機(jī)制的運(yùn)行。

保持機(jī)制簡(jiǎn)單性方面最典型的例子是：在排放交易機(jī)制第一交易階段，歐盟選擇調(diào)控主要排放源。這些排放源是以歐盟《綜合污染防治指令》的管理框架為基礎(chǔ)挑選出來的。《綜合污染防治指令》是針對(duì)歐盟境內(nèi)大型工業(yè)點(diǎn)源污染源的所有污染物，已經(jīng)建立起的一套綜合的排放許可證制度。該指令附件I列出了污染源清單，且接受管制的污染物包括二氧化碳和其他五種溫室氣體?！?003排放交易指令》選擇將《綜合污染防治指令》污染源清單上最主要的大型的、靜止的排放源納入其適用范圍。這樣做不僅可以創(chuàng)建一個(gè)足夠大的排放配額交易市場(chǎng)，保證市場(chǎng)流動(dòng)性，而且它利用已經(jīng)成熟的制度基礎(chǔ)，使機(jī)制的運(yùn)行簡(jiǎn)單，讓成員國(guó)能夠在第一個(gè)交易階段完成有關(guān)排放量監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核實(shí)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在保持機(jī)制的確定性方面，歐盟對(duì)溫室氣體種類的選擇做出了很好的說明。機(jī)制建立之初，調(diào)控的適用范圍僅有二氧化碳這一種溫室氣體。除了因?yàn)槎趸嫉呐欧帕吭跉W盟溫室氣體排放總量中占比較大外，另一個(gè)重要因素是需要對(duì)溫室氣體排放量進(jìn)行準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)，這也是排放交易機(jī)制有效實(shí)施的前提之一。當(dāng)歐盟制定該指令時(shí)，二氧化碳是六種溫室氣體中歐盟唯一能夠保證對(duì)其排放情況進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間高質(zhì)量監(jiān)測(cè)的氣體，而對(duì)其他溫室氣體的監(jiān)測(cè)還存在著很大的不確定性。

（二） 修訂期

1. 解決問題。待歐盟排放交易機(jī)制建立后，歐盟及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過立法修訂針對(duì)問題提出解決的方案。這體現(xiàn)在對(duì)以下幾個(gè)問題的處理上：

第一，排放總量的設(shè)定。首先，為確保排放交易機(jī)制的建立，歐盟允許以企業(yè)提交的歷史排放量數(shù)據(jù)為依據(jù)向其無償發(fā)放排放配額，并以此數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)設(shè)定排放配額的總量。但是，歐盟清楚選擇這一做法的風(fēng)險(xiǎn)，于是，在立法時(shí)也同時(shí)要求企業(yè)必須從2005年開始提交經(jīng)核實(shí)的排放量數(shù)據(jù)，而且將排放量的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核實(shí)作為制度予以規(guī)定。正是基于這一制度的建立，當(dāng)成員國(guó)政府提交第二交易階段的國(guó)家分配方案時(shí)，歐洲委員會(huì)比較經(jīng)核實(shí)的排放量數(shù)據(jù)，在計(jì)算各成員國(guó)提交的國(guó)家分配方案擬定的配額量后，將其總量消減了10.4％，以保證歐盟順利實(shí)現(xiàn)《京都議定書》所規(guī)定的減排指標(biāo)。其次，雖然歐洲委員會(huì)有了經(jīng)核實(shí)的排放量數(shù)據(jù)，可以更好地衡量成員國(guó)政府提交的國(guó)家分配方案所擬定的排放配額總量，但是，各成員國(guó)分別設(shè)定各自的配額總量的做法，不利于歐盟實(shí)現(xiàn)到2020年將溫室氣體減排20%的目標(biāo)。所以，歐盟在2009年修改《排放交易指令》時(shí)，決定在第三交易階段，開始由歐洲委員會(huì)設(shè)定全歐盟范圍內(nèi)的排放配額總量，取消了國(guó)家分配方案的模式。

第二，新準(zhǔn)入者和裝置關(guān)閉時(shí)排放配額的處理問題。由于《2003排放交易指令》未對(duì)新準(zhǔn)入者和裝置關(guān)閉時(shí)排放配額的分配問題做出明確的規(guī)定，在第一和第二交易階段，各成員國(guó)自行制定不同規(guī)則。這導(dǎo)致成員國(guó)之間的規(guī)則各異，透明度低，增加了機(jī)制運(yùn)行的復(fù)雜性，還影響了不同國(guó)家企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。于是，《2009排放交易修改指令》對(duì)這兩個(gè)問題都做出了相應(yīng)的規(guī)定：在新準(zhǔn)入者方面，歐盟決定建立歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一的新準(zhǔn)入者儲(chǔ)備庫(kù)，且針對(duì)新準(zhǔn)入者適用歐盟統(tǒng)一的分配規(guī)則，原則上講，新準(zhǔn)入者將適用與現(xiàn)有裝置相同的配額分配方法；在裝置關(guān)閉時(shí)配額分配方面，2009年修訂后的《排放交易指令》規(guī)定，一旦裝置停止運(yùn)行，就不應(yīng)再向其發(fā)放無償配額。

2. 不斷完善。除上述對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)問題的解決之外，歐盟通過對(duì)排放交易立法的三次修訂，不斷地完善排放交易機(jī)制。其不斷完善的目的和方法如下：

首先，立法修訂的首要目的是一致的，即降低歐盟減排溫室氣體成本，以成本效益的方式實(shí)現(xiàn)減排指標(biāo)。最典型的例子是不斷擴(kuò)大排放交易機(jī)制的適用范圍。歐盟歷經(jīng)幾次修訂將更多的溫室氣體種類和活動(dòng)種類納入排放交易機(jī)制，主要目的就是提供更多的減排機(jī)會(huì)，降低減排成本。這符合排放交易的原理，即排放交易的范圍越大，涵蓋的排放源越多，各個(gè)排放源之間的減排成本差異性就可能越大，就越有形成排放交易的可能。

其次，歐盟在制定《2003排放交易指令》時(shí)就已經(jīng)為立法修訂做出了授權(quán)，規(guī)定了時(shí)間表、審查背景和具體的審查事項(xiàng)?！?003排放交易指令》第30條（2）款規(guī)定，基于指令實(shí)施所獲得的經(jīng)驗(yàn)、溫室氣體監(jiān)測(cè)技術(shù)的進(jìn)步及國(guó)際氣候變化政策的發(fā)展，歐洲委員會(huì)應(yīng)在2006年6月30日前起草一份指令實(shí)施情況的報(bào)告和提交相應(yīng)的立法修改提案，且列出了實(shí)施情況報(bào)告所應(yīng)考慮的事項(xiàng)清單。就是基于該條規(guī)定，歐盟在2009年對(duì)排放交易指令做出了大幅度的修改。

（三） 對(duì)中國(guó)的啟示

歐盟這種漸進(jìn)式的立法進(jìn)路不僅幫助歐盟在較短的時(shí)間內(nèi)贏得了成員國(guó)政府、企業(yè)和環(huán)保團(tuán)體等各利益方的支持，建立了世界上第一個(gè)跨國(guó)的溫室氣體排放交易機(jī)制。而且歐盟通過機(jī)制實(shí)施過程中積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)其不斷的立法修訂，使得該機(jī)制日益完善，已經(jīng)發(fā)展成為全球最大的碳交易市場(chǎng)。中國(guó)若擬建立溫室氣體排放交易機(jī)制，也應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)式的立法進(jìn)路，邊做邊學(xué)。首先，中國(guó)在排放交易方面的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)均少于當(dāng)時(shí)擬建立溫室氣體排放交易機(jī)制的歐盟，雖然在歐盟層級(jí)排放交易的實(shí)踐非常少，但是歐盟不少成員國(guó)已經(jīng)在各自國(guó)內(nèi)的不同領(lǐng)域?qū)嵤┝瞬煌廴疚锏呐欧沤灰?，其中也包括溫室氣體的排放交易機(jī)制，例如英國(guó)。其次，雖然有歐盟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供中國(guó)借鑒，但是畢竟中國(guó)與歐盟之間存在很大的差異，這種差異上至政治體制、經(jīng)濟(jì)水平、法律傳統(tǒng)，下達(dá)環(huán)境管理能力和環(huán)保團(tuán)體所能發(fā)揮的作用。因此，中國(guó)需要進(jìn)行獨(dú)立的研究和實(shí)踐，去摸索適合中國(guó)自己的溫室氣體排放交易模式。

在上述背景下，漸進(jìn)式的立法進(jìn)路應(yīng)該更加適合中國(guó)。中國(guó)可以建立簡(jiǎn)單的、小范圍內(nèi)的機(jī)制作為試點(diǎn)，通過試點(diǎn)模式，慢慢摸索建立大范圍的溫室氣體排放交易機(jī)制的可行性。

三、 歐盟排放交易立法的智力支持及其啟示

（一）研究為立法做鋪墊

歐洲氣候變化項(xiàng)目主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是對(duì)歐盟各個(gè)領(lǐng)域減排溫室氣體的潛力和措施進(jìn)行綜合的研究，選擇最適合歐盟的政策措施組合，找準(zhǔn)對(duì)排放交易機(jī)制的政策定位；二是盡可能讓溫室氣體排放鏈條中的各個(gè)利益方充分地參與政策制定的過程，從而有效推進(jìn)氣候變化這一涉及多領(lǐng)域、需要多部門合作的政策問題的研究。

歐洲氣候變化項(xiàng)目由歐洲委員會(huì)的環(huán)境部門負(fù)責(zé)組織管理，以工作組的模式分別討論各領(lǐng)域的減排潛力和應(yīng)對(duì)措施。這一項(xiàng)目于2000年6月啟動(dòng)，一期工作為期三年，分為兩個(gè)階段。第一階段是2000年至2001年，研究工作集中在能源、交通和工業(yè)領(lǐng)域，分為六個(gè)工作組，分別為能源供應(yīng)、能源消費(fèi)、交通、工業(yè)、科研和《京都議定書》的靈活機(jī)制。第二階段是2002年至2003年，研究集中在探究其他領(lǐng)域減排溫室氣體的可能性，分為三個(gè)工作組，專門研究《京都議定書》的靈活機(jī)制、歐洲森林的碳吸收潛力及改進(jìn)農(nóng)業(yè)土地利用和管理的碳吸收能力。該項(xiàng)目的二期工作于2005年10月啟動(dòng)，為期兩年。共分為六個(gè)工作組，一個(gè)工作組審查項(xiàng)目一期的實(shí)施效果，包括交通、能源工業(yè)、能源需求、非二氧化碳溫室氣體、農(nóng)業(yè)和林業(yè)五個(gè)領(lǐng)域；三個(gè)工作組分別研究航空業(yè)、汽車、碳捕獲和儲(chǔ)存領(lǐng)域的減排措施；第五個(gè)工作組研究適應(yīng)氣候變化的對(duì)策；最后一個(gè)工作組對(duì)歐盟排放交易機(jī)制進(jìn)行審查。

從歐洲氣候變化項(xiàng)目工作組的工作內(nèi)容安排，我們可以清晰地看出它涵蓋了氣候變化涉及的所有重要政策領(lǐng)域，即能源、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及《京都議定書》的靈活機(jī)制。它是在一個(gè)大的項(xiàng)目框架下，對(duì)氣候變化問題進(jìn)行綜合的研究模式。正是基于對(duì)歐盟主要領(lǐng)域減排潛力和措施的綜合研究，歐盟才決定建立溫室氣體排放交易機(jī)制，并逐步擴(kuò)大其適用范圍，將該交易機(jī)制作為歐盟減排溫室氣體、應(yīng)對(duì)氣候變化政策的核心和基石。溫室氣體排放交易指令的立法提案即是在該項(xiàng)目一期第一階段的工作結(jié)束后，于2001年10月提出。而該項(xiàng)目二期對(duì)航空業(yè)減排潛力和措施的研究以及對(duì)歐盟排放交易機(jī)制的審查為2008年修改排放交易指令將航空業(yè)納入排放交易機(jī)制和2009年排放交易指令的大幅度修改奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

歐洲氣候變化項(xiàng)目作為一個(gè)全面研究歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化政策的項(xiàng)目，為研究和制定這一涉及多領(lǐng)域、需要多部門合作的氣候變化問題提供了一個(gè)良好的平臺(tái)。氣候變化問題本身的特點(diǎn)和歐盟的機(jī)構(gòu)設(shè)置增加了制定應(yīng)對(duì)氣候變化政策的難度。第一，氣候變化問題產(chǎn)生的原因?qū)е乱鉀Q此問題必須涉及眾多重大政策領(lǐng)域。大氣變暖進(jìn)而引起氣候變化的絕大部分溫室氣體源自化石燃料的燃燒，特別是石油、煤炭、天然氣、褐煤和木材，這些均是能源的來源。在歐盟內(nèi)部，影響能源的生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)的措施屬于能源政策范疇，這些燃料的運(yùn)輸屬于運(yùn)輸政策范疇，而氣候變化的影響屬于環(huán)境政策范疇，受到氣候變化影響的其他政治領(lǐng)域還包括農(nóng)業(yè)政策、稅收政策、對(duì)內(nèi)和對(duì)外貿(mào)易政策。第二，歐盟不存在統(tǒng)一協(xié)調(diào)氣候變化問題的機(jī)構(gòu)設(shè)置直到2010年2月17日，歐洲委員會(huì)成立了新的氣候行動(dòng)部門（Directorate睪eneral for Climate Action）負(fù)責(zé)與氣候變化有關(guān)的政策法律的制定與協(xié)調(diào)。?！稓W共體條約》規(guī)定歐盟僅能在條約授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)，而沒有“氣候變化”或相類似的名稱，且未授權(quán)歐盟在能源政策領(lǐng)域行使職權(quán) 《歐共體條約》第3(1.u)條規(guī)定僅允許歐盟在能源領(lǐng)域采取“措施”。，能源政策更多是依靠成員國(guó)政府間的合作，每個(gè)成員國(guó)都享有否決權(quán)。因此，在歐盟層級(jí)氣候變化問題是作為環(huán)境保護(hù)問題對(duì)待的，由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)地相關(guān)政策均是由環(huán)境理事會(huì)研究和通過的，未成立專門的協(xié)調(diào)氣候變化問題的機(jī)構(gòu)。第三，雖然從理論上說，歐盟任何理事會(huì)的決定對(duì)所有歐盟層級(jí)和國(guó)家層級(jí)的機(jī)構(gòu)和政府部門有效，但是實(shí)際中，歐盟實(shí)行的是垂直式的管理模式，從歐洲委員會(huì)和理事會(huì)到區(qū)域和國(guó)家級(jí)別的政府部門，都有各自部門的工作目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域。

正是基于上述氣候變化政策制定所面臨的困難，歐洲氣候變化項(xiàng)目成為解決這一難題的有效模式。該項(xiàng)目所設(shè)立的每個(gè)工作組均包括歐洲委員會(huì)的相關(guān)政策部門、成員國(guó)政府相關(guān)政策部門、工業(yè)、環(huán)保組織和科研單位的代表。各利益方廣泛參與的模式有利于在政策制定的初期聽取各方的意見和建議，使得最終出臺(tái)的政策具有可行性，并獲得管理方和被管理方最大程度的支持。

（二） 研究?jī)?nèi)容和思路

歐盟在建立和完善排放交易機(jī)制的過程中，對(duì)排放交易這一本來陌生的新型環(huán)境管理手段做了哪些方面的研究，采用了什么研究方法，這對(duì)于擬建立此類交易機(jī)制的國(guó)家和地區(qū)的政策制定者來說具有學(xué)習(xí)意義。在歐盟排放交易機(jī)制立法進(jìn)程中，伴隨每一項(xiàng)立法提案文件的發(fā)布，歐盟都會(huì)公布一份該項(xiàng)立法提案的影響評(píng)價(jià)報(bào)告。從這些報(bào)告中，可以梳理出歐盟排放交易機(jī)制的立法研究對(duì)象和思路 To the European Commission DG Environment, Designing Options for Implementing an Emissions Trading Regime for Greenhouse Gases in the EC, Foundation for International Environmental Law and Development,22 February 2000; Commission staff working paper睧xtended Impact Assessment on the Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocols project based mechanisms, COM (2003) 403 final; Commission staff working documentAccompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance within the CommunityImpact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, COM (2006) 818 final; Commissions staff working document睞ccompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the EU greenhouse gas emission allowance trading systemImpact Assessment, COM (2008) 16 final. 。

歐盟在擬建立和修改排放交易機(jī)制的過程中，針對(duì)排放交易主要實(shí)施了以下方面的研究工作：首先，在討論是否和如何建立排放交易機(jī)制階段，研究的問題有實(shí)施歐盟排放交易機(jī)制所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益；除經(jīng)濟(jì)效益之外，排放交易作為一種環(huán)境管理手段的其他優(yōu)勢(shì)；排放交易適用范圍的選擇及其選擇標(biāo)準(zhǔn)；排放配額的分配，包括在成員國(guó)之間、行業(yè)之間、企業(yè)之間的分配問題；排放交易機(jī)制的遵守問題；與其他現(xiàn)有相關(guān)政策法律的協(xié)調(diào)問題。

其次，待排放交易機(jī)制建立之后，在排放交易指令的修改完善過程中，研究工作集中在如下方面：排放交易的適用范圍；排放交易機(jī)制的遵守與執(zhí)行問題；增強(qiáng)排放交易機(jī)制的統(tǒng)一性與可預(yù)見性的問題；與《京都議定書》項(xiàng)目機(jī)制和其他交易機(jī)制連接的問題。

就研究思路而言，從整體立法提案的結(jié)構(gòu)到立法提案中每一個(gè)政策方案的分析，歐盟都遵循了這樣一種研究思路：第一，立法和每個(gè)政策方案需要解決的問題是什么，排放交易實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和積累的經(jīng)驗(yàn)；第二，希望達(dá)到的目標(biāo)是什么；第三，達(dá)到上述目標(biāo)的政策方案有哪些；第四，分析不同政策方案的影響是什么，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響；第五，如何監(jiān)測(cè)與評(píng)估政策方案實(shí)施后所產(chǎn)生的影響；第六，提出最終選擇的政策方案是什么，并說明理由。

值得指出的是，歐盟在分析每個(gè)政策方案的影響時(shí)，適用的標(biāo)準(zhǔn)是綜合性的，包括實(shí)施某個(gè)政策方案的環(huán)境實(shí)效性（environmental effectiveness）、經(jīng)濟(jì)效率（economic efficiency）、行政成本、對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)與歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)以及就業(yè)的影響。當(dāng)然，這些標(biāo)準(zhǔn)中最重要的是環(huán)境實(shí)效性與經(jīng)濟(jì)效率，這正是建立歐盟排放交易機(jī)制的目標(biāo)，即以最低的成本實(shí)現(xiàn)減排溫室氣體排放量的指標(biāo)。

（三） 對(duì)中國(guó)的啟示

首先，中國(guó)有關(guān)排放交易的實(shí)踐活動(dòng)和研究非常有限，需要針對(duì)溫室氣體排放交易的立法開展科學(xué)的、系統(tǒng)的研究工作。雖然中國(guó)二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放交易試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)行了近二十年，但是其實(shí)施的地理范圍只限于少數(shù)城市和省份，涉及的行業(yè)領(lǐng)域也遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于溫室氣體排放所可能涵蓋的行業(yè)領(lǐng)域，因此積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。而在溫室氣體排放交易方面，中國(guó)現(xiàn)在只是參與了《京都議定書》項(xiàng)下的清潔發(fā)展機(jī)制，是通過中國(guó)政府的主管部門，與國(guó)外的政府和企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目合作，這與真正意義上的國(guó)內(nèi)企業(yè)間的溫室氣體排放交易的要求相距甚遠(yuǎn)。此外，伴隨這些少數(shù)的、零散的排放交易的實(shí)踐活動(dòng)，相關(guān)的研究工作也僅限于一些學(xué)者的個(gè)人研究興趣，缺乏有組織性的系統(tǒng)的、科學(xué)的研究工作的投入。即便中美之間在二氧化硫排放交易方面組織了若干合作項(xiàng)目，但是可以看到的研究成果不多，更多的合作成果是幫助某個(gè)地方政府組織建立二氧化硫排放交易機(jī)制。因此，建立溫室氣體排放交易機(jī)制的前提條件，必須是由政府部門組織，參考?xì)W盟研究對(duì)象和思路，對(duì)溫室氣體排放交易機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化的科學(xué)的研究。

其次，應(yīng)將溫室氣體排放交易政策的制定放在研究應(yīng)對(duì)氣候變化的大政策的背景下，對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的各種政策進(jìn)行綜合性的分析，找準(zhǔn)對(duì)溫室氣體排放交易機(jī)制政策的定位，保持其與其他政策措施的協(xié)調(diào)性。歐盟將溫室氣體排放交易機(jī)制定位于其減排溫室氣體，應(yīng)對(duì)氣候變化政策的核心與基石。至于中國(guó)若實(shí)施這一排放交易機(jī)制，如何定位的問題，將涉及對(duì)中國(guó)應(yīng)當(dāng)氣候變化各種政策的影響的全面評(píng)估，這包括環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)影響、行政成本、就業(yè)等諸多方面。

最后，鑒于氣候變化問題本身的特點(diǎn)，溫室氣體排放交易機(jī)制這一項(xiàng)政策的研究，將涉及多領(lǐng)域政策部門和多行業(yè)的參與，這在中國(guó)也不例外。而且中國(guó)一直以來的部門之間職能的交叉與重疊以及企業(yè)和其他非政府機(jī)構(gòu)參與政策法律制定過程的不充分性，將使得包括排放交易機(jī)制在內(nèi)的應(yīng)當(dāng)氣候變化政策的立法研究愈加困難。因此，建立一個(gè)類似于歐盟的歐洲氣候變化項(xiàng)目的平臺(tái)，給予溫室氣體排放鏈條上的各個(gè)利益方充分的機(jī)會(huì)參與這一政策的研究過程，這將有助于政策制定者掌握來自不同政府管理部門、企業(yè)界、環(huán)保團(tuán)體、科研單位的更全面的意見反饋，收集更詳盡的信息，更好地協(xié)調(diào)各個(gè)利益方的立場(chǎng)，獲得各利益方對(duì)排放交易更廣泛的支持。

參考文獻(xiàn)：

［1］ Yamin, F. The Climate Change and Carbon Markets：A Handbook of Emission Reduction Mechanisms[M].London， Sterling， VA：Earthscan，2005.

(責(zé)任編輯 徐 丹）