高校實施績效預(yù)算的過程及有效途徑

武迎春 楊梅菊

【摘 要】 文章在論述績效預(yù)算管理思想及其發(fā)展的基礎(chǔ)上，宏觀探討了高校實施績效預(yù)算的過程，提出了現(xiàn)階段高校實施績效預(yù)算的途徑，以期為高校順利實施績效預(yù)算提供有益借鑒。

【關(guān)鍵詞】 高校； 績效預(yù)算； 有效途徑

我國傳統(tǒng)預(yù)算管理重在支出控制，通過對投入的逐項明細規(guī)定，實現(xiàn)對資金使用的合規(guī)性控制，預(yù)算執(zhí)行者的責(zé)任就是嚴格遵守這些規(guī)定及與其相關(guān)的規(guī)章制度。雖然這種預(yù)算模式在過去很長一段時間內(nèi)為我國高校的預(yù)算管理起到了積極的作用，但隨著社會和高校的發(fā)展，這種只重支出不問結(jié)果的預(yù)算管理模式日益顯露出諸多弊端。

一、績效預(yù)算的管理思想

績效預(yù)算是在借鑒、吸收企業(yè)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐漸形成的一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項目成本衡量為基礎(chǔ)，以業(yè)績評估為核心，以績效分配為依據(jù)的預(yù)算管理模式。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，它是以績效而不是以控制為管理核心，是以績效目標(biāo)而不是以各種規(guī)章制度為約束手段，是以“績效責(zé)任”換取“管理自由”，從而為管理系統(tǒng)注入新的活力，賦予了管理者更大的自由發(fā)揮空間。同時它將績效與資源分配聯(lián)系起來，把績效考核的結(jié)果作為資源分配的重要參考依據(jù)，在組織管理中形成了有效的激勵機制。

另外，績效預(yù)算還包括兩個非常重要的部分，即戰(zhàn)略計劃和績效評估。在制定績效預(yù)算時，首先要確定戰(zhàn)略計劃，并且在戰(zhàn)略計劃的基礎(chǔ)上制定業(yè)績目標(biāo)、設(shè)計衡量方法，為績效預(yù)算提供編制基礎(chǔ)。績效評估是在戰(zhàn)略計劃之后，主要包括三方面的內(nèi)容，一是對預(yù)算項目的預(yù)先評估，為確定預(yù)算項目和預(yù)算資金金額提供科學(xué)的參考依據(jù)；二是對預(yù)算的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，保障預(yù)算的順利執(zhí)行；三是對預(yù)算最終的執(zhí)行效果進行評價，為下一輪的預(yù)算分配提供客觀科學(xué)的依據(jù)。

二、績效預(yù)算的發(fā)展階段

根據(jù)績效預(yù)算中“績效”不同層面的含義，可將績效預(yù)算改革分為四個發(fā)展階段：條目預(yù)算、項目預(yù)算、產(chǎn)出預(yù)算和結(jié)果預(yù)算，同時這也是績效預(yù)算發(fā)展必經(jīng)的四個階段。

（一）條目預(yù)算階段

該階段追求節(jié)約績效，使用的方式是對預(yù)算實施條目控制，并輔之以完善的內(nèi)部管理和外部控制制度，評價重點是部門對財經(jīng)紀律的遵從性。

（二）項目預(yù)算階段

該階段追求資金效率，主要任務(wù)是制定有效的政策并確保政策與預(yù)算之間有效聯(lián)系，達到有效控制資源，體現(xiàn)政策優(yōu)先的目的。

（三）產(chǎn)出預(yù)算階段

該階段關(guān)注資金的效率和有效性，主要任務(wù)是在項目預(yù)算完善的基礎(chǔ)上，通過適度放權(quán)、切塊預(yù)算、組織流程再造以及績效合同等措施激勵部門管理者發(fā)揮管理才能，更好地體現(xiàn)政策的導(dǎo)向性，建立部門績效管理體系。

（四）結(jié)果預(yù)算階段

該階段關(guān)注預(yù)算支出的效果和影響，并發(fā)展為全面績效預(yù)算管理，即實現(xiàn)從成本到結(jié)果的全程管理，對預(yù)算的績效評價結(jié)果作為下一輪預(yù)算安排的重要參考依據(jù)?？冃гu價重點強調(diào)以“結(jié)果”為中心的節(jié)約、效率和有效性。

但必須說明的是，績效預(yù)算改革雖是按照上述四個階段順序進行，但這四個發(fā)展階段也不是離散存在、跳躍發(fā)展的，在預(yù)算發(fā)展的某個階段，可能同時存在幾種績效預(yù)算特征和形態(tài)，這與高校和政府的改革步驟和進程密切相關(guān)。

三、高校實施績效預(yù)算的過程

績效預(yù)算是建立在績效管理基礎(chǔ)上的新的預(yù)算管理方式，高校要實施績效預(yù)算，其過程必定是循序漸進的，不可能一蹴而就，筆者認為需經(jīng)過以下三個過渡階段。

（一）從傳統(tǒng)預(yù)算到項目預(yù)算階段

在這個階段，傳統(tǒng)預(yù)算中對部門明細科目的支出規(guī)定被打破。高校在制定績效預(yù)算時，首先要考慮該部門在整個高校發(fā)展戰(zhàn)略中所處的位置、明確各個部門應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)；其次是要思考為完成這項任務(wù)，該部門主要應(yīng)提供哪些項目，每個項目的目標(biāo)又是什么；最后為了審核這些項目的完成質(zhì)量和效率，必須對其進行核算和績效評價。因此，在這種模式下，現(xiàn)階段高校傳統(tǒng)預(yù)算中的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費以及其他投入都逐步歸結(jié)到各個項目中。

隨著上述幾個步驟的實現(xiàn)，傳統(tǒng)預(yù)算逐步過渡到了項目預(yù)算，各個部門也建立起了對績效評價的基礎(chǔ)框架。

（二）從項目預(yù)算到產(chǎn)出預(yù)算階段，將績效預(yù)算推進到整個部門

在這個階段，在確立部門項目和對各個項目進行績效評估和報告的基礎(chǔ)上，將績效評估推進到高校的各個部門以致整個高校，以整個部門的產(chǎn)出績效作為衡量部門預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)。

（三）從產(chǎn)出預(yù)算階段到結(jié)果預(yù)算階段，將績效與預(yù)算分配緊密聯(lián)系起來

這個階段在實際操作中是最難的。因為預(yù)算的分配實際上是高校政策確定的過程，而只有那些獲得批準(zhǔn)的預(yù)算項目才得以推行。由于這個過程很大程度上受高校管理層主觀因素的影響，以及高校內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)，因此很難按照項目績效評估的先后順序進行預(yù)算的分配。也就是說理想化的績效預(yù)算很難在現(xiàn)實中存在。這并不代表績效預(yù)算的推行缺乏實踐基礎(chǔ)，高?？冃ьA(yù)算的實施雖然不能達到理想狀態(tài)，但它的實施使管理者對高校資源的配置有了更科學(xué)、更客觀的參考依據(jù)，這與傳統(tǒng)預(yù)算相比，已經(jīng)是一個很大的進步。

四、現(xiàn)階段高校實施績效預(yù)算的有效途徑

目前，高校預(yù)算管理已對某些專項實施了績效預(yù)算，但從整體來看仍處于條目預(yù)算階段，在高校全面推行績效預(yù)算、實現(xiàn)績效預(yù)算的編制制度還需一個過程。因為現(xiàn)階段還存在諸多障礙，主要有以下兩個方面：一是高校原制度環(huán)境的障礙，主要體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置龐雜，集權(quán)與分權(quán)關(guān)系難以協(xié)調(diào)，現(xiàn)有人事管理制度的限制等方面；二是高校目前實行的是對資源投入的控制功能較強的收付實現(xiàn)制，而績效預(yù)算的真正實現(xiàn)需以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，這是因為相對于收付實現(xiàn)制而言，權(quán)責(zé)發(fā)生制通過計提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長期項目和或有債務(wù)信息，能夠準(zhǔn)確、全面地反映高校在一個時期內(nèi)提供的產(chǎn)品和服務(wù)所耗費資源的成本，從而更好地將財務(wù)確認的成本與預(yù)期的績效成果進行配比，實現(xiàn)效率目標(biāo)。

但是，并不是因為存在這些障礙，績效預(yù)算在高校就寸步難行。在逐步掃清障礙的同時，高校真正可以做到的就是在完善現(xiàn)有預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，采取恰當(dāng)有力的措施將績效預(yù)算中績效管理的思想逐步運用到高校管理的各個方面，為更高層次的績效預(yù)算在高校實施奠定基礎(chǔ)，鋪平道路，主要從以下幾個方面考慮：

（一）完善條目預(yù)算管理

現(xiàn)階段高校基本上仍處于條目預(yù)算階段，預(yù)算管理仍存在諸多問題，如預(yù)算內(nèi)容不完整、預(yù)算編制細化程度不高、控制程度有限、透明度不夠、預(yù)算收支科目劃分不科學(xué)等等。因此要積極采取相應(yīng)的措施強化條目預(yù)算的管理。

（二）重點施行專項資金績效評價，逐步擴展到基本支出范圍

完整的預(yù)算績效評價包括項目、部門和單位三個層次的績效評價，而項目的績效評價是啟動預(yù)算績效評價工作的一個合適的突破口。因為高校專項資金用于高校特定項目建設(shè)和實施，其所涉資金的金額一般都比較大，因此從專項資金管理環(huán)節(jié)下手，是探索高?？冃ьA(yù)算管理的重要途徑；然后再逐步擴展到基本支出范圍，但評價的重點還是資金的節(jié)約和提高資金的支出效率。因此，高校預(yù)算績效評價工作應(yīng)由易到難、由簡到繁，從中取得經(jīng)驗和相關(guān)數(shù)據(jù)，再由點到面，積累并擴大數(shù)據(jù)信息，逐步形成適合各類不同支出的預(yù)算績效評價所需要的指標(biāo)體系并在工作中把握好改革推行的節(jié)奏，不斷加以完善。相對完善的項目績效評價指標(biāo)體系的形成則意味著該類項目的績效評價工作已提升到了一個較高的層次，這就為部門預(yù)算績效評價和單位預(yù)算績效評價奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）探索構(gòu)建以責(zé)任中心為基本單位的績效預(yù)算管理機構(gòu)，實施目標(biāo)責(zé)任制管理

高校的目標(biāo)責(zé)任制管理就是將高校的教學(xué)、科研、行政等各項工作目標(biāo)責(zé)任分解到院（系、所）、機關(guān)等校內(nèi)各二級單位，通過一定的考核和激勵措施，充分調(diào)動各二級單位完成工作目標(biāo)的積極性，以保證高校整體目標(biāo)的實現(xiàn)。

高校應(yīng)成立由高校決策小組領(lǐng)導(dǎo)的績效管理委員會，根據(jù)工作目標(biāo)任務(wù)下設(shè)若干個責(zé)任中心：比如可以根據(jù)高校業(yè)務(wù)性質(zhì)不同設(shè)置教學(xué)科研型責(zé)任中心、職能管理型責(zé)任中心、后勤保障型責(zé)任中心和經(jīng)營型責(zé)任中心，這些責(zé)任中心還可以進一步細分，以保證它們各自所承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任的落實。各責(zé)任中心管理者對內(nèi)部預(yù)算享有充分自由，對各責(zé)任中心責(zé)任履行情況的績效評價作為確定各中心下一輪預(yù)算分配的重要依據(jù)。

對責(zé)任中心的績效預(yù)算管理同樣需要一個由點到線再到面的過程，即將高校專項經(jīng)費的預(yù)算管理作為突破口，從某類專項經(jīng)費到全部專項經(jīng)費，再到責(zé)任中心，最后發(fā)展到整個高校。

（四）廣泛引進市場競爭機制，為績效預(yù)算逐步實施奠定基礎(chǔ)

績效管理的一個很重要方面就是通過引進競爭機制，提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)效率。例如：高?；üこ掏ㄟ^競爭承包、招標(biāo)等方式來實現(xiàn)，所有的部門包括私人部門均能通過競爭來獲取承辦的權(quán)利，這樣就為學(xué)校節(jié)約了大量建設(shè)資金，提高了基建項目預(yù)算的績效。

同時應(yīng)該注意到績效預(yù)算中的績效管理思想不僅體現(xiàn)在財務(wù)上，它更體現(xiàn)在高校管理的各個方面，如目前市場導(dǎo)向的高校畢業(yè)生就業(yè)機制已初步形成，這就要求高校要用市場的機制和眼光、用改革和發(fā)展的思維來解決高校畢業(yè)生的就業(yè)問題，要充分借鑒企業(yè)“以銷定產(chǎn)、以銷促管”的管理理念，開拓高校招生和就業(yè)工作的新局面。

值得注意的是，近幾年國內(nèi)一些高校在本科生招生培養(yǎng)計劃中引入了一個做法，即先按大類招生；然后再分專業(yè)。該做法在一定程度上提高了考生對自己人生規(guī)劃的認知把握能力，同時也意味著高校中不受考生青睞的專業(yè)今后將面臨淘汰。這種做法通過引入市場因素在培養(yǎng)實用型人才上是一種非常有益的嘗試，值得推廣。

（五）遵循“績效”發(fā)展規(guī)律，適時引入相應(yīng)績效層次上的績效預(yù)算，擴展績效評價實施范圍

根據(jù)績效預(yù)算的發(fā)展規(guī)律，高校的績效預(yù)算改革必然是將按照條目預(yù)算、項目預(yù)算、產(chǎn)出預(yù)算、結(jié)果預(yù)算的形式順序?qū)嵤?、漸進改革，逐步獲取預(yù)算支出的節(jié)約、效率、有效性和資金價值收益。

因此，高校應(yīng)綜合考慮所處外部和內(nèi)部環(huán)境的變化，根據(jù)高校自身的實際情況適時引入相應(yīng)績效層次的績效評價信息，同時適時擴大績效預(yù)算的實施范圍，以促進高?？冃ьA(yù)算向更高層次發(fā)展。

【參考文獻】

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