關(guān)于事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的幾點(diǎn)思考

王海偉

摘 要：財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)是政府財(cái)政關(guān)系的三個(gè)基本要素，而三要素只有達(dá)到匹配，才能使一級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)正常。對(duì)于事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力之間如何匹配，不同層級(jí)、不同地區(qū)的政府有不同的要求，因此，在財(cái)稅改革時(shí)要區(qū)別看待，不能一刀切。

關(guān)鍵詞：財(cái)權(quán)；財(cái)力；事權(quán)；匹配

一、什么是財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)

“財(cái)權(quán)”質(zhì)上是指“收稅權(quán)”， 是指某級(jí)政府為滿足特定的公共產(chǎn)品和服務(wù)需要而向轄區(qū)居民征收收入的權(quán)力，包括征收和使用兩個(gè)層面，也就是某一級(jí)政府有相應(yīng)層級(jí)的稅收征收權(quán)并對(duì)其收入進(jìn)行支配使用，包括征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及發(fā)債權(quán)等；財(cái)力則是指包括自有財(cái)力和可支配財(cái)力在內(nèi)的可供某級(jí)政府支配的財(cái)政收入。通過(guò)稅收權(quán)獲得收入且可以隨意支配的收入是自有財(cái)力，而從其他途徑獲得且可以支配的收入是可支配財(cái)力。所謂事權(quán)，簡(jiǎn)單說(shuō)是指某級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。

財(cái)權(quán)與財(cái)力既有區(qū)別又有聯(lián)系。政府具有財(cái)權(quán)，一般也會(huì)擁有與其相應(yīng)的財(cái)力，但擁有財(cái)力的政府卻不一定具有財(cái)權(quán)。實(shí)際中，往往是上級(jí)政府的財(cái)權(quán)大于其最終支配的財(cái)力，下級(jí)政府的財(cái)權(quán)小于其初始支配的財(cái)力，這主要是上級(jí)政府要把財(cái)力的一部分向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移使用的原因。

二、事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配與事權(quán)與財(cái)力相匹配之爭(zhēng)

一般認(rèn)為，事權(quán)與財(cái)權(quán)這兩者是統(tǒng)一的。國(guó)家權(quán)力給予了財(cái)權(quán)保障，政權(quán)的存在是財(cái)權(quán)存在的必要條件，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家能為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能的前提。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“財(cái)權(quán)”實(shí)際上和財(cái)力（或財(cái)力的支配使用權(quán)）是等同的，不是指一定體制下籌集本級(jí)財(cái)政收入的能力，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的財(cái)政體制下，地方政府可支配的財(cái)力完全是上級(jí)政府分配的結(jié)果，自身并沒(méi)有籌集本級(jí)政府財(cái)政收入的權(quán)力，財(cái)權(quán)掌控在在中央政府手中，地方政府只是被動(dòng)的從中央政府那里接受分配的財(cái)政資金。

在分稅制改革以前，“財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一”實(shí)際上是指“財(cái)力與事權(quán)的統(tǒng)一”，與現(xiàn)在流行的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”有本質(zhì)的不同。故在此之前并無(wú)“政府間轉(zhuǎn)移支付”的概念，根源也在地方政府沒(méi)有財(cái)權(quán)。在地方無(wú)財(cái)權(quán)的條件下，當(dāng)然也就無(wú)所謂政府間轉(zhuǎn)移支付了。而在分稅制改革已實(shí)行近18年的今天再使用“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”這種表達(dá)方式就有點(diǎn)不妥。

1994年分稅制改革主要是通過(guò)劃分稅種重新界定中央與地方的財(cái)權(quán)，把一些全國(guó)性的以及比較重要的稅種劃分中央，而地方則只有零星的稅種收入，這種改革的結(jié)果是中央政府的財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比例大大提高，而在財(cái)政的支出劃分（事權(quán)劃分）上卻沒(méi)做出什么實(shí)質(zhì)性的改革。這種只重視收入不重視支出的分稅制改革雖然在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政體制的發(fā)展，但也留下了嚴(yán)重的后遺癥：與1994年改革之前相比，地方政府的財(cái)力被中央以及上級(jí)政府大大抽走，而事權(quán)卻未相應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，這直接導(dǎo)致了基層縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政困難。

分稅制改革通過(guò)賦予地方政府一定的財(cái)權(quán)貌似解決了財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的問(wèn)題，但這只是一種理論上的假設(shè)，是對(duì)西方分權(quán)制的一種簡(jiǎn)單抄襲，而忽視了中國(guó)的具體情況。由于中國(guó)各地區(qū)區(qū)域差異巨大，“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”與“財(cái)力與事權(quán)相匹配”對(duì)于富裕地區(qū)和落后來(lái)說(shuō)其內(nèi)涵是不同的：對(duì)于東部一些富裕省份來(lái)說(shuō)，用“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的概念相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較合適的，因?yàn)檫@些省份經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，可以通過(guò)體制賦予的權(quán)力來(lái)組織到相應(yīng)的財(cái)力；而對(duì)落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，即使中央政府賦予這些地方政府一定的財(cái)權(quán)，地方政府也無(wú)法組織到與事權(quán)相匹配的財(cái)力，因?yàn)槠淙狈ωS厚的稅源。這時(shí)的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”就失去了自身的意義，因?yàn)榧词惯@樣，也會(huì)造成“財(cái)力與事權(quán)不匹配”的局面，難以維持一級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而現(xiàn)實(shí)情況是落后地區(qū)財(cái)力的解決很大一部分是靠中央的轉(zhuǎn)移支付，而不是那所謂的字面上的“財(cái)權(quán)”。因此對(duì)于落后地區(qū)，“財(cái)力與事權(quán)的匹配”遠(yuǎn)比“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”來(lái)的更實(shí)在，更讓人安心。如果單純的強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”反而會(huì)誤導(dǎo)人們的認(rèn)識(shí)以及政府的實(shí)際工作，不利于解決現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的矛盾。

但我們不能由此輕視事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的重要性。政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分體制的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)就是要保證大部分地方通過(guò)其法定財(cái)權(quán)能籌集到與其事權(quán)相對(duì)稱的財(cái)力，或者使至少一半的地區(qū)會(huì)保證。否則，如果大部分地方都依賴于上級(jí)或中央支付的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而自身卻籌集不到與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)力，這除了會(huì)影響地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情外，還會(huì)造成財(cái)政資金的使用效率低下，而無(wú)效率的集權(quán)則是不可持續(xù)的。當(dāng)然，在政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)基本匹配和穩(wěn)定的財(cái)政體制下，也總有少數(shù)地方的自籌財(cái)力難以與其事權(quán)相匹配，這就需要發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作用，促進(jìn)地方政府的財(cái)力支出滿足自身事權(quán)的需要。一般來(lái)說(shuō)，中央政府的事權(quán)里面一個(gè)重要的職能就是維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，而這一職能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)保證就是中央政府的財(cái)力，中央政府往往會(huì)籌集到表面上超過(guò)自身事權(quán)的財(cái)力，而這超過(guò)的“財(cái)力”很大一部分轉(zhuǎn)化成了履行國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展職能的轉(zhuǎn)移支付。因此，盡管中央政府的財(cái)權(quán)較大，往往超過(guò)自身的需要，但從總體來(lái)說(shuō)，其事權(quán)與財(cái)權(quán)也是匹配的。

三、結(jié)論

因此，在現(xiàn)階段財(cái)稅改革的總體方向是追求“事權(quán)與財(cái)權(quán)的相匹配”，但考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，必須具體問(wèn)題具體分析，不能一刀切。就整個(gè)中國(guó)現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，由于發(fā)達(dá)地區(qū)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”與“財(cái)力與事權(quán)相匹配”內(nèi)涵基本相同，而落后地區(qū)是“財(cái)力與事權(quán)的匹配”比“財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配”更具有實(shí)質(zhì)性意義。落后地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展和財(cái)源的充裕不是短期內(nèi)能實(shí)現(xiàn)的，只要在這種落后狀態(tài)沒(méi)有根本性的改觀以前，對(duì)落后地區(qū)而言，“財(cái)權(quán)”的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，而“財(cái)力”才是最重要的。因此，落后區(qū)的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”比“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”更適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)達(dá)地區(qū)則相反。（作者單位：四川 成都 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院 611130）

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