五戶聯(lián)保貸款制度實(shí)施現(xiàn)狀及成效研究

李騰飛 梁爽 王志剛

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)自20世紀(jì)90年代開始小額信貸的試點(diǎn)。雖然小額信貸在一定程度上填補(bǔ)了農(nóng)村金融的空白，但是其在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，在實(shí)際中也遇到諸多困難，特別是信貸擔(dān)保機(jī)制缺失已成為制約我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的關(guān)鍵性問題。本文作者通過走訪黑龍江省樺川縣農(nóng)信社及貸款農(nóng)戶，深入分析該地的小額信貸發(fā)展模式——五戶聯(lián)保制度的運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn)，并剖析了其存在的現(xiàn)實(shí)問題，在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

樺川縣五戶聯(lián)保貸款制度的發(fā)展歷程

黑龍江省是我國(guó)糧食生產(chǎn)大省，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺少流動(dòng)性資金，貸款需求相對(duì)旺盛，該省樺川縣在小額貸款制度上已經(jīng)有一定程度的創(chuàng)新，在具體實(shí)施過程中具有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

兩級(jí)擔(dān)保和征購(gòu)糧預(yù)付款制度階段（從1978年12月到2000年1月）。當(dāng)時(shí)樺川縣農(nóng)民貸款由村一級(jí)統(tǒng)籌安排，實(shí)行縣、鄉(xiāng)兩級(jí)擔(dān)保并以糧食為抵押物，實(shí)行征購(gòu)糧預(yù)付款制度。樺川縣信用社年初將貸款發(fā)放給貸款村。等到秋季糧食征購(gòu)?fù)戤叄瑖?guó)家將購(gòu)糧款項(xiàng)匯入該村在信用社的賬戶上之后，信用社再?gòu)脑摯遒~戶上將貸款扣除。由于1999年國(guó)家取消征購(gòu)糧政策，兩級(jí)擔(dān)保和征購(gòu)糧預(yù)付款制度隨之終結(jié)。

五戶聯(lián)保貸款制度初步實(shí)行階段（從2000年1月到2005年7月）。2001年根據(jù)中國(guó)人民銀行總行指導(dǎo)意見，樺川縣信用社推出了五戶聯(lián)保貸款制度。同年，農(nóng)戶小額信用貸款也在該縣開始實(shí)行，該貸款制度根據(jù)農(nóng)戶的信用評(píng)定分為三個(gè)等級(jí)，最高等級(jí)可貸到3000元。事實(shí)上，由于兩個(gè)制度相互分離且貸款額度偏小，因而難以滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)需求，實(shí)施效果不理想。

五戶聯(lián)保貸款制度步入正軌階段（從2005年8月至今）。2005年8月，黑龍江成立信用社省聯(lián)社，將聯(lián)保制度與小額信用貸款結(jié)合起來，推出了“一證通”（授信貸款證）試點(diǎn)政策?！耙蛔C通”是指信用社通過五戶聯(lián)保的形式，對(duì)農(nóng)民實(shí)行最高限額授信，一次發(fā)放貸款證，三年周轉(zhuǎn)使用。農(nóng)戶可憑貸款證、有效身份證、個(gè)人名章，隨時(shí)到信用社貸款，且可在授信額度內(nèi)自行決定貸款的金額。2006年，根據(jù)省聯(lián)社下發(fā)的《黑龍江省農(nóng)村信用社聯(lián)保貸款管理辦法》，樺川縣信用社開始正式推出“一證通”制度。根據(jù)該制度，信用社將農(nóng)民的信用程度劃分優(yōu)秀、良好和一般三個(gè)等級(jí)，與之相對(duì)應(yīng)的授信額度分別為3萬元、1萬至3萬元和1萬元以下。隨著2008年10月黑龍江省聯(lián)社將農(nóng)戶最高授信額度調(diào)高至10萬元，“一證通”制度在樺川縣得到了進(jìn)一步的普及，受到了農(nóng)戶的廣泛歡迎。

樺川縣五戶聯(lián)保制度的運(yùn)行特點(diǎn)

我國(guó)的五戶聯(lián)保貸款制度始于中國(guó)人民銀行2000年1月24日出臺(tái)的《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），該意見指出要在北方糧食主產(chǎn)區(qū)推廣實(shí)施以有效地防范信貸風(fēng)險(xiǎn)、降低交易成本為主要優(yōu)勢(shì)的五戶聯(lián)保貸款制度。

所謂五戶聯(lián)保貸款制度是指由居住在同一轄區(qū)內(nèi)有借款需求的沒有直系親屬關(guān)系的五戶借款人自愿組成聯(lián)保小組，小組成員簽訂聯(lián)保協(xié)議，共同承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任，并依靠聯(lián)保小組向金融機(jī)構(gòu)獲取信貸。這一貸款制度契合了農(nóng)村信貸額度小、頻率高、缺少抵押質(zhì)押物的特點(diǎn)。這不僅有效地解決了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶信用狀況難以評(píng)價(jià)的問題，而且能最大限度地降低金融服務(wù)的交易成本、防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，五戶聯(lián)保制度具體以下四個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

一是人保取代物保，降低了貸款門檻，一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的短缺。當(dāng)?shù)匚磳?shí)施小額信貸之前，農(nóng)民因缺乏必要的抵押品而難以獲得貸款，即使貸到款，額度也相對(duì)較小，難以滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)需求，導(dǎo)致資金要素的缺乏，進(jìn)而嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展與農(nóng)民收入的提高。現(xiàn)在農(nóng)戶只需要加入聯(lián)保小組簽署聯(lián)保協(xié)議，無需任何抵押品就可以得到貸款。五戶聯(lián)保制度的實(shí)施降低了農(nóng)戶貸款的門檻和貸款的難度，有助于農(nóng)戶申請(qǐng)小額貸款，彌補(bǔ)了資金要素的短缺，推動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高。

二是自愿組合，降低了逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)和減少篩選成本。五戶聯(lián)保最基本的條件就是借款人須自愿參加一個(gè)由不含直系親屬關(guān)系的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶組成的互助互保貸款小組。由于貸款小組有互保與互助的責(zé)任，農(nóng)戶往往會(huì)根據(jù)兩條原則來選擇聯(lián)保小組成員以規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)：一方面是財(cái)務(wù)和信譽(yù)狀況要良好，另一方面是成員間比較了解，一般是朋友或同村居民。在樺川縣的聯(lián)保小組中，成員均簽訂了為期一年的聯(lián)保協(xié)議，而且聯(lián)保小組成員之間的關(guān)系都較為密切，有些為同村關(guān)系，有些為朋友或鄰居。這種密切的關(guān)系使這聯(lián)保小組成員之間可以相互了解，尤其是對(duì)彼此的財(cái)務(wù)和信譽(yù)狀況非常清楚，相互之間易于建立一種牢固的信任關(guān)系。與此同時(shí)，由于五戶聯(lián)保貸款制度使原來分散的農(nóng)戶組成一個(gè)貸款主體，這就降低了信用社及其他放貸機(jī)構(gòu)對(duì)貸款申請(qǐng)者的信用評(píng)價(jià)成本和交易費(fèi)用。在樺川縣，信用社只需評(píng)定一個(gè)聯(lián)保小組就可以給所有小組成員同一個(gè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)，并向其發(fā)放貸款證，而不需分別評(píng)價(jià)全部五個(gè)農(nóng)戶。這就大大減輕了放貸機(jī)構(gòu)對(duì)篩選、評(píng)定貸款者的工作量，從另一方面減少了放款機(jī)構(gòu)篩選客戶的成本。

三是連帶責(zé)任，防范了信貸違約風(fēng)險(xiǎn)。五戶聯(lián)保貸款制度主要通過連帶責(zé)任來控制貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。由于聯(lián)保小組成員之間存在一種利益相關(guān)的共生機(jī)制，即依據(jù)聯(lián)保協(xié)議，一旦貸款農(nóng)戶未能及時(shí)還款，其他成員有義務(wù)先替其還款，否則不僅單個(gè)農(nóng)戶的信譽(yù)等級(jí)會(huì)下降，所有的小組成員的信譽(yù)等級(jí)都會(huì)受到影響，影響貸款機(jī)會(huì)，最終會(huì)危及整個(gè)聯(lián)保小組的未來收益。在樺川縣，信用社五戶聯(lián)保貸款的連帶責(zé)任實(shí)際上擴(kuò)大到了整個(gè)村。各個(gè)村內(nèi)的貸款需要在規(guī)定日期前全部還清，否則第二年全村村民都將無法得到貸款。即信用社針對(duì)農(nóng)村的貸款實(shí)行整村推進(jìn)，整村對(duì)于貸款具有連帶責(zé)任。如果村里出現(xiàn)某人無法償還貸款的情況，聯(lián)保小組的其他成員乃至其他村民都會(huì)先替其還款。

四是有效的信息交流與溝通，降低了貸款交易成本和潛在風(fēng)險(xiǎn)。樺川縣的聯(lián)保小組會(huì)在貸款前舉行聚會(huì)，相互之間進(jìn)行信息交流，加強(qiáng)彼此之間的了解和溝通。在開會(huì)時(shí)，小組成員不僅會(huì)共同評(píng)議貸款農(nóng)戶的貸款目的、用途及預(yù)期收益，還會(huì)了解其他成員的已貸資金使用狀況、近期財(cái)務(wù)狀況。這種貸款農(nóng)戶間的相互監(jiān)督有利于農(nóng)戶與放貸機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)并規(guī)避貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)尤其是潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，該方式還非常有利于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在對(duì)農(nóng)戶放貸時(shí)全面掌握貸款信息、農(nóng)戶信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，降低了交易成本。

五戶聯(lián)保貸款制度存在的問題

聯(lián)保小組的組建存在困難

根據(jù)《意見》規(guī)定，農(nóng)戶在組成聯(lián)保小組時(shí)，組員之間的關(guān)系不能為直系親屬，而同時(shí)組員之間的連帶責(zé)任又要求農(nóng)戶必須對(duì)其他成員有非常深入的了解。這一規(guī)定就使得農(nóng)戶在組建小組時(shí)產(chǎn)生了一系列困難，擔(dān)保要求太嚴(yán)格確實(shí)已成為農(nóng)民貸款時(shí)的首要問題之一。不僅農(nóng)戶在尋找符合條件的成員時(shí)存在一定困難，而且農(nóng)戶在組建聯(lián)保小組時(shí)，往往選擇比較富裕的農(nóng)戶，進(jìn)而使貧困戶被排斥在聯(lián)保小組之外，有悖于該制度的初衷。在樺川縣，較為貧困的農(nóng)戶即使能夠貸到款，也往往不是通過五戶聯(lián)保的方式，而是通過村長(zhǎng)或村支書以個(gè)人名義擔(dān)保獲得的貸款，且每次貸款的金額較小，一般不超過3000元。

違約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

盡管五戶聯(lián)保貸款制度可以通過聯(lián)保小組成員履行連帶義務(wù)來降低逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避信貸違約風(fēng)險(xiǎn)，但在具體實(shí)施過程中，這種連帶義務(wù)可能不能及時(shí)履行甚至不履行。究其原因主要是當(dāng)聯(lián)保成員之間差異過大以及成員對(duì)合同的連帶義務(wù)認(rèn)識(shí)不夠明確時(shí)，小額資金需求者不愿為大額資金需求者擔(dān)保和承擔(dān)義務(wù)，遠(yuǎn)期資金需求者不愿為近期資金需求者擔(dān)保和承擔(dān)義務(wù)。

貸款期限過短

五戶聯(lián)保實(shí)施以來，雖然借款農(nóng)戶的還款率有了顯著提高，但是貸款無法及時(shí)歸還是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。究其原因，除了自然災(zāi)害等不可控的因素之外，貸款期限設(shè)置不合理也是一個(gè)主要原因，有多個(gè)農(nóng)戶認(rèn)為貸款期限設(shè)置不合理。由于樺川縣小額信貸機(jī)構(gòu)規(guī)定的還款日期都為年底的11月或12月，但這個(gè)時(shí)期農(nóng)民往往未來得及將糧食賣出以取得還款所需的收入，造成資金周轉(zhuǎn)困難，以致無法及時(shí)還貸。根據(jù)五戶聯(lián)保制度的機(jī)制設(shè)計(jì)，一旦農(nóng)戶無法還貸勢(shì)必會(huì)影響聯(lián)保小組成員乃至整個(gè)村的信用等級(jí)。實(shí)際上，對(duì)于農(nóng)民而言，將還款日期延至第二年的2月更為合適。這樣農(nóng)戶就沒必要在年底之前急于將糧食賣掉，可以在行情較好的情況下賣個(gè)好價(jià)錢以保證還款能力。

貸款手續(xù)繁雜，審批時(shí)間過長(zhǎng)

雖然五戶聯(lián)保貸款制度大大降低了農(nóng)民的貸款難度，但貸款手續(xù)繁雜，審批時(shí)間過長(zhǎng)卻使該制度的績(jī)效大打折扣。不少農(nóng)戶反映五戶聯(lián)保貸款的手續(xù)過于繁雜，審批時(shí)間也過長(zhǎng)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在樺川縣，這確實(shí)是一個(gè)普遍且嚴(yán)重的問題。由于五戶聯(lián)保涉及當(dāng)事人較多，包括農(nóng)戶、信用社信貸員和主管人員、信息員以及村長(zhǎng)或村支書乃至上級(jí)政府部門等，當(dāng)農(nóng)戶申請(qǐng)貸款時(shí)，其聯(lián)保協(xié)議、貸款合同書和借款借據(jù)等要經(jīng)過所有這些當(dāng)事人的審閱、簽字或蓋章。這些繁雜的貸款手續(xù)和冗長(zhǎng)的審批時(shí)間非常不利于小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展壯大和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

“一證通”沒有落實(shí)到位

雖然貸款證的機(jī)制創(chuàng)新確實(shí)有利于五戶聯(lián)保貸款制度的推進(jìn)，但在樺川縣的具體實(shí)施過程中卻遇到了一些問題，比如貸款證的發(fā)放并不意味著“一證通”的真正實(shí)施。按規(guī)定，只要總未還款額度小于規(guī)定額度，一至三年內(nèi)，農(nóng)戶可憑貸款證到信用社隨時(shí)貸款。但實(shí)際情況是，僅有少量農(nóng)戶表示其可憑貸款證隨時(shí)到信用社貸款，其他農(nóng)戶一年依然只能貸到1～2次款。由此可見，在實(shí)際操作中“一證通”制度并未能充分落實(shí)到位。

政策建議

作為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村金融建設(shè)不僅關(guān)系到“三農(nóng)”發(fā)展大局，更關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定與繁榮。但鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況尚未打破，加上農(nóng)村居住高度分散且相對(duì)封閉，以及借款者收入低，缺乏必要的擔(dān)保與抵押品等特點(diǎn)，決定了農(nóng)村信貸服務(wù)交易成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民對(duì)金融服務(wù)的需求越來越高。如何化解農(nóng)村金融供需不平衡的矛盾，有效提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，解決農(nóng)民貸款難問題仍是當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展的首要任務(wù)。因此，必須更新經(jīng)營(yíng)理念，創(chuàng)新服務(wù)模式，完善制度機(jī)制。根據(jù)本文研究成果，建議采取以下四點(diǎn)措施提高金融服務(wù)水平。

進(jìn)行農(nóng)村金融產(chǎn)品服務(wù)的創(chuàng)新

樺川縣的實(shí)踐表明，沒有好的產(chǎn)品，創(chuàng)新的服務(wù)就失去了意義，農(nóng)村金融服務(wù)能力也不可能得到根本性的提高?，F(xiàn)有很多金融產(chǎn)品對(duì)農(nóng)戶而言，界面上不友好、功能上不適用，在很大程度上排斥了農(nóng)戶的金融需求。在不放松風(fēng)險(xiǎn)管理要求的前提下，讓農(nóng)民能輕松、簡(jiǎn)便地獲取必要的信貸支持。一是要積極開發(fā)小額信貸產(chǎn)品以滿足農(nóng)村金融市場(chǎng)的需求。二是要開發(fā)農(nóng)村金融投資產(chǎn)品，吸納資金回流農(nóng)村。三是要建立流動(dòng)性金融服務(wù)模式，擴(kuò)大服務(wù)范圍和輻射半徑，有效彌補(bǔ)現(xiàn)有網(wǎng)點(diǎn)不足等問題。

加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

良好的市場(chǎng)外部環(huán)境，是農(nóng)村金融保持全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要條件。當(dāng)前，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施落后、人員素質(zhì)低等問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量的提高。據(jù)此，可以通過下面三個(gè)方面優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境。首先，加大對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的扶持力度。按照“多予、少取、放活”的要求加大政策支持，在此可借鑒國(guó)外做法出臺(tái)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)或者金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)單位免繳存款準(zhǔn)備金、減免所得稅營(yíng)業(yè)稅、允許混業(yè)經(jīng)營(yíng)、對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的低利率支農(nóng)貸款給予利息補(bǔ)貼等扶持政策。其次，建立農(nóng)村金融擔(dān)保體系?！百J款難”折射出“擔(dān)保難”問題，擔(dān)保不足嚴(yán)重制約農(nóng)戶金融資金的獲得。最后，培育農(nóng)村資產(chǎn)流通市場(chǎng)。建立農(nóng)村資產(chǎn)流通市場(chǎng)，不僅可以擴(kuò)大抵押資產(chǎn)選擇范圍，而且有利于農(nóng)戶盤活自有資產(chǎn)，開辟農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資金的來源。最后是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。這既可以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，也能有效降低開展農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

完善風(fēng)險(xiǎn)管理模式，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展

通過總結(jié)農(nóng)村信用社小額信用貸款和聯(lián)保貸款的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，積極提高金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理水平是十分必要的。一要通過管理創(chuàng)新解決信息不對(duì)稱，利用當(dāng)?shù)厝说牡鼐壓腿嗣}優(yōu)勢(shì)，獲得農(nóng)戶的準(zhǔn)確信息。二要通過管理創(chuàng)新解決風(fēng)險(xiǎn)覆蓋和風(fēng)險(xiǎn)分散，農(nóng)村金融的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本需要通過科學(xué)合理的定價(jià)來覆蓋。只有體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)成本和合理回報(bào)的定價(jià)才能保證農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)其增加金融資金的供給，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

針對(duì)農(nóng)村信貸需求和生產(chǎn)特點(diǎn)，完善聯(lián)保制度

首先，結(jié)合貸款需求組建聯(lián)保小組。農(nóng)戶小額貸款的需求多種多樣，有的是用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，有的是用于消費(fèi)性支出，有的是為了維持基本的生存。建議將貸款需求不同的農(nóng)戶編入同一聯(lián)保小組，這樣既能解決貧困戶貸款難的問題，也可以分散風(fēng)險(xiǎn)。其次，合理設(shè)置貸款的時(shí)間期限。樺川縣農(nóng)戶在組建聯(lián)保小組中遇到的問題之一就是放貸與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際不匹配，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款時(shí)應(yīng)考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性和農(nóng)作物生長(zhǎng)周期，避免因?yàn)橘J款期限短而導(dǎo)致農(nóng)戶壓低價(jià)格出售農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)象。應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限，將還貸日期設(shè)定在每年2月底，使其與農(nóng)副產(chǎn)品變現(xiàn)周期一致，讓農(nóng)戶最大限度地享受到貸款帶來的好處。最后是制訂統(tǒng)一的操作流程，簡(jiǎn)化手續(xù)。制訂統(tǒng)一的五戶聯(lián)保貸款申請(qǐng)、建組、審批、發(fā)放、還款和培訓(xùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程和管理辦法, 適當(dāng)簡(jiǎn)化手續(xù), 提高運(yùn)作效率。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行農(nóng)戶金融部）