如何認(rèn)識(shí)園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款

黃麗

為提高土地的利用效率和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，園區(qū)特別是專業(yè)性園區(qū)建設(shè)成為當(dāng)前我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一個(gè)重要模式。但由于對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，政策也比較模糊，因此園區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)常被視為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目和一般的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)而受到調(diào)控政策的影響。銀行對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款也因宏觀形勢(shì)時(shí)緊時(shí)松，不同銀行的做法也不太一樣，因此，有必要正確認(rèn)識(shí)一下園區(qū)開(kāi)發(fā)的性質(zhì)和園區(qū)開(kāi)放貸款。

園區(qū)開(kāi)發(fā)的性質(zhì)

園區(qū)是指在政府支持下成片開(kāi)發(fā)用于旨在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域。從改革開(kāi)放初期，全國(guó)在特區(qū)和沿海開(kāi)放城市開(kāi)始建立出口加工區(qū)，后來(lái)在沿海及內(nèi)地建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以及工業(yè)園區(qū)。近十多年來(lái)，園區(qū)建設(shè)已經(jīng)朝著專業(yè)化園區(qū)的方向發(fā)展，文化創(chuàng)意園、生物醫(yī)藥園、信息產(chǎn)業(yè)園、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園等層出不窮。

最初的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)時(shí)期，是以純粹的招商引資為目的，而以土地入股和招商為條件。近十多年來(lái)，園區(qū)開(kāi)發(fā)模式已經(jīng)開(kāi)始改變。隨著經(jīng)營(yíng)城市和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，園區(qū)建設(shè)盡管仍然是以追求園區(qū)建成后企業(yè)產(chǎn)業(yè)的稅收、就業(yè)以及對(duì)周邊的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)為目的，但不再將土地作為廉價(jià)的資源而隨意處置，而是將其作為重要的資產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)，不僅要收回成本甚至還要實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)收益。相應(yīng)地，開(kāi)發(fā)模式已經(jīng)從最初的政府直接開(kāi)發(fā)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲袌@區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)公司按照市場(chǎng)化的辦法來(lái)進(jìn)行籌資和投資開(kāi)發(fā)。園區(qū)開(kāi)發(fā)公司一般是政府出資并經(jīng)國(guó)土部門授權(quán)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商。在有些地方，園區(qū)開(kāi)發(fā)公司是園區(qū)主管政府沒(méi)有出資關(guān)系的域外國(guó)有或民營(yíng)企業(yè)。后者與當(dāng)?shù)卣鲑Y興建的開(kāi)發(fā)企業(yè)不同的是，除了獲得相應(yīng)的管理費(fèi)作為開(kāi)發(fā)回報(bào)之外，還能享受相應(yīng)的土地收益分成。他們負(fù)責(zé)來(lái)進(jìn)行規(guī)劃、拆遷、進(jìn)行園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商等工作，有些較早成立的綜合性園區(qū)開(kāi)發(fā)公司甚至能從事部分二級(jí)開(kāi)發(fā)和后期物業(yè)管理工作。從產(chǎn)品來(lái)看，不僅包括科研熱地出現(xiàn)，還有工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)房、科技企業(yè)孵化器、商業(yè)地產(chǎn)、配套保障性住宅及商業(yè)住宅等多種產(chǎn)品。

園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目具有一定的公益性，園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)也不以追求土地開(kāi)發(fā)收益為主要目的。園區(qū)開(kāi)發(fā)與一般房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)都有著周期較長(zhǎng)、資金需求大等特點(diǎn)，都是順經(jīng)濟(jì)周期行業(yè)，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策影響較大。但與房地產(chǎn)行業(yè)（保障房項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)適用房除外）以追求利潤(rùn)為目的不同，園區(qū)開(kāi)發(fā)具有一定的公益性。

由于園區(qū)開(kāi)發(fā)是落實(shí)政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚為主要目的的，因此是具有一定公益性的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。相應(yīng)地園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)也會(huì)得到政府的直接支持，與一般的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)相比具有如下優(yōu)勢(shì)：一是拆遷難度稍小一些，由于地方政府出面，可以發(fā)揮基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的作用，從而協(xié)調(diào)相應(yīng)的村民委員會(huì)做好相應(yīng)工作；二是政府會(huì)在資金上提供相應(yīng)的支持或融資便利，如財(cái)政資金、政府投融資平臺(tái)取得的資金轉(zhuǎn)借；三是招商并非純企業(yè)行為，政府也會(huì)利用各種機(jī)會(huì)來(lái)宣傳和招商，也會(huì)提供園區(qū)配套政策等其他優(yōu)惠條件吸引投資者。與此相適應(yīng)，這類開(kāi)發(fā)企業(yè)畢竟是政府出資或政府支持的公司，不能以獲取土地開(kāi)發(fā)收益為主要目的，而只能在土地收益覆蓋成本后取得合理的回報(bào)（一般是土地開(kāi)發(fā)成本的10%）。因此，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的投資收益與一般的房地產(chǎn)項(xiàng)目相比不可能有較高的回報(bào)，但園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)可能獲得某些特定的二級(jí)項(xiàng)目，獲得相應(yīng)的回報(bào)，且在后續(xù)的租金和物業(yè)管理中獲得比較穩(wěn)定的回報(bào)。

園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目本身產(chǎn)生的收益能覆蓋成本，不同于一般純公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。一般的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的現(xiàn)金流入，形成的是純公益性的資產(chǎn)。從這個(gè)角度看，園區(qū)開(kāi)發(fā)公司與承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的政府投融資平臺(tái)不同。盡管它們都有政府背景，開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目都具有一定的公益性。但一般來(lái)說(shuō)，平臺(tái)公司只是一個(gè)投資主體和融資主體，其經(jīng)營(yíng)主要通過(guò)下屬不同類型的公司來(lái)經(jīng)營(yíng)，平臺(tái)公司的資產(chǎn)要比園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)復(fù)雜得多，既有不少公益性的資產(chǎn)，又有一些經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。政府融資平臺(tái)作為各級(jí)政府融資統(tǒng)借統(tǒng)還的承貸主體，貸款主體背景的特殊使得資金去向也有別于普通貸款，體現(xiàn)出行政性、政策性和公益性等用途。而從銀行信貸角度看，此類貸款一般額度大，動(dòng)輒幾億元、十幾億元甚至幾十億元；資金去向往往由融資平臺(tái)再分配，銀行難以嚴(yán)密跟蹤；貸款期限長(zhǎng)，最長(zhǎng)超過(guò)25年，跨越幾屆政府任期。而園區(qū)建設(shè)公司本身就從事直接的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其主要資產(chǎn)是經(jīng)營(yíng)性的，資產(chǎn)比較單一，投資者或資金提供方易于把握，園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目也不同于一般沒(méi)有直接現(xiàn)金流入純公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如城市道路）項(xiàng)目。園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)是能夠通過(guò)出售土地產(chǎn)生現(xiàn)金流而償還投資的。有些公司甚至還能從事二級(jí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和物業(yè)管理，這些都會(huì)產(chǎn)生持續(xù)的現(xiàn)金流，當(dāng)然一些公司甚至參股優(yōu)秀的入園企業(yè)而獲得投資收益。

園區(qū)開(kāi)發(fā)與土地儲(chǔ)備制度下的普通土地一級(jí)開(kāi)發(fā)也有明顯區(qū)別。我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)推行土地儲(chǔ)備制度后，根據(jù)土地儲(chǔ)備制度的核心理念，城市建設(shè)用地在出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)之前，必須由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)完成土地的收儲(chǔ)、整理和前期開(kāi)發(fā)工作（即土地一級(jí)開(kāi)發(fā)），之后再按照政府的土地出讓計(jì)劃出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。土地儲(chǔ)備制度的推行，使得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)獨(dú)立于二級(jí)開(kāi)發(fā)。園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款也屬于土地儲(chǔ)備制度下的一級(jí)開(kāi)發(fā)，并以二級(jí)土地的出讓收益來(lái)覆蓋成本的土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但它們的區(qū)別也是明顯的，一般土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是由國(guó)土部門直接決策和管理的活動(dòng)。而園區(qū)開(kāi)發(fā)是則是在當(dāng)?shù)卣畬用鏇Q策、國(guó)土部門配合并授權(quán)后由園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)進(jìn)行招商的綜合性開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；園區(qū)土地招商對(duì)象具有一定的指向性（應(yīng)當(dāng)是政府選定的某一類企業(yè)），而非園區(qū)的土地儲(chǔ)備則沒(méi)有相應(yīng)的指向性。園區(qū)建設(shè)一般是當(dāng)?shù)卣闹攸c(diǎn)工程，與一般非園區(qū)項(xiàng)目的土地開(kāi)發(fā)相比更具有政策優(yōu)勢(shì)。

總之，園區(qū)開(kāi)發(fā)不能視為房地產(chǎn)行業(yè)，也不能簡(jiǎn)單視為地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目和普通的土地儲(chǔ)備中心土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，而是具有一定政策性、公益性但自身有相應(yīng)收益具有明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性的一級(jí)土地開(kāi)發(fā)和招商活動(dòng)。但事實(shí)上，園區(qū)開(kāi)發(fā)有著自身的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)視為一般的直接能產(chǎn)生現(xiàn)金流的工程項(xiàng)目看待。園區(qū)開(kāi)放貸款也應(yīng)視為一種特殊的項(xiàng)目融資安排。當(dāng)然，園區(qū)也應(yīng)當(dāng)扶優(yōu)促劣，但這應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)選擇。對(duì)于那些位置好、定位準(zhǔn)確的園區(qū)，開(kāi)發(fā)能力、招商能力和管理能力強(qiáng)的園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)，銀行應(yīng)當(dāng)積極提供支持。

園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款的風(fēng)險(xiǎn)特征及控制

園區(qū)開(kāi)發(fā)是資金密集型行業(yè)，銀行貸款是園區(qū)開(kāi)發(fā)的主要來(lái)源。為了做好這類貸款，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)園區(qū)開(kāi)發(fā)的資金需求特點(diǎn)。

資金需求量大。園區(qū)開(kāi)發(fā)往往涉及幾平方公里甚至10多平方公里的土地開(kāi)發(fā)，投資的內(nèi)容不僅包括道路、給排水網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)、煤氣、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，還包括綠化等公建配套設(shè)施，而且面臨非常艱巨的拆遷任務(wù)，從許多園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目來(lái)看，拆遷費(fèi)用占到總費(fèi)用的一半以上，園區(qū)開(kāi)發(fā)資金動(dòng)輒需要幾十億元仍至幾百億元的資金。

資金使用周期長(zhǎng)。園區(qū)開(kāi)發(fā)從規(guī)劃、拆遷、土地平整、設(shè)施建設(shè)到土地出讓，有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，快則三至五年，長(zhǎng)則上十年。而且，由于拆遷時(shí)間具有一定不確定性，很有可能拉長(zhǎng)整個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間。

前期投入大。園區(qū)開(kāi)發(fā)工作中拆遷一般是控制性詳細(xì)規(guī)劃做完后對(duì)規(guī)劃所劃定區(qū)域內(nèi)居民一次性完成，這部分的投入是必須的前期投入，而且投入的規(guī)模非常大。土地的平整可以分步進(jìn)行，成熟一塊地出讓一塊地，以此減少資金的壓力，基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套設(shè)施的建設(shè)也可以分步進(jìn)行，但前期一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施投入如路、水、電、氣等，仍然是不小的投資。因此，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)對(duì)前期的資金壓力特別大。

園區(qū)是以土地收益作為主要現(xiàn)金流收回投資的。從園區(qū)開(kāi)發(fā)的直接收益來(lái)說(shuō)，本身要經(jīng)歷由初創(chuàng)期到上升期和成熟期的發(fā)展軌跡。在園區(qū)起步之時(shí)，各項(xiàng)配套基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，園區(qū)人氣還不高，名氣還不大，入駐企業(yè)可能不多，企業(yè)不一定很大，為了鼓勵(lì)先期入駐企業(yè)一般會(huì)給予一定的優(yōu)惠，土地收益有限。隨著園區(qū)知名度的提升，一些實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)可能會(huì)爭(zhēng)相入駐，土地價(jià)格就會(huì)上漲，土地收益也就會(huì)增加。

由于拆遷成本呈快速上漲趨勢(shì)，為了節(jié)約拆遷總成本，拆遷工作盡可能在前期一次性完成。再加上其他的開(kāi)發(fā)成本，其資金流向的特點(diǎn)是，在初期資金凈流出，而在后期凈流入。在實(shí)踐中，園區(qū)開(kāi)發(fā)會(huì)按照一般地產(chǎn)項(xiàng)目那樣分期開(kāi)發(fā)和滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的模式進(jìn)行。

顯然，這巨大的資金需求和較長(zhǎng)的資金占用時(shí)間以園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)自身的資產(chǎn)來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)是不現(xiàn)實(shí)的，需要大量籌措外部資金。銀行貸款自然非常需要，但銀行對(duì)于園區(qū)開(kāi)放貸款面臨兩個(gè)難題。一是抵押的效力問(wèn)題。一些銀行要求園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款以土地使用權(quán)作為抵押，但由于一級(jí)開(kāi)發(fā)的土地尚未出讓，因此實(shí)際上并沒(méi)有辦理土地使用權(quán)證，抵押不具有法律效力，貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)銀行無(wú)法對(duì)抵押物進(jìn)行處理變現(xiàn)。二是各家銀行對(duì)園區(qū)貸款的政策不一，認(rèn)識(shí)不一，而由于受銀行單戶貸款比限制往往僅一兩家銀行的貸款難以保證資金運(yùn)行。

為了解決上述兩個(gè)問(wèn)題，一是建議銀行比照項(xiàng)目融資來(lái)發(fā)放土地開(kāi)放貸款。所謂項(xiàng)目融資是基于項(xiàng)目本身未來(lái)產(chǎn)生的現(xiàn)金流而提供的融資方式。為此，需要有相應(yīng)的合約設(shè)計(jì)。二是建議銀行以銀團(tuán)貸款方式解決。由于園區(qū)開(kāi)發(fā)金額一般都比較大，由一家銀行單獨(dú)貸款，不僅要受到資本金比率的制約，還要受到貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)，且還會(huì)受到信息不對(duì)稱的影響。采用銀團(tuán)貸款方式，可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)。三是為了降低銀行資金的風(fēng)險(xiǎn)和單戶貸款占比過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)，建議銀行協(xié)助安排委托貸款，或委托貸款與銀行貸款相結(jié)合。

園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于三方面：一是開(kāi)發(fā)成本是否控制在預(yù)定范圍內(nèi)。隨著時(shí)間的推移，開(kāi)發(fā)成本是在上升的，主要是因?yàn)椴疬w成本、施工成本是上升的。在做項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，需要將這一因素考慮進(jìn)去。二是開(kāi)發(fā)進(jìn)程能否按期完成。一旦不能如期完成相應(yīng)的開(kāi)發(fā)任務(wù)，意味著成本的上升和投資回收的推遲。三是園區(qū)招商是否順利進(jìn)行。招商成功與否關(guān)系到項(xiàng)目能否按計(jì)劃產(chǎn)生現(xiàn)金流歸還銀行貸款。

為了判斷這三方面的風(fēng)險(xiǎn)，一是要看項(xiàng)目本身是否具有吸引力。如該項(xiàng)目在當(dāng)?shù)卣ぷ髦械牡匚唬欠駥儆趪?guó)家級(jí)或省級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，該產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)厥欠窬哂袃?yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力；園區(qū)的位置是否優(yōu)越，是否能產(chǎn)生相應(yīng)的集聚效應(yīng)；園區(qū)規(guī)劃是否合理、是否科學(xué)，配套是否齊全；園區(qū)的招商政策是否有吸引力。二是要看園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)的開(kāi)發(fā)能力。如園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金實(shí)力如何，盡管這不是還款的保證，但仍然是重要的因素；開(kāi)發(fā)企業(yè)在園區(qū)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)如何，具有豐富經(jīng)驗(yàn)的開(kāi)發(fā)商能有效控制開(kāi)發(fā)成本和開(kāi)發(fā)節(jié)奏；園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)是否具有良好的聲譽(yù)和招商能力，具有良好聲譽(yù)和招商能力的開(kāi)發(fā)企業(yè)能成功招商；此外，開(kāi)發(fā)企業(yè)是否是集園區(qū)一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)開(kāi)發(fā)以及園區(qū)物業(yè)管理的綜合性企業(yè)，如果是綜合性企業(yè)，意味著這類客戶能給銀行帶來(lái)更多的貢獻(xiàn)。三是要看地方政府的財(cái)力狀況。財(cái)政資金對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作成功非常關(guān)鍵。首先在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，財(cái)政先提供一部分鋪底資金可以起到增信作用，便于尋求貸款或發(fā)債資金；其次，雖然當(dāng)其他資金來(lái)源短缺時(shí)，特別是當(dāng)貨幣政策緊縮，銀行信貸或發(fā)行債券等金融手段融資遇到流動(dòng)性困難時(shí)，需要財(cái)政資金提供相應(yīng)幫助，從而保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（作者單位: 北京實(shí)創(chuàng)高科技發(fā)展有限責(zé)任公司）