多個(gè)視角看地方政府投融資平臺(tái)

董仕軍

地方政府投融資平臺(tái)的融資為應(yīng)對金融危機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和抗擊自然災(zāi)害提供了重要支持，為推動(dòng)民生事業(yè)改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要支撐，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)情況判斷，現(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體是可控的，主是是要看債務(wù)總量與經(jīng)濟(jì)總量和償債能力的配比關(guān)系，我國地方政府債務(wù)的總規(guī)模按國際通行的馬約標(biāo)準(zhǔn)并沒有超過警戒線。同時(shí)，我們還有每年持續(xù)增長地經(jīng)濟(jì)增長。但在分析風(fēng)險(xiǎn)可控的同時(shí)，我們必須清醒地理解和認(rèn)識(shí)地方政府投融資平臺(tái)公司存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，對這個(gè)問題的厘清，涉及到此類公司的未來發(fā)展和存在的價(jià)值。

從宏觀調(diào)控政策角度分析

凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中主張通過政府干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，主是包括國家通過財(cái)政政策、金融政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)。財(cái)政政策方面是國家通過財(cái)政預(yù)算對社會(huì)產(chǎn)品實(shí)行分配的一種政策。即以公共投資政策來彌補(bǔ)私人投資不足，通過擴(kuò)大投資解決社會(huì)就業(yè)；政府舉債支出增加制資，私人舉債支出增加消費(fèi)，兩者都能增加“有效需求”，也即是赤字財(cái)政政策；再者就是高額累進(jìn)稅率。

在我國應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和國際金融危機(jī)時(shí)就不同程度的運(yùn)用了凱恩斯主義的思想。1997年下半年，東南亞金融危機(jī)后我國出現(xiàn)了需求不足、通貨緊縮，中央政府及時(shí)調(diào)整財(cái)政政策和貨幣政策，1998年開始實(shí)行積極的財(cái)政政策，當(dāng)年增發(fā)1000億元長期建設(shè)國債，之后幾年一直連續(xù)增發(fā)，大規(guī)模增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。時(shí)過十年，發(fā)源于美國資貸危機(jī)的國際金融危機(jī)是一次全球范圍內(nèi)的金融危機(jī)，為了應(yīng)對這場危機(jī)，我國政府于2008年底開始實(shí)施總規(guī)模為4萬億元的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。同第一次危機(jī)相比，此次的力度更大，方式更多，對凱恩期主義理論運(yùn)用的更加充分。

政府面對世界范圍的金融問題兩次出手，第一次時(shí)中央政府舉債拉動(dòng)地方和私人部門，第二次中央政府實(shí)際投入1.18萬億元，拉動(dòng)地方和私人部門總共實(shí)現(xiàn)4萬億元的投資。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，地方財(cái)政資金在保公共運(yùn)轉(zhuǎn)之外的建設(shè)投入主要還是要靠融資解決。但是，我國《預(yù)算法》第3條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；第28條規(guī)定,“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”?！稉?dān)保法》第8條規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)不得作為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這些規(guī)定意味著地方政府沒有合法融資和對外擔(dān)保的體制通道。隨著公共財(cái)政體制建設(shè)的不斷推進(jìn)，地方政府創(chuàng)設(shè)預(yù)算外收入受到的限制越來越嚴(yán)格；在強(qiáng)烈的資金需求驅(qū)動(dòng)下，地方政府除了變賣所有法律規(guī)定屬于國家所有但歸于當(dāng)?shù)乜刂频耐恋?、礦產(chǎn)等各種資源之外，對外舉債的手段也隨著金融監(jiān)管環(huán)境的變化而不斷翻新。地方政府投融平臺(tái)公司成為我國積極財(cái)政政策在地方存在得到落實(shí)的工具或手段。

從對一個(gè)城市的資源綜合利用角度分析

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門綜合性的學(xué)科，它力求從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)區(qū)域和經(jīng)濟(jì)管理等方面，探討城市和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的問題，揭示城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。其中城市經(jīng)營與管理是近年來城市經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的熱點(diǎn)問題，實(shí)踐性很強(qiáng)，與地方政府投融平臺(tái)公司的成立和運(yùn)作關(guān)聯(lián)度很大，主要是證明了地方政府投融平臺(tái)公司的存在是對城市公共資源的綜合利用。而平臺(tái)公司融資過程中除了直接向銀行舉債的間接融資之外，還有直接融資的公私合營模式也是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)所承認(rèn)和推崇的方式。

目前，理論界對城市經(jīng)營與管理的內(nèi)涵與外延爭議較多，主要表現(xiàn)在對城市經(jīng)營與管理的內(nèi)涵、范圍和目標(biāo)的認(rèn)識(shí)上不同。占有主導(dǎo)地位的一種說法是城市經(jīng)營與管理活動(dòng)是政府對城市空間內(nèi)的所有有形與無形資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，以利潤最大化為目標(biāo)，通過城市經(jīng)營與管理活動(dòng)盤活城市資產(chǎn)，特別是充分利用城市中日益短缺的土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值和增值，為城市經(jīng)營與管理籌集資金。在城市經(jīng)營與管理的主體問題上，政府并不是唯一的主體，城市經(jīng)營與管理的過程是以政府為主導(dǎo)的全社會(huì)力量共同參與的過程，非政府的社會(huì)團(tuán)體組織是城市經(jīng)營與管理的重要力量，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)營與管理的民主化。城市經(jīng)營與管理過程中存在著市民與政府之間的委托—代理關(guān)系，在經(jīng)營城市的過程中政府必須轉(zhuǎn)變職能，同時(shí)提出在城市經(jīng)營與管理過程中各個(gè)城市應(yīng)該相互合作與競爭的觀點(diǎn)。而我國現(xiàn)在投融資平臺(tái)公司正是地方政府對城市資源充分利用的重要載體，通過組建各種類型的投融資平臺(tái)公司，把城市的有限資源運(yùn)作起來，完全符合城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論觀點(diǎn)，是現(xiàn)代化管理的重要內(nèi)容。

從投融平臺(tái)公司的運(yùn)作方式分析

現(xiàn)行地方政府投融平臺(tái)公司的融資方式主要有：通過政府財(cái)政部門出具擔(dān)保函向銀行獲取中長期貸款融資；通過平臺(tái)公司向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債或公司債的方式融資；通過項(xiàng)目合作方式與其他機(jī)構(gòu)合作的融資，即所謂的PPP（Public Private Partnerships）模式。其中第三種方式是向社會(huì)融資的很重要方式，也是有創(chuàng)新意義的一種方式。這種方式始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程。

20世紀(jì)90年代，英國率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被認(rèn)為是政府提供現(xiàn)代、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及提升國家競爭力戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，是政府現(xiàn)代化進(jìn)程的基石。公私合作制的基礎(chǔ)是要將社會(huì)公共產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)分類。從消費(fèi)特征角度，可把社會(huì)向公民提供的公共產(chǎn)品分為三類：純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府提供，純私人產(chǎn)品由私人部門通過市場提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可由政府直接提供，也可以由政府部門和私人部門通過市場共同提供。

從現(xiàn)實(shí)情況分析，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品事實(shí)上都可通過PPP的模式提供供給，只是在回報(bào)方式上，純公共產(chǎn)品最后全部由政府財(cái)政資金給以投資補(bǔ)償，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品一部分通過市場收費(fèi)方式給以投資回報(bào)。

此外，我國地方政府投融平臺(tái)公司的運(yùn)作過程還運(yùn)用了資產(chǎn)證券化理論，資產(chǎn)證券化融資主要是通過發(fā)行資產(chǎn)支持債券來融資的一種方式，它把缺乏流動(dòng)性、但能夠產(chǎn)生可預(yù)見的具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換成在金融市場可以出售和流通的金融產(chǎn)品的過程。資產(chǎn)證券化主要目的是通過提高信用等級(jí)的方式，將原本信用等級(jí)低的項(xiàng)目推進(jìn)資本市場，利用國際資本市場信用等級(jí)高、債券安全性和流動(dòng)性高、利率低的特點(diǎn)，大幅度降低發(fā)行債券募集資金的成本。

綜合上述分析，可以看出我國地方政府投融資平臺(tái)公司從宏觀調(diào)控角度看，是我國實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)主要抓手，在拉動(dòng)內(nèi)需，提高城市建設(shè)水平方面發(fā)揮了重要作用。從平臺(tái)公司的資源利用角度看，它是對城市發(fā)展中一些經(jīng)營或非經(jīng)營的資產(chǎn)的重新利用。從融資方式看，它也是城市建設(shè)融資模式的創(chuàng)新方式。因此，平臺(tái)公司的存在是我國經(jīng)營城市這種理論的充分運(yùn)用，是一種城市資源的綜合利用發(fā)揮作用的平臺(tái)，具有較堅(jiān)實(shí)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

加強(qiáng)對地方政府投融平臺(tái)的控制

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)再一次和我們發(fā)出警告，政府過度舉債維持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不可持續(xù)的。投融資平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)防控不可忽視，筆者認(rèn)為主要從以下幾方面加強(qiáng)控制：

一是從地方政府管理角度入手。主要是對地方政府和投融平臺(tái)公司的舉債行為有一個(gè)總體的規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)投融資平臺(tái)公司的舉債方式、品種、年限，投資回報(bào)方式。對純公共產(chǎn)品的舉債必須設(shè)定由政府財(cái)政資源加以歸還，或由公共資源加以償還；對準(zhǔn)公共產(chǎn)品要從財(cái)務(wù)上劃分公共性和市場化的份額，公共性質(zhì)的投入由政府資源加以償還，市場化的投入由市場收益加以償還。

二是從平臺(tái)公司管理角度入手。從對平臺(tái)公司的審計(jì)情況看，許多公司存在資產(chǎn)狀況不實(shí)，諸如土地資產(chǎn)入賬評估價(jià)值偏離基準(zhǔn)地價(jià)幅度過大、虧損全資子公司未納入合并報(bào)表、多計(jì)收益、少提折舊、費(fèi)用等問題。為此，要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，引進(jìn)市場化的管理人才。同時(shí)充實(shí)平臺(tái)公司，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，充實(shí)信用資本，提高平臺(tái)公司投融資實(shí)力。

三是從融資產(chǎn)品角度入手。市場是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的前哨，推動(dòng)平臺(tái)公司融資的市場化，通過市場證券化形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，具有較高的透明度以及相對嚴(yán)格的自我約束，項(xiàng)目投融資行為更為規(guī)范化。因此，市場化融資產(chǎn)品的創(chuàng)新、資產(chǎn)證券化能夠有效地引進(jìn)市場約束，提高產(chǎn)品的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

四是加強(qiáng)對地方政府負(fù)債指標(biāo)的考核。從全口徑的角度對地方政府的債務(wù)進(jìn)行界定和分類，加強(qiáng)對全口徑債務(wù)的考核和管理。具體指標(biāo)可以包括：債務(wù)依存度（地方當(dāng)年債務(wù)新增額/地方當(dāng)年財(cái)政支出總額）、負(fù)債率（年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年地方GDP）、債務(wù)率（年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年財(cái)政收入）、新增債務(wù)率（當(dāng)年新增債務(wù)額/當(dāng)年財(cái)政收入增量）、資產(chǎn)負(fù)債率（年末政府債務(wù)額/年末政府資產(chǎn)額）、擔(dān)保債務(wù)比重（年末擔(dān)保債務(wù)余額/當(dāng)年財(cái)政收入）、債務(wù)逾期率（當(dāng)年到期而無法還本付息債務(wù)額/當(dāng)年到期全部債務(wù)額）和償債率等。通過這些約束性指標(biāo)，將平臺(tái)公司和地方政府的其他負(fù)債統(tǒng)籌研究分析，進(jìn)而對提高平臺(tái)公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站博士后，廣西財(cái)政廳副廳長）