我國(guó)1982年憲法頒布實(shí)施30周年當(dāng)代憲法理論研究中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)關(guān)系

殷嘯虎

內(nèi)容摘要：從加強(qiáng)憲法學(xué)理論研究的目的出發(fā)，有必要厘清幾對(duì)最為常見(jiàn)的范疇。一是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系?！爸腥A人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的實(shí)質(zhì)，是由人民掌握國(guó)家主權(quán)力，由政府來(lái)行使屬權(quán)力，并通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。二是人民與公民的關(guān)系。從強(qiáng)化公民意識(shí)的立場(chǎng)出發(fā)，在憲法文本及理論研究中應(yīng)當(dāng)?shù)嗣竦恼紊?，?qiáng)化與公民概念的聯(lián)系。三是民主與憲政的關(guān)系。民主強(qiáng)調(diào)的是公民的政治參與程度，憲政注重的是如何通過(guò)對(duì)權(quán)力的限制來(lái)達(dá)到保障公民個(gè)人權(quán)利的目的，我國(guó)憲政建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將民主理論與憲政主義結(jié)合起來(lái)，建立憲政民主制；四是專(zhuān)政與憲政的關(guān)系。從我國(guó)憲法語(yǔ)境來(lái)看，憲政與專(zhuān)政并不是對(duì)立的，而是相互包容并且在一定時(shí)期使用的概念或者術(shù)語(yǔ)。我們應(yīng)當(dāng)理直氣壯地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)。

關(guān)鍵詞：憲法理論中國(guó)特色社會(huì)主義憲政關(guān)系

現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施30年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，憲法理論研究也得到了突破性的發(fā)展。憲法理論研究的成果，推動(dòng)了憲法的發(fā)展，提升了公民的憲法意識(shí)。在回首憲法理論研究成果的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，一些基本的憲法理論問(wèn)題尤其是一些概念性的問(wèn)題并沒(méi)有很好地厘清，這也在一定程度上影響和制約了憲法理論研究的深入。限于篇幅，本文僅對(duì)憲法理論研究最為常見(jiàn)的幾對(duì)關(guān)系——權(quán)力與權(quán)利、人民與公民、民主與憲政以及專(zhuān)政與憲政的關(guān)系作一探討。

一、權(quán)力與權(quán)利

權(quán)力與權(quán)利是憲法的一對(duì)最基本的關(guān)系，也是憲法的基本范疇。從憲法學(xué)基礎(chǔ)理論的立場(chǎng)出發(fā)，憲法通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)程序的規(guī)定，為社會(huì)利益的分配提供了科學(xué)、有效、文明的實(shí)現(xiàn)形式。它的終極價(jià)值目標(biāo)就在于通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范，達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范，具體表現(xiàn)在對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制上，通過(guò)規(guī)定國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的范圍、方式和程序，使國(guó)家權(quán)力在憲法設(shè)定的規(guī)范內(nèi)有效地運(yùn)行。從這個(gè)意義上看，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是非常明晰的。憲法的基本精神，就在于通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力來(lái)保障公民的權(quán)利和自由。簡(jiǎn)單地說(shuō)，憲法就是限權(quán)之法。

然而，就政治學(xué)理論與我國(guó)憲法文本的語(yǔ)境而言，這一說(shuō)法又陷入了無(wú)法自圓其說(shuō)的邏輯困境。因?yàn)榛谡螌W(xué)或憲法學(xué)上的人民主權(quán)原則，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，并且屬于人民。法國(guó)著名的政治思想家托克維爾在評(píng)論美國(guó)憲法關(guān)于人民主權(quán)原則時(shí)，也指出人民主權(quán)原則的根本意義，就在于明確了這樣一個(gè)事實(shí)，即“人民是一切事務(wù)的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民?！?〔1 〕我國(guó)《憲法》第2條也明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”就這個(gè)意義而言，人民才是憲法意義上的權(quán)力主體，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)由人民來(lái)行使。但如果這一說(shuō)法成立的話，通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力來(lái)保障公民的權(quán)利和自由又會(huì)成為一個(gè)悖論：人民究竟是權(quán)力的擁有者還是權(quán)利的擁有者？如果是權(quán)力的擁有者，那么限制國(guó)家權(quán)力的實(shí)質(zhì)豈不是變成了限制人民的權(quán)力？如果是權(quán)利的擁有者，那么又如何理解我國(guó)憲法關(guān)于“一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定？如果人民既是權(quán)力的擁有者，又是權(quán)利的擁有者，那么通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力來(lái)保障公民的權(quán)利和自由，那么憲法的目的豈不就成了人民自己限制自己、自己保障自己，這還要憲法有何用？〔2 〕

之所以出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，關(guān)鍵還是在于理論上沒(méi)有闡明憲法上的權(quán)力的本質(zhì)。我國(guó)憲法學(xué)界在談到權(quán)力問(wèn)題時(shí)，經(jīng)常使用諸如“人民主權(quán)”、“憲法權(quán)力”、“公共權(quán)力”以及“國(guó)家權(quán)力”等諸多概念，但對(duì)于“人民權(quán)力”的問(wèn)題并沒(méi)有一個(gè)達(dá)成共識(shí)的觀點(diǎn)，甚至在很多情況下是刻意回避了這個(gè)問(wèn)題。由于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的不清晰，導(dǎo)致了實(shí)踐中許多問(wèn)題由此而產(chǎn)生，最為明顯的就是對(duì)立法提起違憲審查的正當(dāng)性問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”在我國(guó)，省級(jí)以上的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)。如果行使人民權(quán)力的立法機(jī)關(guān)所制定的法律侵害了公民權(quán)利，能否尋求救濟(jì)，又如何尋求救濟(jì)呢？這顯然是無(wú)法通過(guò)教科書(shū)式的公式來(lái)回答的，但卻又是必須回答的問(wèn)題。根據(jù)盧梭關(guān)于人民主權(quán)的觀點(diǎn)，主權(quán)屬于人民整體，主權(quán)者通過(guò)全體公民的參與而行動(dòng)，每一個(gè)公民通過(guò)參與主權(quán)行為而行使公民權(quán)利。按照這一邏輯，權(quán)力作為權(quán)利的產(chǎn)物，它的正當(dāng)性來(lái)源于權(quán)利，主要是來(lái)自于權(quán)利擁有者的授權(quán)。憲法作為主權(quán)者所制定的規(guī)范，它體現(xiàn)了主權(quán)者的意志。憲法承擔(dān)的規(guī)范功能體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是憲法是人民的總契約；二是憲法是人民的授權(quán)委托書(shū)。作為人民的總契約，憲法確立了公民的憲法權(quán)利，這些憲法權(quán)利是人民之間“合意”的產(chǎn)物，它們的存在不受任何國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉，也不得予以剝奪。憲法權(quán)利是主權(quán)者賦予每一個(gè)個(gè)體用以體現(xiàn)主權(quán)者的意志，用來(lái)對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的法律武器。作為人民的授權(quán)委托書(shū)，憲法是主權(quán)者通過(guò)憲法規(guī)范的形式將自己的一部分主權(quán)權(quán)能的內(nèi)容賦予特定的國(guó)家機(jī)關(guān)行使，從而形成了國(guó)家權(quán)力。但是，作為被授權(quán)者，國(guó)家機(jī)關(guān)不是國(guó)家權(quán)力的所有者，國(guó)家權(quán)力的所有者是主權(quán)者，行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)只不過(guò)是國(guó)家權(quán)力的行使者。〔3 〕但這里又出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題：憲法所規(guī)范或者限制的到底是國(guó)家權(quán)力，還是國(guó)家權(quán)力的行使者？

其實(shí)，造成問(wèn)題的關(guān)鍵原因，是人們?cè)谟懻摍?quán)力問(wèn)題時(shí)，忽視權(quán)力內(nèi)在的兩種屬性——主權(quán)力與屬權(quán)力。主權(quán)力是支配權(quán)力的權(quán)力，屬權(quán)力則是受主權(quán)力支配的權(quán)力。在這方面，孫中山關(guān)于權(quán)能分治的理論，可以給我們提供有益的參考和借鑒。按照孫中山的權(quán)能分治理論，政治權(quán)力分為兩種，即政權(quán)與治權(quán)，“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫政權(quán)，政權(quán)可以說(shuō)是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán)，治權(quán)就可以說(shuō)是政府權(quán)。所以政治之中，包含有兩個(gè)力量，一個(gè)是政權(quán)，一個(gè)是治權(quán)。這兩個(gè)力量，一個(gè)是管理政府的力量，一個(gè)是政府自身的力量。” 〔4 〕孫中山認(rèn)為，要把中國(guó)改造成新國(guó)家，必須把政權(quán)與治權(quán)分離，將政權(quán)“完全交到人民手里，要人民有充分的政權(quán)，可以直接去管理國(guó)事”，而將治權(quán)“完全交到政府的機(jī)關(guān)之內(nèi)，要政府有很大的力量，治理全國(guó)事務(wù)”，并且用政權(quán)去約束治權(quán)，只要“人民有了充分的政權(quán)，管理政府的方法很完全，便不怕政府的力量太大，不能夠管理”?！? 〕因此，建設(shè)一個(gè)“全民政治”國(guó)家的最好辦法，就是將政權(quán)與治權(quán)分開(kāi)，用政權(quán)來(lái)約束治權(quán)。

權(quán)能分治的核心，在于維護(hù)直接民權(quán)，即憲法必須規(guī)定和保障人民直接管理國(guó)家的權(quán)力。孫中山在總結(jié)了西方憲政制度的經(jīng)驗(yàn)后指出，要使人民有權(quán)，就必須在憲法中規(guī)定人民的選舉權(quán)之外，還要有罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)?！叭嗣裼辛诉@四個(gè)權(quán)，才算是充分的民權(quán)；能夠?qū)嵭羞@四個(gè)權(quán)，才算是徹底的直接民權(quán)。從前沒(méi)有充分民權(quán)的時(shí)候，人民選舉了官吏議員之后，便不能夠再問(wèn)，這種民權(quán)，是間接民權(quán)。間接民權(quán)，就是代議政體，用代議士去管理政府，人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠?qū)嵭羞@四個(gè)民權(quán)，才叫做全民政治?！?〔6 〕因此，主張人民有選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷免權(quán)這四權(quán)，亦即直接民權(quán)的中心思想，就是使人民有完全的管理國(guó)家的權(quán)力和制約政府的能力。孫中山認(rèn)為，現(xiàn)在講民權(quán)的國(guó)家，“最怕的是得到一個(gè)萬(wàn)能政府，人民沒(méi)有辦法去節(jié)制它；最好的是得到一個(gè)萬(wàn)能政府，完全歸人民使用?！谝徽f(shuō)是人民怕不能管理的萬(wàn)能政府，第二說(shuō)是為人民謀幸福的萬(wàn)能政府”?！? 〕而要將“第一說(shuō)”的萬(wàn)能政府變成“第二說(shuō)”的萬(wàn)能政府，最好的辦法就是通過(guò)權(quán)能分治，肯定直接民權(quán)，將政府權(quán)力置于人民權(quán)力的控制和制約之下?！? 〕

孫中山所說(shuō)的政權(quán)，筆者認(rèn)為就是指由人民掌握的主權(quán)力；而他所說(shuō)的治權(quán)，就是由政府來(lái)行使的屬權(quán)力。在國(guó)家權(quán)力的關(guān)系中，主權(quán)力表現(xiàn)為一種政權(quán)，而屬權(quán)力表現(xiàn)為一種治權(quán)；政權(quán)由人民來(lái)掌握，治權(quán)則由政府來(lái)行使。在憲法關(guān)系中，主權(quán)力具體表現(xiàn)為公民的權(quán)利，它由兩部分構(gòu)成，一部分是支配屬權(quán)力的權(quán)利，包括選舉、罷免、監(jiān)督等各種政治權(quán)利；另一部分是排斥屬權(quán)力干預(yù)的權(quán)利，包括各種自由等私權(quán)利?！爸腥A人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的實(shí)質(zhì)，是由人民掌握國(guó)家政權(quán)，由政府來(lái)行使治權(quán)，并通過(guò)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。人民主權(quán)原則作為憲法的一項(xiàng)基本原則的核心內(nèi)容，也就在于明確了國(guó)家主權(quán)屬于人民，政府的權(quán)力來(lái)自于人民。因此，政府的建立應(yīng)該經(jīng)人民的同意，政府的權(quán)力應(yīng)受人民的監(jiān)督。人民通過(guò)制憲行為，確立民主的程序和民主的制度去監(jiān)督、控制國(guó)家權(quán)力的行使，協(xié)調(diào)公民權(quán)利、國(guó)家權(quán)力和社會(huì)利益三者之間的關(guān)系，從而引導(dǎo)國(guó)家政治民主化的發(fā)展方向。

二、人民與公民

人民與公民是我國(guó)憲法中的兩個(gè)最常用的概念。在我國(guó)憲法文本中，“公民”一詞共出現(xiàn)50次，其中“序言”部分未出現(xiàn)，第一章“總綱”部分出現(xiàn)3次，都是關(guān)于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)；第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分出現(xiàn)41次；第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)5次。而“人民”一詞共出現(xiàn)了354次，其中“序言”部分出現(xiàn)25次；第一章“總綱”部分出現(xiàn)44次；第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分出現(xiàn)28次；第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)253次；第四章“國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都”出現(xiàn)4次。從“人民”一詞的使用來(lái)看，主要有以下幾方面的意義：一是作為國(guó)名（中華人民共和國(guó)）和國(guó)家機(jī)構(gòu)名稱(chēng)（人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院）使用，這在“人民”一詞的使用中占絕大多數(shù)；二是作為特定的政治概念，如“中國(guó)人民”、“各族人民”等；三是作為集合概念使用的，一般可以理解為全體公民的總稱(chēng)，如憲法第47條：“國(guó)家對(duì)于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助?！?/p>

本來(lái)在一般意義上，人民是作為公民的整體、公民是作為人民的個(gè)體使用的，兩者的區(qū)別也僅在于此。但在我國(guó)語(yǔ)境中，兩者的差別又是非常復(fù)雜的。關(guān)于公民與人民的區(qū)別，“百度知道”有一個(gè)比較通俗的說(shuō)明：第一，兩者的范疇不同：公民是與外國(guó)人相對(duì)應(yīng)的法律概念，人民在不同歷史時(shí)期有不同內(nèi)容?，F(xiàn)階段，人民是指全體社會(huì)主義勞動(dòng)者，擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者。第二，兩者的范圍不同：我國(guó)公民范圍比人民范圍更廣一些。第三，兩者的后果不同：公民中的人民，享有憲法和法律規(guī)定的一切公民權(quán)利并履行全部義務(wù)。公民中的敵人則不能享有全部權(quán)利，也不能履行某些義務(wù)。第四，兩者所指概念不同：公民一般表示個(gè)體的概念，是非集合概念，是具體的概念，可以落實(shí)到某個(gè)人的身上；人民所表達(dá)的是群體的概念，是集合概念。人民作為一個(gè)集合概念，則無(wú)以指向任何一個(gè)人。公民是指取得某國(guó)國(guó)籍，并根據(jù)該國(guó)法律規(guī)定享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。人民是指以勞動(dòng)群眾為主體的社會(huì)基本成員。此外，公民是一個(gè)法律概念，凡具有我國(guó)國(guó)籍的人都是我國(guó)的公民；人民是一個(gè)政治概念，它相對(duì)敵人而言，凡擁護(hù)社會(huì)主義，擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的階級(jí)、階層和社會(huì)集團(tuán)，都是人民的范圍，是以階級(jí)內(nèi)容劃分的?！? 〕

在我國(guó)的憲法文本中，人民不僅作為一個(gè)集合概念使用，而且往往是一個(gè)與敵人相對(duì)應(yīng)的政治概念，并且是按照不同歷史時(shí)期的主要矛盾為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的。在不同歷史時(shí)期，人民的范圍是不同的。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，人民的范圍包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者等四個(gè)方面。在范圍上并沒(méi)有涵蓋國(guó)家的全體成員——公民；而公民雖然作為憲法上的權(quán)利和義務(wù)的主體，但又并不是所有公民都具備權(quán)利主體的資格，不屬于人民范疇的那部分公民，一般而言并不享有憲法上的政治權(quán)利，但他們又可以依法享有其他各項(xiàng)人身權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。但從我國(guó)憲法文本來(lái)看，在使用“人民”一詞的時(shí)候，這種差別又不是非常明顯的。在相當(dāng)多的場(chǎng)合，“人民”一詞又是作為公民的集合概念來(lái)使用的，并沒(méi)有明顯的與“敵人”對(duì)應(yīng)的政治涵義在內(nèi)。如我國(guó)《憲法》第14條：“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活?！钡?9條：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平?！边@里所指的人民，顯然是包括了全體公民在內(nèi)的。因此，在今天的政治環(huán)境下，從政治上來(lái)區(qū)分“人民”與“公民”的憲法概念實(shí)際上不僅沒(méi)有多大的意義，相反還會(huì)造成使用上和理解上的混亂。如憲法序言部分最后一個(gè)自然段規(guī)定的遵守憲法的義務(wù)主體是全國(guó)各族人民，這里的“人民”究竟是作為政治概念的還是作為法律概念的公民的集合體？

這種憲法語(yǔ)義上的不明，從某種意義上說(shuō)是違背了現(xiàn)代憲法所蘊(yùn)含的民主政治的精神。有論者就認(rèn)為：首先，雖然兩者都是抽象概念，但“人民”是一個(gè)集體名詞，任何一個(gè)單獨(dú)的個(gè)體都無(wú)法稱(chēng)為人民，而只是人民中（微不足道）的一分子，于是極有可能出現(xiàn)“人民缺位”的局面；相反，“公民”則可以具體化，其資格、權(quán)利和義務(wù)都是明確規(guī)定好的，有憲法和法律的切實(shí)保障；“人民”對(duì)應(yīng)的是一個(gè)整體，而“公民”可以具體落實(shí)到個(gè)體層面。其次，人民的概念具有強(qiáng)烈的感情和道義色彩，而公民的概念則是道德中性的，更為客觀。國(guó)家無(wú)權(quán)對(duì)其治下的任何人作出負(fù)面的道德判斷，國(guó)家對(duì)道德的干涉充其量只能是對(duì)道德高尚者進(jìn)行表彰，而不能對(duì)其所認(rèn)定的道德低下者進(jìn)行懲罰或者予以歧視，即便是對(duì)觸犯法律的人，也要保障其依法享有的權(quán)利，在法定的懲處之外不得有任何歧視，否則就很可能導(dǎo)致國(guó)家及其工作人員以“人民”或其他堂而皇之的名義壓制、剝奪一部分社會(huì)成員的合法權(quán)益。而公民的確認(rèn)則非常簡(jiǎn)單，只要符合法律規(guī)定的要件就行，是自動(dòng)認(rèn)定的，因而具有客觀性。更符合平等之精義。此外，“人民”是革命邏輯的產(chǎn)物，“公民”是憲政邏輯的結(jié)果。革命要證明自身的正當(dāng)性，就必須賦予人民以正義和至善的內(nèi)涵。而在憲政國(guó)家，國(guó)家必須對(duì)一切社會(huì)成員一視同仁，只有當(dāng)其違反法律時(shí)，才可以加以制裁?！?0 〕

公民作為一個(gè)憲法學(xué)意義上的概念，實(shí)際上反映了現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于個(gè)人與個(gè)人以及個(gè)人與共同體（國(guó)家）之間的一種特定關(guān)系和身份的法律上的描述。公民概念揭示了國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系，意味著人與人之間的平等性。更為重要的是，公民概念揭示了憲法學(xué)意義上公民身份的基本內(nèi)涵，公民概念意味著公民個(gè)體的獨(dú)立地位，反映了公民與國(guó)家之間的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系，以及公民相互之間的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系。這些內(nèi)容所表達(dá)的意義，不僅是“人民”一詞無(wú)法表述的，而且更不是具有濃厚的政治色彩的“人民”一詞所能夠包含或替代的。因此，在憲法文本中，應(yīng)當(dāng)正確使用“人民”與“公民”的概念，明確公民作為特定、由國(guó)家憲法予以確認(rèn)并保障的國(guó)家成員的身份，突出“公民”概念所蘊(yùn)含的人與人之間的平等性，揭示“公民”概念所蘊(yùn)含的公民個(gè)體的獨(dú)立地位、公民概念所反映的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系，可以更好地在憲法層面構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

所以，從強(qiáng)化公民意識(shí)的立場(chǎng)出發(fā)，在憲法文本及理論研究中應(yīng)當(dāng)?shù)嗣竦恼紊?，?qiáng)化與“公民”概念的聯(lián)系，突出“公民”作為一個(gè)憲法學(xué)意義上的概念，充分認(rèn)識(shí)“公民”這一概念普遍適用于全體社會(huì)成員，反映了人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，是人類(lèi)文明程度提高的重要體現(xiàn)。

三、民主與憲政

民主已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)的時(shí)代潮流和政治體制改革的目標(biāo)，憲法是民主政治的制度化與法律化的體現(xiàn)。我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)體是人民民主專(zhuān)政。我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織活動(dòng)原則是民主集中制，民主同樣是我國(guó)憲法發(fā)展和追求的基本目標(biāo)。憲法無(wú)論在形式上還是在實(shí)質(zhì)上，都是與民主政治密切聯(lián)系的。憲法實(shí)際上表達(dá)了統(tǒng)治階級(jí)對(duì)于國(guó)家和社會(huì)生活各方面進(jìn)行民主管理的愿望、原則和途徑，反映了通過(guò)對(duì)這些愿望、原則和途徑的貫徹落實(shí)所要實(shí)現(xiàn)的目的。也就是說(shuō)，憲法是以民主精神為指導(dǎo)，以民主事實(shí)為基礎(chǔ)，集中表現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)建立民主制國(guó)家的意志和利益。也正是基于這一點(diǎn)，有學(xué)者將憲法是實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的基本形式作為憲法的特征之一?！?1 〕

然而，在什么是民主、如何看待民主、我們應(yīng)當(dāng)建立什么樣的憲法意義上的民主制度問(wèn)題上，人們的看法卻并不完全一致。有學(xué)者就認(rèn)為：有產(chǎn)階級(jí)一直對(duì)民主十分?jǐn)骋?，生怕民眾一旦有了參與政治的權(quán)利，他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)會(huì)受到侵害。因此，他們?cè)诿裰髑懊嫣砑恿酥T如“代議”、“自由”、“多元”和“憲政”等等的修飾詞，閹割了民主的真髓，把民主從難以駕馭的烈馬變成了溫順的小羊。以憲政民主（Constitutional democracy）為例，憲政的本來(lái)含意是用憲法來(lái)制約國(guó)家的權(quán)力，不管這個(gè)權(quán)力是由封建帝王行使，還是由民主政府行使。18世紀(jì)末和19世紀(jì)初立憲運(yùn)動(dòng)興起很重要的一個(gè)原因是有產(chǎn)者希望保證貢斯當(dāng)所說(shuō)的“現(xiàn)代自由”（或伯林所說(shuō)的“消極自由”）不被民主大潮吞噬。貢斯當(dāng)本人很清楚自己的目的，即要用所謂“自由”為民主設(shè)置障礙，最終“馴服”民主。憲政便是制伏民主烈馬的韁繩，它用憲法禁止條款確認(rèn)某些個(gè)人權(quán)利將不服從多數(shù)人的意志，以此限制民主權(quán)利行使的范圍。當(dāng)然，對(duì)有產(chǎn)者而言，最重要的個(gè)人權(quán)利是財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，必須對(duì)私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行整體上的保護(hù)，包括在憲法中特別列舉私人產(chǎn)權(quán)，在它周?chē)Q起一道警戒線，不允許任何人染指。很清楚，憲政主義在本質(zhì)上是反民主的。因此，中國(guó)是要在社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上建設(shè)民主，它應(yīng)是以最廣大勞動(dòng)人民利益為出發(fā)點(diǎn)的民主，是廣泛參與的民主；完全不必向有產(chǎn)者作出巨大讓步，而對(duì)民主大打折扣。如果認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，盲目采用西方舶來(lái)的那些對(duì)民主的修飾，最后的結(jié)果只能是南轅北轍。〔12 〕

雖然這種觀點(diǎn)的結(jié)論我們并不認(rèn)同，但其中談到的民主與憲政的關(guān)系，倒是道出了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。近代民主作為一種國(guó)家制度，是在資產(chǎn)階級(jí)革命過(guò)程中形成并逐步確立的。憲法的內(nèi)容，也都是有關(guān)民主國(guó)家所應(yīng)當(dāng)并且必須遵循的一系列民主原則，如自由平等、普選制、分權(quán)制衡、代議制以及法治原則等。社會(huì)主義國(guó)家同樣也不例外。所謂憲政，從某種意義上說(shuō)，就是民主政治的同義詞。憲政與民主是密切聯(lián)系的，是對(duì)民主事實(shí)的確認(rèn)和對(duì)民主政治的制度保障，沒(méi)有民主的事實(shí)，是不可能有真正意義上的憲政。同時(shí)，憲政又是以民主政治為核心的，民主、自由、法治都是憲政的基本要素。離開(kāi)了民主，也就談不上什么憲政。但是，民主并不等于民主政治，更不等于憲政。在民主和憲政理論中，民主和憲政不僅是、而且應(yīng)當(dāng)是被嚴(yán)格加以區(qū)分的。

民主強(qiáng)調(diào)的是公民的政治參與程度。民主理論是建立在這樣一種觀念之上，即人應(yīng)當(dāng)受到尊重，必須享有較大程度的自治和對(duì)政治生活的廣泛參與。在現(xiàn)代國(guó)家，公民的政治參與的形式，除了完全的自治和直接的參政外（事實(shí)上，由于各種客觀條件的限制，這種直接民主的形式只能是在有限的地域和范圍內(nèi)行使），更普遍的是間接民主的形式，即通過(guò)將權(quán)力授予或委托給自由選舉出來(lái)的代表來(lái)行使。于是，定期的、普遍的、自由的、平等的選舉，以及為實(shí)現(xiàn)這種選舉所必須的政治交往、結(jié)社和表達(dá)自由便成為民主的最高法則。為了保障公民的政治參與，憲法中對(duì)公民政治參與的各項(xiàng)民主權(quán)利，如選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論自由、結(jié)社自由等作了明確規(guī)定?？梢哉f(shuō)，民主構(gòu)成了憲法公民權(quán)利的基本內(nèi)容，憲法則是民主的制度保障和法律保障。

憲政注重的是如何通過(guò)對(duì)權(quán)力的限制來(lái)達(dá)到保障公民個(gè)人權(quán)利的目的，認(rèn)為不論什么人掌握國(guó)家權(quán)力，都要受制于公民的憲法權(quán)利。對(duì)于一個(gè)政府，憲政所關(guān)心的不是它能做什么，而是它不能做什么。民主規(guī)定誰(shuí)擁有并掌握國(guó)家權(quán)力，憲政則規(guī)定的是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的方式。憲政的基本價(jià)值目標(biāo)是個(gè)人自由和法律秩序，這一目標(biāo)是通過(guò)憲法對(duì)公民權(quán)利的保障和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的限制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。它關(guān)注于最大限度地“保護(hù)社會(huì)成員彼此不受侵害……同時(shí)將政府侵害其公民的機(jī)會(huì)降至最小程度”，它的目標(biāo)就是“避免暴政”，正如麥基爾韋恩所說(shuō)，憲政就是意味著“對(duì)政府施加合法的制約”。〔13 〕

雖然憲政與民主并不是一回事，但從理論上說(shuō)，兩者之間的關(guān)系是顯而易見(jiàn)的。從廣義上說(shuō)，純粹的民主不一定是憲政的民主，但完善的憲政必定是民主的憲政。憲政理論試圖通過(guò)降低政治的地位和限制政治權(quán)力來(lái)減少和防范其侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利與尊嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)；民主理論則試圖通過(guò)直接或者間接地促進(jìn)政治程序中的參與來(lái)限制這種風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，一個(gè)理想的社會(huì)只存有民主不行，只存有憲政也不行。在沒(méi)有憲政制度化限制的地方，人民的政府很可能墮落成為一小部分人的甚至是獨(dú)裁的政府；而缺少民主的憲政同樣存在著危險(xiǎn)：由于憲政過(guò)于關(guān)注對(duì)國(guó)家及政府權(quán)力的控制，這容易使政府成為無(wú)能的傀儡。而解決問(wèn)題的辦法之一，就在于將民主理論與憲政主義結(jié)合起來(lái)，建立憲政民主制。這種憲政民主制的內(nèi)容是通過(guò)國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部分工和制約，來(lái)實(shí)現(xiàn)人民意志和公民權(quán)利的實(shí)施。它包括了對(duì)公民權(quán)利的保障、對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制和對(duì)代議制民主的發(fā)展。這種政制一方面給人民提供了廣泛的政治參與、公平的政治交流和結(jié)合、定期的自由選舉的機(jī)會(huì)，另一方面又對(duì)政府設(shè)置了規(guī)范化、制度化的限制。〔14 〕

四、專(zhuān)政與憲政

我國(guó)《憲法》第1條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。”這也被認(rèn)為是憲法文本關(guān)于我國(guó)國(guó)體的規(guī)范表述。如何看待“人民民主專(zhuān)政”的實(shí)質(zhì)，它與我們今天憲法學(xué)界呼吁和倡導(dǎo)的“社會(huì)主義憲政”的關(guān)系是什么？這些問(wèn)題是憲法與憲政理論研究中必須予以回答的問(wèn)題。

（一）關(guān)于專(zhuān)政問(wèn)題

我們過(guò)去在闡述人民民主專(zhuān)政的實(shí)質(zhì)時(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了它的階級(jí)屬性，而忽視了其他方面的屬性。憲法學(xué)教材一般都是從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、階級(jí)基礎(chǔ)、國(guó)家職能以及歷史使命等方面，闡述了人民民主專(zhuān)政與無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政之間的關(guān)聯(lián)性，并從階級(jí)結(jié)構(gòu)、歷史特點(diǎn)等方面分析人民民主專(zhuān)政的發(fā)展。就特定的歷史環(huán)境而言，這種研究思路是符合時(shí)代特點(diǎn)的，但并不能因此而證明它是正確的。因?yàn)閺奈覈?guó)人民民主專(zhuān)政的構(gòu)成來(lái)看，除了它的階級(jí)屬性外，還有兩個(gè)基本的屬性，一個(gè)是其政治屬性方面的，即人民民主；另一個(gè)是其社會(huì)屬性方面的，即社會(huì)主義。

首先，關(guān)于人民民主的屬性。憲法是國(guó)家的根本大法，是民主政治的制度化與法律化。中國(guó)共產(chǎn)黨在民主建國(guó)的過(guò)程中，基于自身的政治目標(biāo)，以馬克思主義憲法觀為指導(dǎo)，建立了以人民民主為價(jià)值目標(biāo)和追求的民主共和國(guó)。作為新中國(guó)臨時(shí)憲法《共同綱領(lǐng)》中，就明確“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國(guó)建國(guó)的政治基礎(chǔ)”，并根據(jù)這一政治基礎(chǔ)，確立“中華人民共和國(guó)為新民主主義即人民民主主義國(guó)家，實(shí)行以工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國(guó)內(nèi)各民族的人民民主專(zhuān)政”；“中國(guó)人民民主專(zhuān)政是中國(guó)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及其他愛(ài)國(guó)民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)”。1954年憲法進(jìn)一步明確了“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家”；明確了“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！爆F(xiàn)行憲法關(guān)于我國(guó)國(guó)家性質(zhì)的規(guī)定，進(jìn)一步明確了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和工農(nóng)聯(lián)盟是我國(guó)人民民主的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。以人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，能夠便利人民行使自己的權(quán)力，便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過(guò)這樣的政治組織參加國(guó)家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。同時(shí)，憲法對(duì)中華人民共和國(guó)公民的各項(xiàng)民主權(quán)利也作了具體規(guī)定，充分體現(xiàn)和反映了我國(guó)國(guó)家制度和政治制度的實(shí)質(zhì)——人民民主。

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)。我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)等各種事業(yè)，都是由人民通過(guò)各種途徑和形式進(jìn)行管理的，并且通過(guò)特定的法律、制度、規(guī)章來(lái)確定人民的民主權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)的路徑、方式，使人民的民主權(quán)利落到實(shí)處。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》序言指出，國(guó)家的根本任務(wù)之一就是要“發(fā)展社會(huì)主義民主”，以國(guó)家根本大法的形式，把人民民主原則建立在符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)和國(guó)情的基礎(chǔ)上，為中國(guó)民主憲政的發(fā)展確定了一種適合中國(guó)特點(diǎn)的根本制度、基本組織形式和民主秩序，從而為充分發(fā)揮人民群眾參與管理國(guó)家政治事務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，提供了一條切實(shí)可行的途徑。

其次，關(guān)于社會(huì)主義的屬性。社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本制度。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第1條明確規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！?993年《憲法修正案》第3條在憲法序言部分增加規(guī)定：“我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是，根據(jù)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的理論，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！?999年《憲法修正案》第12條修改為“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是，沿著建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！?004年《憲法修正案》第18條進(jìn)一步修改為“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是，沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！比螌?duì)同一條文的文字修改，反映了對(duì)社會(huì)主義發(fā)展道路認(rèn)識(shí)的不斷深化，明確了我國(guó)目前的發(fā)展階段是社會(huì)主義初級(jí)階段，特點(diǎn)是中國(guó)特色社會(huì)主義。

社會(huì)主義本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，最終達(dá)到共同富裕。中國(guó)特色社會(huì)主義制度基本特點(diǎn)就在于五個(gè)“有利于”，即有利于保持黨和國(guó)家的活力，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；有利于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展；有利于維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)全民共同富裕；有利于集中力量辦大事，有效應(yīng)對(duì)前進(jìn)道路中風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；有利于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一。根本目標(biāo)，就是建立一個(gè)有活力、能發(fā)展、有公正、抗風(fēng)險(xiǎn)，又團(tuán)結(jié)和諧的社會(huì)制度。

由于中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)已經(jīng)充分體現(xiàn)了它的階級(jí)屬性，因此，人民民主專(zhuān)政的性質(zhì)在今天來(lái)看，應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在人民民主和社會(huì)主義兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面也是我國(guó)國(guó)家的基本職能所在。

（二）關(guān)于憲政問(wèn)題

從我國(guó)憲法語(yǔ)境來(lái)看，憲政與專(zhuān)政并不是對(duì)立的，而是相互包容并且在一定時(shí)期使用的概念或者術(shù)語(yǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期，就提出并形成了以新民主主義憲政為核心的人民民主憲政的理論，它具有豐富的內(nèi)涵，不僅構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義憲政的理論基礎(chǔ)和理論淵源，而且一些概念、基本原則與基本精神被中國(guó)特色社會(huì)主義憲政理論所繼承和沿襲，構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義憲政理論的主要組成部分。人民民主憲政理論是由民主政治的憲法觀與憲政觀、以人民民主專(zhuān)政理論為載體的國(guó)體觀、以人民代表大會(huì)制度為載體的政體觀、保障與實(shí)現(xiàn)人民自由的權(quán)利觀以及堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的政黨觀所構(gòu)成，它揭示了中國(guó)民主憲政發(fā)展的基本要求、基本內(nèi)容與基本路徑，對(duì)新民主主義革命時(shí)期的民主憲政運(yùn)動(dòng)發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)也奠定了中國(guó)特色社會(huì)主義憲政的理論基礎(chǔ)。人民民主專(zhuān)政不僅是人民民主憲政理論的重要內(nèi)涵，同樣也是社會(huì)主義憲政理論的重要內(nèi)容。

憲政不是西方資產(chǎn)階級(jí)的專(zhuān)利。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治的不斷進(jìn)步，憲政的概念也重新被社會(huì)所接受，并不斷受到各方面的重視。當(dāng)代中國(guó)政治體制改革發(fā)展所面臨的問(wèn)題，從根本上說(shuō)都與憲政建設(shè)有關(guān)。要建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治和政治文明，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到憲政對(duì)于社會(huì)主義民主的促進(jìn)和保障作用，認(rèn)同憲政的基本價(jià)值。依法治國(guó)的核心與實(shí)質(zhì)是依憲治國(guó)。法治的實(shí)現(xiàn)，首先要有符合憲政精神和憲政價(jià)值取向的憲法。中共十六大報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，在堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度方面明確提出，要“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”，〔15 〕集中體現(xiàn)了以民主法治為核心的憲政目標(biāo)；中共十七大報(bào)告提出的科學(xué)發(fā)展觀，把保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義放在核心地位，同樣也是豐富了以民主法治為核心的憲政價(jià)值觀，并且在憲政價(jià)值觀中融入了“和諧”的內(nèi)涵，對(duì)社會(huì)主義民主憲政建設(shè)的內(nèi)容和路徑方面提出了明確、具體的要求。對(duì)于中國(guó)有無(wú)憲政的問(wèn)題，我們可以給出肯定的答案了。雖然我國(guó)的憲政體制還不健全、憲政制度還不完善，但無(wú)疑已經(jīng)有了憲政的基本框架或雛形，因此我們應(yīng)當(dāng)理直氣壯地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義憲政建設(shè)。