城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下農(nóng)民工市民化路徑研究

趙卿

摘要：結(jié)合當(dāng)前“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的現(xiàn)實(shí)背景，本文探討農(nóng)民工的出路和路徑問(wèn)題。首先，本文初步設(shè)計(jì)了解決農(nóng)民工市民化這一戰(zhàn)略問(wèn)題的目標(biāo)；其次，本文也對(duì)推進(jìn)農(nóng)民工市民化的障礙進(jìn)行了分析；最后，本文提出，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要從農(nóng)村退出、城市進(jìn)入以及城市融合這三個(gè)環(huán)節(jié)著手。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)民工；市民化

自2004年起，中央連續(xù)發(fā)了七個(gè)一號(hào)文件，著手解決多年累積的“三農(nóng)”問(wèn)題。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”首次在2010年中央一號(hào)文件的標(biāo)題中出現(xiàn)，是今年一號(hào)文件的最大亮點(diǎn)，是以科學(xué)發(fā)展觀解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大突破。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)村面貌有了較大程度的改善，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕了，種糧積極性提高了，農(nóng)民收人增長(zhǎng)幅度也提高了。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的任務(wù)仍然十分艱巨，其中一個(gè)重要的影響因素就是農(nóng)民工問(wèn)題。

農(nóng)民工作為連接城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的重要主體，既是城市發(fā)展的有生力量，也是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的重要主體。從某種意義上說(shuō)，農(nóng)民工是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的重要橋梁。因此，在推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌事業(yè)進(jìn)程的宏觀背景下分析和研究農(nóng)民工市民化問(wèn)題是順理成章的，一方面，通過(guò)農(nóng)民工市民化，減少農(nóng)民的數(shù)量，從而加快我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；另一方面，通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌事業(yè)進(jìn)程，讓已經(jīng)具備轉(zhuǎn)化條件的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，以保障農(nóng)民工的生存和發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。這對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的選擇與戰(zhàn)略思路，“三農(nóng)”問(wèn)題，城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題以及與農(nóng)民工相關(guān)的一系列社會(huì)問(wèn)題的解決，也具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)民工市民化的目標(biāo)

農(nóng)民工市民化的目標(biāo)是其市民化戰(zhàn)略的基本內(nèi)容，它所表明的是農(nóng)民工市民化過(guò)程中要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。正確的目標(biāo)設(shè)計(jì)是農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略制定的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)，是戰(zhàn)略實(shí)施的指導(dǎo)原則，是戰(zhàn)略控制的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，制定農(nóng)民工市民化的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是農(nóng)民工市民化路徑選擇的前提和關(guān)鍵。

農(nóng)民工市民化是農(nóng)民工職業(yè)轉(zhuǎn)化、地域轉(zhuǎn)移、身份轉(zhuǎn)變與農(nóng)民工的行為方式轉(zhuǎn)變和新市民價(jià)值觀的形成等“多位一體”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

1、職業(yè)轉(zhuǎn)化。包括行業(yè)轉(zhuǎn)移和工種轉(zhuǎn)移，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)流動(dòng)和地位提升，并融入城市社會(huì)的關(guān)鍵。不同行業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，或同一行業(yè)不同工種的轉(zhuǎn)換，提升了農(nóng)民工職業(yè)轉(zhuǎn)換能力，提升了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位，為進(jìn)入城市并融合城市奠定基礎(chǔ)。

2、地域轉(zhuǎn)移。主要指農(nóng)民工生活和居住場(chǎng)所由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)。地域轉(zhuǎn)移，要求農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定的就業(yè)和收入，有固定的居住場(chǎng)所，能夠安居樂(lè)業(yè)，能夠真正享受城市化和現(xiàn)代化所帶來(lái)的文明成果，生活質(zhì)量得到提高。這是其市民化的基本條件和顯性目標(biāo)。

3、身份轉(zhuǎn)變。即農(nóng)民工從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨冢瑥亩谏矸萆汐@得作為城市居民相同的合法身份和社會(huì)權(quán)利的過(guò)程，如居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)與社會(huì)保障權(quán)等。其最明顯的標(biāo)志就是農(nóng)民工能夠獲得所在城市的城市戶口，擁有城市公民所享有的市民資格和相關(guān)權(quán)益，并依此身份分享城市公共福利，成為真正意義上的市民。

4、價(jià)值觀念和行為方式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民工市民化過(guò)程中農(nóng)民工的生活觀念、行為方式無(wú)疑要受到所遷居城市現(xiàn)代文化的影響，打破傳統(tǒng)的以血緣或地緣為紐帶、以信任為基礎(chǔ)、人際關(guān)系簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)習(xí)俗和行為規(guī)則，取而代之的是以一套相應(yīng)的法律規(guī)范和人文觀念為其社會(huì)體系和價(jià)值系統(tǒng)，從而真正實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)的農(nóng)民向現(xiàn)代城市社會(huì)的市民的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變將構(gòu)成農(nóng)民工市民化的最高評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，因而也將成為農(nóng)民工市民化的終極目標(biāo)。

以上四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變是相互關(guān)系的，它們共同作用的結(jié)果，使農(nóng)民工在市民化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了人的現(xiàn)代化。

二、農(nóng)民工市民化的障礙

農(nóng)民工市民化面臨的障礙來(lái)自許多方面，主要的因素包括如下四個(gè)。

（一）認(rèn)識(shí)障礙

由于歷史原因形成的對(duì)農(nóng)民看法的不客觀性以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元戶籍制度安排所確定的農(nóng)民與市民的身份區(qū)別，造成了市民（包括一部分城市決策者和執(zhí)法者）對(duì)農(nóng)民工觀念上根深蒂固的偏見(jiàn)和行為上狹隘偏激的歧視。在城市就業(yè)壓力較大的情況下，市民們認(rèn)為農(nóng)民工搶了他們的“飯碗”而強(qiáng)化了他們對(duì)農(nóng)民工的不滿情緒。農(nóng)民工自身素質(zhì)的局限性在一些城市人心目中成了各種城市社會(huì)問(wèn)題如較高失業(yè)率、較高犯罪率和環(huán)境臟亂差等的萬(wàn)惡之源。市民對(duì)農(nóng)民工的偏見(jiàn)，不可避免地會(huì)影響政府決策者做出不利于農(nóng)民工的城市排斥決策。

（二）政策障礙

應(yīng)該說(shuō)近年來(lái)中央政府出臺(tái)的一系列政策在總體上是有利于農(nóng)民工市民化工作和生活的。但是，由于我國(guó)實(shí)行的是分級(jí)管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)、社會(huì)保障等方面承擔(dān)不同的責(zé)任，地方政府在制定和出臺(tái)某種政策時(shí)，處于代表城市市民本位利益（如市民充分就業(yè)）的考慮，在對(duì)待市民化乃至農(nóng)民市民化問(wèn)題上，排斥和抑制對(duì)于鼓勵(lì)和支持政策。在政策制度的安排上，不把農(nóng)民工與市民同等對(duì)待，而是采取重堵輕疏、重管理輕服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)益、重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排的政策，如對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)行一系列的證件登記和過(guò)程性收費(fèi)等。

（三）制度障礙

農(nóng)民工市民化的制度障礙突出表現(xiàn)在農(nóng)村強(qiáng)化的土地承包制度、城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力制度和以戶籍為基礎(chǔ)城市封閉的社會(huì)保障制度三個(gè)方面。一是農(nóng)民實(shí)行承包期限較長(zhǎng)的土地承包制度的著眼點(diǎn)是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，但缺乏流動(dòng)性和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，加上與之掛鉤的農(nóng)業(yè)稅賦負(fù)擔(dān)，致使農(nóng)民缺乏退出土地和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制，這是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力難以實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移的重要原因。二是城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度使得進(jìn)城農(nóng)民工只能通過(guò)次屬的勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找那些工作穩(wěn)定性差、收入低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、無(wú)福利、無(wú)保障、無(wú)晉升機(jī)會(huì)等市民看不上眼的邊緣性職業(yè)和崗位，他們因此難以進(jìn)入城市正規(guī)體制之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)與城市主流社會(huì)的融合。三是與二元戶籍制度對(duì)接的城市社會(huì)保障制度具有封閉性，沒(méi)有將事實(shí)上在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系之中，農(nóng)民工由于城市工作大多具有不穩(wěn)定性、臨時(shí)性和收入低的特點(diǎn)，他們只好依靠農(nóng)村的土地保障，難以割斷與承包土地的“臍帶”關(guān)系。

（四）素質(zhì)障礙

農(nóng)民工能否由“鄉(xiāng)下人”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹俺抢锶恕?，除了上述障礙外，還取決于農(nóng)民工自身的文化技術(shù)素質(zhì)和自我發(fā)展能力。目前城市農(nóng)民工雖然大多年富力強(qiáng)，具有一定的文化水平，一部分人甚至是農(nóng)村的精英，但他們總體上的文化技術(shù)水平和能力素質(zhì)不高，轉(zhuǎn)移能力弱，進(jìn)城就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低。這是農(nóng)民工市民化進(jìn)城緩慢的基本內(nèi)因。

三、農(nóng)民工市民化的路徑

（一）農(nóng)村退出環(huán)節(jié)

現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)制度不完善，缺乏對(duì)轉(zhuǎn)讓或放棄土地承包使用權(quán)者進(jìn)行合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某墒煲?guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不徹底，形成“兼業(yè)”經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的局面。因此，完善的耕地流轉(zhuǎn)制度與機(jī)制不僅有利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民增收，而且只有在這種情況下，離開(kāi)土地的農(nóng)民才能放心地轉(zhuǎn)出土地進(jìn)而安心地在城市務(wù)工經(jīng)商。不斷完善耕地流轉(zhuǎn)制度與機(jī)制，是推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城的必由之路。

（二）城市進(jìn)入環(huán)節(jié)

1、戶籍制度的轉(zhuǎn)型

戶籍制度轉(zhuǎn)型是指根據(jù)形勢(shì)需要，逐步取消附加在戶籍上面的不合理內(nèi)容，使戶籍制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及個(gè)人全面發(fā)展的作用。農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和充分就業(yè)，需要徹底解除城鄉(xiāng)分割的制度障礙，改革現(xiàn)行戶籍制度，使農(nóng)民工獲得與城市居民同樣的居民地位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民之間的遷徙權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的前提條件。按照國(guó)際慣例，建立全國(guó)統(tǒng)一的、以身份證管理和按居民固定居住地登記的戶口分類統(tǒng)計(jì)的一元戶籍制度，賦予全國(guó)公民以平等擇業(yè)和生活的權(quán)利。放寬農(nóng)村戶口向城鎮(zhèn)遷移的限制，以公民有住房和穩(wěn)定的收入為依據(jù)，促使農(nóng)民人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

2、城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度的變革

城市和農(nóng)村之間就業(yè)機(jī)會(huì)平等的前提條件是勞動(dòng)力的合理自由流動(dòng)和自由選擇，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，使勞動(dòng)力資源在部門之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間能夠自由合理地流動(dòng)，優(yōu)化配置勞動(dòng)力資源。一是政府轉(zhuǎn)變職能，培育、調(diào)控而不是限制、包辦勞動(dòng)者自由參與和企業(yè)自主決策的勞動(dòng)力市場(chǎng)上。規(guī)范政府部門的行政行為，防止對(duì)農(nóng)民工實(shí)行地區(qū)歧視性的不合理限制和收費(fèi)，減少農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)成本，降低進(jìn)城就業(yè)門檻，促進(jìn)勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)。二是履行勞動(dòng)合同制，主管部門衣依法對(duì)合同的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行審查鑒證，保護(hù)勞動(dòng)者和企業(yè)的合法權(quán)益。用工單位應(yīng)同外來(lái)勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，外來(lái)勞動(dòng)者的合法權(quán)益受到法律的保護(hù)。三是在工資報(bào)酬上，外來(lái)勞動(dòng)者要和本地職工同工同酬，不得克扣或拖延不發(fā)。與此同時(shí)，國(guó)家要建立就業(yè)公平監(jiān)督管理體制，懲處不公平或歧視性用工。

3、農(nóng)民工人力資本的投資與積累

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，低素質(zhì)的農(nóng)村富余勞動(dòng)力的“無(wú)限制供給”和相對(duì)高素質(zhì)的農(nóng)民工需求增長(zhǎng)之間的矛盾日益尖銳，而城鎮(zhèn)化進(jìn)城的加快無(wú)疑給農(nóng)民工人力資本的投資與積累提出了迫切要求。我們就要為農(nóng)民工設(shè)計(jì)滿足市場(chǎng)需求的教育培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)造合理的教育培訓(xùn)形式，籌集充足的農(nóng)民工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，切實(shí)構(gòu)建有效的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，并要為農(nóng)民工人力資本的投資與積累提供合理的配套服務(wù)工作，這包括開(kāi)展農(nóng)村富余勞動(dòng)力情況調(diào)查以建立農(nóng)村勞動(dòng)力資源庫(kù)、根據(jù)市場(chǎng)需求抓住熱點(diǎn)專業(yè)、建立農(nóng)民外出務(wù)工信息網(wǎng)點(diǎn)、合理引導(dǎo)和發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的優(yōu)勢(shì)特色技能等。

（三）城市融合環(huán)節(jié)

1、農(nóng)村工生存保障的社會(huì)化

目前農(nóng)民工的社會(huì)保障制度建設(shè)困難重重。要突破這些困難，就要建立與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度銜接的農(nóng)民工社會(huì)保障體系，首先在健康保障方面，我們要把農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)制度，要分類分層建立農(nóng)民工疾病保障制度；其次在失業(yè)保障方面，可以把土地作為農(nóng)民工的最后保障，有條件的地方可以把農(nóng)民納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度，城市也可以為失業(yè)農(nóng)民工提供一些幫助使其度過(guò)難關(guān)；最后在養(yǎng)老保障方面，要盡快建立農(nóng)民工要老保險(xiǎn)制度，設(shè)計(jì)合理、切實(shí)可行的包括參保范圍、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、農(nóng)民工與用人單位終止勞動(dòng)關(guān)系后養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支取以及農(nóng)民工與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系后重新就業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等內(nèi)容在內(nèi)的重要條目。

2、農(nóng)民工城市安居工程的構(gòu)建

農(nóng)民工城市安居工程的構(gòu)建是農(nóng)民工市民化在城市融入方面的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。目前，農(nóng)民工在城市住宿條件太差。要改變這一現(xiàn)狀，我們就要把農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問(wèn)題納入城鎮(zhèn)住房制度之中：首先，要對(duì)社會(huì)出租住房和企事業(yè)機(jī)構(gòu)為員工提供的集體宿舍房屋、設(shè)施、衛(wèi)生、環(huán)境制訂國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)；其次，要按照城鎮(zhèn)職工實(shí)行住房分配貨幣化原則，探索對(duì)農(nóng)民工城鎮(zhèn)購(gòu)房的支持方式；第三，要參照城鎮(zhèn)職工住房公積金制度，制訂并試行農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房公積金制度；第四，要在稅收、土地政策、融資渠道等方面制訂積極有效的政策措施，鼓勵(lì)和幫助農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)自建住房，在城市通過(guò)住房合作社集資建房；第五，調(diào)整城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房政策；第六，完善城鎮(zhèn)廉租房住房制度。

3、農(nóng)民工生存環(huán)境的市民化

政府要促進(jìn)農(nóng)民工與城市的融合，就還要在其生存環(huán)境的市民化上做出努力。首先應(yīng)當(dāng)建立有效的社區(qū)服務(wù)體系，為農(nóng)民工提供文化生活、心理健康咨詢、子女教育等各方面的服務(wù)，讓他們對(duì)社區(qū)和城市有歸屬感，提高農(nóng)民工的精神文化水平，使他們能盡快融入社區(qū)和城市，形成市民意識(shí)。

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